CAA54 · 3ème chambre - formation à 3 — 31 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédures contentieuses antérieures : 
 Mme A B a demandé successivement au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler, selon le cas, les ordres de recettes des 23 novembre 2018, 4 avril, 6 mai et 3 juin 2019 et les états exécutoires des 23 janvier 2019, des 18 février et 14 mars 2019 par lesquels le lycée Jean-Baptiste Kléber de Strasbourg lui a réclamé le paiement des loyers et charges de son logement au titre des mois de septembre, octobre, novembre et décembre 2018, de février 2019 et d'avril, mai et juin 2019.  
 Par deux jugements n° 1901581-1902127-1903924 et n° 2101504 des 23 juillet 2020 et 28 avril 2022, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses demandes et mis à sa charge, dans chaque jugement, le versement au lycée Jean-Baptiste Kléber de Strasbourg d'une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Procédures devant la cour : 
 I. Par une requête, enregistrée le 21 septembre 2020, sous le n° 20NC02742, et un mémoire complémentaire, enregistré le 29 mars 2022, Mme A B, représentée par Me Muller-Pistré, demande à la cour dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler le jugement n° 1901581-1902127-1903924 du tribunal administratif de Strasbourg du 23 juillet 2020 ;  
 2°) d'annuler les ordres de recettes et les états exécutoires contestés et de la décharger du paiement des sommes ainsi réclamées ;  
 3°) de mettre à la charge du lycée Jean-Baptiste Kléber de Strasbourg une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;  
 Elle soutient que : 
 - les ordres de recettes et les états exécutoires contestés ont été émis par une autorité incompétente ;  
 - ils sont dépourvus de base légale dès lors que la décision de la rectrice de l'académie de Strasbourg du 4 juin 2018 de la missionner sur une délégation rectorale auprès des services académiques constitue une simple adaptation de service, décidée dans un but de protection de l'agent, qui est demeurée sans incidence sur son statut de proviseure adjointe du lycée Jean-Baptiste Kléber de Strasbourg et n'a donc pas eu pour effet de lui retirer le bénéfice du logement pour nécessité absolue de service mis à sa disposition en cette qualité ;  
 - ils sont également dépourvus de base légale dès lors que le  
 lycée Jean-Baptiste Kléber de Strasbourg, qui n'a pas respecté la procédure prévue au troisième alinéa de l'article R. 216-18 du code de l'éducation en cas de cessation de fonctions donnant droit à un logement pour nécessité absolue de service, ne pouvait, en tout état de cause, lui imposer unilatéralement le paiement de loyers et de charge au titre d'une convention d'occupation précaire, d'autant moins que, ayant refusé de la signer, cette convention ne lui était pas opposable ;  
 - ils sont entachés d'un détournement de pouvoir.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 26 octobre 2020, et un mémoire complémentaire, enregistré le 5 avril 2022, le lycée Jean-Baptiste Kléber de Strasbourg, représenté par Me Clamer, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de Mme B d'une somme de 2 000 euros en application des dispositions de  
 l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.  
 II. Par une requête, enregistrée le 15 juin 2022, sous le n° 22NC01527, Mme A B, représentée par Me Muller-Pistré, demande à la cour :  
 1°) d'annuler le jugement n° 2101504 du tribunal administratif de Strasbourg du 28 avril 2022 ;  
 2°) d'annuler l'ordre de recettes émis le 3 juin 2019 et de la décharger du paiement de la somme ainsi réclamée ;  
 3°) de mettre à la charge du lycée Jean-Baptiste Kléber de Strasbourg une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;  
 Elle soutient que : 
 - l'ordre de recettes contesté a été émis par une autorité incompétente ;  
 - il est dépourvu de base légale dès lors que la décision de la rectrice de l'académie de Strasbourg du 4 juin 2018 de la missionner sur une délégation rectorale auprès des services académiques constitue une simple adaptation de service, décidée dans un but de protection de l'agent, qui est demeurée sans incidence sur son statut de proviseure adjointe du 
 lycée Jean-Baptiste Kléber de Strasbourg et n'a donc pas eu pour effet de lui retirer le bénéfice du logement pour nécessité absolue de service mis à sa disposition en cette qualité ;  
 - il est également dépourvu de base légale dès lors que le lycée Jean-Baptiste Kléber de Strasbourg, qui n'a pas respecté la procédure prévue au troisième alinéa de  
 l'article R. 216-18 du code de l'éducation en cas de cessation de fonctions donnant droit à un logement pour nécessité absolue de service, ne pouvait, en tout état de cause, lui imposer unilatéralement le paiement de loyers et de charge au titre d'une convention d'occupation précaire, d'autant moins que, ayant refusé de la signer, cette convention ne lui était pas opposable ;  
 - il est entaché d'un détournement de pouvoir.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 30 septembre 2022, le  
 lycée Jean-Baptiste Kléber de Strasbourg, représenté par Me Clamer, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de Mme B d'une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces des dossiers.  
 Vu :  
 - le code de l'éducation ;  
 - le code général de la propriété des personnes publiques ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. C,  
 - les conclusions de M. Barteaux, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Paye-Blondet pour Mme B et de Me Condello pour le lycée Jean-Baptiste Kléber.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Les requêtes n° 20NC02742 et 22NC01527, présentées pour Mme A B par Me Muller-Pistré, concernent la situation d'une même fonctionnaire. Elles soulèvent des questions identiques et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.  
 2. Fonctionnaire de l'éducation nationale appartenant au corps des personnels de direction, Mme A B a été affectée, par un arrêté du 19 juin 2017, dans l'emploi de proviseure-adjointe du lycée Jean-Baptiste Kléber de Strasbourg à compter du 1er septembre 2017. Eu égard aux sujétions particulières liées à l'exercice de ses fonctions, un logement de fonction par nécessité absolue de service lui a été attribué dans l'enceinte de l'établissement en application de l'article R. 216-4 du code de l'éducation. L'intéressée ayant présenté un syndrome anxio-dépressif en lien avec son travail habituel, qui sera reconnu imputable au service à la suite d'un rapport d'expertise du 29 octobre 2018, le médecin de prévention du rectorat a, dès le 25 avril 2018, alerté la rectrice de l'académie de Strasbourg sur le caractère préoccupant de sa situation et sur la nécessité de prendre rapidement une mesure de protection. Après avoir été informée, par un courrier du 4 juin 2018, de la cessation immédiate de ses missions d'adjointe au proviseur du lycée Jean-Baptiste Kléber et de son maintien en activité dans l'attente de son affectation sur une délégation rectorale, Mme B a, en vertu d'un arrêté du 28 août 2018, rejoint les services académiques en tant que membre du comité de pilotage du service sanitaire à compter du 1er septembre 2018 et pour toute la durée de l'année scolaire 2018/2019. Toutefois, nonobstant son remplacement au cours de la période considérée par une proviseure-adjointe par intérim, nommée par le 20 juillet 2018, la requérante s'est maintenue dans son logement de fonction. Le 8 novembre 2018, elle a été informée par l'agent comptable du lycée de la préparation, à la demande de la région Grand Est, d'une convention d'occupation précaire prévoyant la mise à sa charge, à compter du 1er septembre 2018, d'une redevance d'occupation mensuelle d'un montant total de 1 739,50 euros. Mme B ayant refusé de signer cette convention, établie le 23 novembre 2018, le proviseur a émis à son encontre, les 23 novembre et 17 décembre 2018, les 4 février, 4 avril, 6 mai et 3 juin 2019, des ordres de recettes en vue du recouvrement de la somme de 1 739,50 euros au titre des mois de septembre, octobre, novembre et décembre 2018, au titre du mois de février 2019 et au titre des mois d'avril, mai et de juin 2019. L'intéressée n'ayant pas versé les montants ainsi réclamés, ces ordres de recettes ont été suivis d'états rendus exécutoires les 23 janvier, 18 février, 14 mars, 16 mai, 6 juin et 1er juillet 2019, conformément aux articles R. 421-67 et R. 421-68 du code de l'éducation. Mme B a saisi le tribunal administratif de Strasbourg de demandes tendant successivement à l'annulation, selon le cas, des ordres de recettes des 23 novembre 2018, 4 avril, 6 mai et 3 juin 2019 et des états exécutoires des 23 janvier 2019, des 18 février et 14 mars 2019. Elle relève appel des jugements n° 1901581-1902127-1903924 et n° 2101504 des 23 juillet 2020 et 28 avril 2022 qui rejettent ses demandes.  
 Sur le bien-fondé des jugements : 
 3. En premier lieu, aux termes, d'une part, de l'article R. 2124-65 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les conditions d'attribution de concessions de logement par les régions, les départements et, le cas échéant, les communes et les groupements de communes aux personnels de l'Etat employés dans les établissements publics locaux d'enseignement sont fixées par les dispositions des articles R. 216-4 à R. 216-19 du code de l'éducation. ". Aux termes de l'article R. 216-4 du code de l'éducation : " Dans les établissements publics locaux d'enseignement relevant de leur compétence (), la région, le département ou, le cas échéant, la commune ou le groupement de communes attribue les concessions de logement aux personnels de l'Etat exerçant certaines fonctions, dans les conditions fixées par la présente section. () ". Aux termes de l'article R. 216-16 du même code : " Sur le rapport du chef d'établissement, le conseil d'administration propose les emplois dont les titulaires bénéficient d'une concession de logement par nécessité absolue de service ou par utilité de service, la situation et la consistance des locaux concédés ainsi que les conditions financières de chaque concession. ". Aux termes de l'article R. 216-17 du même code : " Le chef d'établissement, avant de transmettre les propositions du conseil d'administration à la collectivité de rattachement en vue d'attribuer les logements soit par voie de concession, soit par voie de convention d'occupation précaire, recueille l'avis du service des domaines sur leur nature et leurs conditions financières. Il soumet ensuite ces propositions, assorties de l'avis du service des domaines, à la collectivité de rattachement et en informe l'autorité académique ou l'autorité en tenant lieu. / La collectivité de rattachement délibère sur ces propositions. Le président du conseil régional, le président du conseil départemental, le maire ou le président du groupement de communes compétent accorde, par arrêté, les concessions de logement telles qu'elles ont été fixées par la délibération de la collectivité de rattachement. Il signe également les conventions d'occupation précaire. / Toute modification dans la nature ou la consistance d'une concession fait l'objet d'un arrêté pris dans les mêmes conditions. ".  
 4. Aux termes, d'autre part, du premier alinéa de l'article L. 421-1 du code de l'éducation : " Les collèges, les lycées et les établissements d'éducation spéciale sont des établissements publics locaux d'enseignement. () ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 421-3 du même code : " Les établissements publics locaux d'enseignement sont dirigés par un chef d'établissement. ". Aux termes de l'article R. 421-8 du même code : " Les collèges, les lycées, les écoles régionales du premier degré et les établissements régionaux d'enseignement adapté sont dirigés par un chef d'établissement nommé par le ministre chargé de l'éducation. / Le chef d'établissement représente l'Etat au sein de l'établissement. Il est l'organe exécutif de l'établissement. ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-9 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " En qualité d'organe exécutif de l'établissement, le chef d'établissement : () 4° Est ordonnateur des recettes et des dépenses de l'établissement ; () ". Aux termes de l'article R. 421-58 du même code, dans sa rédaction alors applicable : " I.- Le budget des établissements () comprend une section de fonctionnement et une section d'investissement (). / II.- Les ressources comprennent : () 3° Des ressources propres, notamment () le produit () des conventions d'occupation des logements et locaux (). ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-67 du même code : " Les ordres de recettes sont établis par l'ordonnateur et remis à l'agent comptable qui les prend en charge et les notifie aux débiteurs. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-68 du même code : " Les créances de l'établissement qui n'ont pu être recouvrées à l'amiable font l'objet d'états rendus exécutoires par l'ordonnateur. ".  
 5. S'il appartient à l'organe délibérant de la collectivité territoriale de rattachement de l'établissement public local d'enseignement d'arrêter, sur la proposition du conseil d'administration de l'établissement, la liste des emplois dont les titulaires bénéficient d'une concession de logement par nécessité absolue de service ou par utilité de service, la situation et la consistance des locaux concédés, ainsi que les conditions financières de chaque concession, dans la limite, s'agissant des agents devant être logés par nécessité absolue de service, du nombre déterminé par le barème établi dans les conditions prévues à l'article R. 216-6, il résulte notamment des dispositions combinées du 4° du premier alinéa de l'article R. 421-9, du 3° du II de l'article R. 421-58 et des articles R. 421-67 et R. 421-68 du code de l'éducation que, nonobstant la circonstance que la région Grand Est soit propriétaire du logement mis à la disposition de Mme B par nécessité absolue de service en qualité de proviseure-adjointe du lycée Jean-Baptiste Kléber de Strasbourg et dans lequel celle-ci s'est maintenue postérieurement à la cessation de ses fonctions et à son affectation sur une mission académique à compter du 1er septembre 2018, le chef d'établissement de ce lycée était seul compétent pour émettre à l'encontre de l'intéressée des ordres de recettes et, à défaut de recouvrement à l'amiable, des états exécutoires en vue de recouvrer les créances qui seraient nées du maintien irrégulier de celle-ci dans les lieux du fait de son refus de signer la convention d'occupation précaire proposée. Par suite et alors que, au demeurant, la commission permanente du conseil régional, par une délibération du 12 octobre 2018, dont la légalité n'est pas contestée par la requérante, a approuvé la liste des concessions de logement attribuées par nécessité absolue de service ou dans le cadre d'une convention d'occupation précaire et autorisé les établissements publics locaux d'enseignement à percevoir les redevances d'occupation dues par les titulaires d'une convention d'occupation précaire, le moyen tiré de l'incompétence du proviseur du lycée Jean-Baptiste Kléber de Strasbourg manque en fait et il ne peut, dès lors, qu'être écarté.  
 6. En deuxième lieu, aux termes, d'une part, de l'article R. 216-4 du code de l'éducation : " () Les concessions de logement sont attribuées par nécessité absolue ou utilité de service, dans les conditions fixées () par la présente section. / () ". Aux termes de l'article R. 216-14 du même code : " La durée des concessions de logement est limitée à celle de l'exercice des fonctions au titre desquelles les bénéficiaires les ont obtenues. ". Aux termes de l'article R. 216-18 du même code : " La concession ou la convention d'occupation prend fin en cas d'aliénation, de nouvelle affectation ou de désaffectation du logement. L'occupant du logement en est informé au moins trois mois à l'avance. / La concession ou la convention prend également fin si le bénéficiaire ne s'acquitte pas de ses obligations financières et sur proposition de l'autorité académique ou de l'autorité en tenant lieu, lorsque le bénéficiaire ne jouit pas des locaux en bon père de famille. / Lorsque la concession ou la convention d'occupation vient à expiration pour quelque cause que ce soit, le bénéficiaire doit quitter les lieux dans le délai qui lui est imparti conjointement par l'autorité académique ou l'autorité en tenant lieu et la collectivité de rattachement, sous peine d'être astreint à payer à l'établissement public une redevance fixée et majorée selon les critères fixés par l'article R. 102 du code du domaine de l'Etat. ". 
 7. La disposition d'un logement de fonction par nécessité de service est la contrepartie des sujétions attachées à l'exercice effectif des fonctions. Il en résulte que la cessation de l'exercice, par un agent, des fonctions ayant justifié la concession de logement pour nécessité absolue de service emporte, nécessairement la fin de cette concession, à laquelle l'administration est, en toute hypothèse, tenue de mettre fin.   
 8. Aux termes, d'autre part, de l'article. L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques, " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance. ". 
 9. La personne publique gestionnaire est fondée à réclamer à l'occupant sans titre de son domaine public, au titre de la période d'occupation irrégulière, une indemnité compensant les revenus qu'elle aurait pu percevoir d'un occupant régulier pendant cette période. A cette fin, elle doit rechercher le montant des redevances qui auraient été appliquées si l'occupant avait été placé dans une situation régulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l'occupation du domaine public, soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu'aurait pu produire l'occupation régulière de la partie concernée du domaine public.  
 10. Si les mesures de protection prises par la rectrice de l'académie de Strasbourg en faveur de Mme B sont demeurées sans effet sur son rattachement administratif au lycée Jean-Baptiste Kléber de Strasbourg en tant que proviseure-adjointe, il n'est pas sérieusement contestée que la requérante, qui a été chargée, à compter du 1er septembre 2018, de participer au pilotage du service sanitaire au sein du rectorat et qui a été remplacée, pour toute la durée de l'année scolaire 2018/2019, par une proviseure-adjointe par intérim, a cessé d'exercer les fonctions pour lesquelles une concession de logement par nécessité absolue du service lui avait été attribuée le 1er septembre 2017. A défaut pour l'intéressée de quitter spontanément son logement ou de conclure avec l'établissement et la collectivité de rattachement une convention d'occupation précaire, son maintien dans les lieux est constitutif d'une occupation, sans droit, ni titre, d'une dépendance du domaine public. Dans ces conditions, le chef d'établissement était fondé à réclamer de Mme B, au titre des mois de septembre, octobre, novembre et décembre 2018, février, avril, mai et juin 2019, une redevance d'occupation compensant les revenus que le lycée aurait pu percevoir d'un occupant régulier pendant cette période d'occupation irrégulière, conformément aux tarifs retenus par la délibération de la commission permanente du conseil régional du 30 juin 2017.   
 11. La requérante ne saurait utilement, pour contester le bien-fondé des ordres de recettes et des états exécutoires émis à son encontre, faire valoir que la convention d'occupation précaire du 23 novembre 2018, qu'elle a refusée de signer, ne lui était pas opposable, ni que, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 216-18 du code de l'éducation, elle n'a pas été informée au moins trois mois à l'avance de la fin de la concession et invitée à quitter les lieux dans un délai imparti conjointement par l'autorité académique et la collectivité de rattachement, de telles formalités n'étant requises qu'en cas d'aliénation, de nouvelle affectation ou de désaffectation du logement, ainsi que, pour la seconde, lorsque le bénéficiaire ne s'acquitte pas de ses obligations financières ou ne jouit pas des locaux en bon père de famille.  
 12. Par suite et alors même que, dans un courrier du 19 mars 2019, le directeur général des services de la région Grand Est a indiqué à la requérante que son affectation sur une mission académique à compter du 1er septembre 2018 " pourra être considérée comme sans incidence sur [sa] concession de logement pour nécessité absolue de service, de même que sur [ses] obligations en résultant ", le moyen tiré du défaut de base légale ne peut qu'être écarté.  
 13. En troisième et dernier lieu, Mme B fait valoir que l'émission à son encontre des ordres de recettes et des états exécutoires contestés est motivée, non par la défense des intérêts financiers du lycée Jean-Baptiste Kléber, mais par le différend qui l'oppose au proviseur de cet établissement à la suite des faits de harcèlement qu'elle a dénoncés. Toutefois, en l'absence de tout élément susceptible d'étayer une telle affirmation, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à demander l'annulation des ordres de recettes et des états exécutoires qu'elle conteste, ni à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté ses demandes. Par voie de conséquence, ses conclusions en décharge ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées.  
 Sur les frais de justice :  
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge du lycée Jean-Baptiste Kléber de Strasbourg, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances, la somme réclamée par Mme B au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le défendeur en application des mêmes dispositions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes de Mme B sont rejetées.  
 Article 2 : Les conclusions présentées par le lycée Jean-Baptiste Kléber de Strasbourg en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A B, au ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse et au lycée Jean-Baptiste Kléber de Strasbourg.  
 Copie en sera adressée au recteur de l'académie de Strasbourg et à la région Grand Est.  
 Délibéré après l'audience du 10 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Wurtz, président, 
 - Mme Haudier, présidente assesseure, 
 - M. Meisse, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 janvier 2023. 
 Le rapporteur, 
 Signé : E. C 
 Le président, 
 Signé : Ch. WURTZ 
 Le greffier, 
 Signé : F. LORRAIN 
 La République mande et ordonne au ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier : 
 F. LORRAIN 
 N°s 20NC02742 et 22NC01527