CAA75 · 1ère chambre — 6 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société Vilain a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du  
 30 avril 2013 par laquelle l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) a rejeté sa demande indemnitaire, et de mettre à la charge de cet établissement public une somme de 615 726 euros avec intérêt au taux légal à compter du 26 décembre 2012, en réparation du préjudice à elle causé par l'illégalité de la décision du 10 avril 2002 par laquelle le comité interdépartemental d'Île-de-France de l'Office national interprofessionnel des céréales a retiré l'agrément de collecteur-revendeur de céréales qui lui avait été délivré le 30 juin 1997. 
 Par un jugement n° 1310816 du 26 février 2016, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande et mis à sa charge les dépens de l'instance, taxés et liquidés à la somme de  
 7 412, 35 euros. 
 Par un arrêt n° 16PA01432 du 25 septembre 2018, la cour administrative d'appel de Paris a rejeté l'appel formé par la société Vilain contre ce jugement. 
 Par une décision n° 425718 du 9 juin 2020, le Conseil d'État statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté pour la société Vilain, a annulé l'arrêt de la Cour en date du 25 septembre 2018 et lui a renvoyé l'affaire. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par la requête enregistrée le 26 avril 2016 sous le n° 16PA01432 et, après cassation et renvoi, enregistrée le 12 juin 2020 sous le n° 20PA01451, des mémoires enregistrés les 27 octobre 2017, 3 et 30 novembre 2017, des notes en délibérés enregistrées les 12 et 22 juin 2018, un mémoire enregistré le 14 décembre 2020 et un mémoire récapitulatif présenté le 26 décembre 2022 après l'invitation prévue à l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, et un mémoire enregistré le 24 avril 2023, la société Vilain, représentée par Me Chetrit, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler le jugement n° 1310816 du 26 février 2016 du tribunal administratif de Paris ; 
 2°) de condamner l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) à lui verser une somme de 615 726 euros, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 26 décembre 2012 en réparation des préjudices subis ; 
 3°) subsidiairement d'ordonner une expertise complémentaire ; 
 4°) de mettre les dépens, qui s'élèvent à la somme de 7 412,35 euros au titre des frais d'expertise, à la charge de l'établissement public ;  
 5°) de mettre à la charge de l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens. 
 Elle soutient que : 
 - ses conclusions indemnitaires sont valablement dirigées contre l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer), qui n'a pas agi en l'espèce pour le compte de l'État ; 
 - ces mêmes conclusions sont recevables, dès lors que leur montant n'est pas cristallisé par la demande préalable à l'administration et qu'elle est en droit de l'augmenter après expertise, l'ampleur d'un préjudice pouvant être révélé à l'occasion de cette dernière ; 
 - les premiers juges ont limité de manière erronée le champ d'appréciation de l'ampleur du préjudice subi et ne pouvaient limiter les effets du retrait d'agrément en considération des termes de l'arrêté ministériel du 30 mars 1998 ; 
 - elle justifie d'un préjudice indemnisable, dès lors que l'expert, qui a disposé des éléments nécessaires à l'exercice de sa mission et à fonder son appréciation, a estimé à juste titre que la perte d'agrément a entraîné une perte totale de la valeur de l'entreprise ;  
 - il ne saurait lui être reproché de ne pas avoir produit les documents relatifs à sa comptabilité-matière et ainsi de ne pas établir la réalité de son préjudice, alors qu'à aucun moment de la procédure, une telle demande ne lui a été faite, et qu'en tout état de cause, une telle production n'aurait nullement apporté l'information recherchée par le tribunal d'une répartition entre la part collectée auprès des producteurs et celle collectée auprès des négociants ; elle a, à l'inverse, communiqué la totalité des éléments demandés par l'expert judiciaire ; 
 - ses liens avec une autre société n'ont jamais été dissimulés, et cette société a vu son propre préjudice indemnisé ; 
 - à défaut d'un complément d'expertise, il y a donc lieu de retenir les conclusions de l'expert. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 8 octobre 2020, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation fait valoir que le litige concerne un établissement public administratif sur lequel il n'exerce aucun pouvoir hiérarchique et qu'en conséquence il ne lui appartient pas de défendre en son nom devant la juridiction administrative. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 12 octobre 2017, le 24 novembre 2017, une note en délibéré enregistrée le 20 juin 2018 et un mémoire du 11 décembre 2020, l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer), représenté par Me Alibert, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis la somme de 5 000 euros à la charge de la société Vilain en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que : 
 - la requête est mal dirigée, seule la responsabilité de l'État pouvant être engagée en l'espèce ; 
 - sauf à entacher sa décision d'ultra petita, le juge administratif ne saurait le condamner à une somme excédant le montant de 505 556,00 euros, chiffrée sans réserve dans la réclamation préalable, ce qui s'oppose à la condamnation de l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) au versement de la somme de 615 726,00 euros réclamée à la suite de l'expertise ; 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution, notamment son article 55 ; 
 - le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole, notamment son article 95 ; 
 - l'ordonnance n° 2009-325 du 25 mars 2009 relative à la création de l'Agence de services et de paiement et de l'Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer, notamment son article 7 ; 
 - l'ordonnance n° 2006-594 du 23 mai 2006 portant adaptation de la législation relative aux céréales et modifiant le livre VI du code rural ; 
 - le code de justice administrative. 
 Vu l'arrêt de la Cour n° 08PA03115 du 26 avril 2011. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Diémert,  
 - les conclusions de M. Doré, rapporteur public, 
 - les observations de Me Chetrit, avocat de la société Vilain, et de Me Alibert, avocat de l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer). 
 1. Par un arrêt n° 08PA03115 du 26 avril 2011, devenu définitif, la Cour administrative d'appel de Paris a confirmé l'annulation, prononcée par le jugement n° 0211196 du 18 avril 2008 du tribunal administratif de Paris, de la décision du 10 avril 2002 par laquelle le comité interdépartemental d'Île-de-France de l'Office national interprofessionnel des céréales a retiré l'agrément de collecteur-revendeur de céréales délivré à la société Vilain le 30 juin 1997. Cette dernière a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer), venant aux droits et obligations de l'office national interprofessionnel des grandes cultures qui s'était lui-même substitué à l'office national interprofessionnel des céréales, à lui verser une somme de 615 726 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait du retrait de son agrément. La société a relevé appel du jugement du 26 février 2016 par lequel ledit tribunal a rejeté sa demande en réparation. La Cour est de nouveau saisie de cet appel en vertu de la décision n° 425718 du 9 juin 2020 par laquelle le Conseil d'État statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté pour la société Vilain, a annulé son précédent arrêt en date du 25 septembre 2018, au motif que cet arrêt avait méconnu l'autorité de la chose jugée s'attachant à son arrêt du 26 avril 2011 et lui a renvoyé l'affaire. 
 2. L'illégalité d'une décision administrative est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration à l'égard de son destinataire, ou de toute autre personne, si elle leur a, directement, causé un préjudice. Le préjudice invoqué ne trouve pas sa cause directe et certaine dans la faute de l'administration s'il résulte de l'instruction soit que cette dernière aurait pris la même décision si elle avait respecté les formalités prescrites ou fait reposer son appréciation sur des éléments qu'elle avait omis de prendre en compte, soit qu'une autre base légale que celle initialement retenue justifie la décision entachée d'erreur de droit. 
 3. Par son arrêt n° 08PA03115 du 26 avril 2011 qui, ainsi qu'il a été dit ci-dessus et qu'il résulte de la décision du Conseil d'État, est devenu définitif et comme tel est revêtu de l'autorité de la chose jugée, la Cour a jugé que le régime juridique de délivrance de l'agrément de collecteur, et de retrait de cet agrément, dans son état antérieur à l'entrée en vigueur de l'ordonnance  n° 2006-594 du 23 mai 2006 portant adaptation de la législation relative aux céréales et modifiant le livre VI du code rural, qui distinguait l'agrément de collecteur revendeur exerçant exclusivement sur le marché national et l'agrément inhérent au collecteur-exportateur ne pouvant acheter des céréales en France que pour les exporter vers d'autres pays de la communauté européenne doit être regardé comme contraire aux principes de libre circulation des marchandises et de libre prestation des services consacrés par les stipulations du traité instituant la communauté européenne, alors en vigueur, dès lors que cette distinction ne permet pas aux entreprises ayant leur siège social dans un autre pays de la communauté européenne et faisant l'acquisition de céréales de choisir librement d'exporter ou de maintenir sur le territoire français les volumes de céréales ainsi collectées. La Cour en a déduit que cette absence de conformité des dispositions du code rural au droit communautaire a privé de base légale la décision du 10 avril 2002, qui a fait l'objet de l'annulation prononcée par le tribunal administratif de Paris dans son jugement n° 0211196 du 18 avril 2008. Cette dernière décision ne pouvait en outre être prise sur le fondement d'une autre base légale, tandis que l'existence d'un régime d'agrément n'est en tout état de cause pas illégal par lui-même. 
 4. En outre, la Cour a également jugé, par son arrêt susmentionné du 26 avril 2011, que la circonstance que la société Vilain se serait soustraite à ses obligations s'agissant de ses obligations en matière de contrôle est sans incidence sur la responsabilité exclusive de la puissance publique. 
 5. En premier lieu, il résulte de ce qui vient d'être dit que le préjudice invoqué trouve exclusivement son origine dans la faute résultant de la décision illégale de retrait d'agrément prise en application de dispositions législatives et réglementaires incompatibles avec le droit de l'Union européenne par l'Office national interprofessionnel des céréales aux droits et obligations duquel ont succédé, d'abord l'Office national interprofessionnel des grandes cultures, par l'effet de l'article 95 de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole, puis l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer), par l'effet de l'article 7 de l'ordonnance n° 2009-325 du 25 mars 2009 relative à la création de l'Agence de services et de paiement et de l'Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer. Dans l'exercice des attributions à lui imparties par les dispositions législatives et réglementaires, alors en vigueur, sur le fondement desquelles est intervenue la décision de retrait illégale, l'Office national interprofessionnel des céréales n'agissait pas pour le compte de l'État. L'établissement public défendeur n'est donc pas fondé à soutenir que la requête serait irrecevable à raison du caractère mal dirigé de ses conclusions à fin indemnitaire. Sa responsabilité pour faute est donc engagée, dans la présente instance, à l'endroit de la société requérante et il doit en principe être condamné à l'indemniser des préjudices trouvant leur cause directe et certaine dans la faute dont s'agit. 
 6. En second lieu, s'agissant d'imputabilité et de l'estimation de son préjudice, la société requérante, dans le dernier état de ses écritures, tel qu'il résulte du mémoire récapitulatif produite après l'invitation, à elle faite, en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, se fonde exclusivement sur le rapport d'expertise, auquel elle renvoie expressément et dont elle s'approprie les termes et les conclusions. Elle doit donc être regardée comme soutenant, d'une part, que le dommage qui lui a été infligé réside exclusivement dans l'arrêt de collecte de céréales qu'elle impute au retrait illégal de son agrément et, que cette perte d'agrément a entraîné une perte totale de la valeur de l'entreprise. Dès lors, la requérante n'est fondée à réclamer l'indemnisation du préjudice tel qu'allégué que si un lien de causalité est établi entre ce dernier et la perte de l'agrément résultant de la décision illégale du 10 avril 2002. 
 7. Or, si l'expert relève que " les balances générales définitives font apparaître clairement que l'activité collecte ne se faisait pas qu'avec des producteurs ", il ne procède jamais à la quantification des deux activités, alors qu'il indique notamment que " la copie du grand livre de l'exercice clôturant au 30 juin 2000 est pratiquement illisible ", et qu'il ne s'appuie que sur la liasse fiscale, laquelle ne permet pas de distinguer l'origine des achats. La société requérante soutient d'ailleurs à cet égard que les achats auprès de négociants ne servaient qu'à couvrir ses engagements de revente lorsque les acquisitions auprès des agriculteurs étaient insuffisantes en raison des aléas propres au commerce de produits agricoles. Toutefois, si les frais de courtage qu'elle a ainsi exposés ont décliné après la perte de son agrément, ils n'ont cependant pas disparu, ce qui tend à démontrer qu'elle exerçait effectivement une activité distincte de négoce de céréales. En outre, l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) fait valoir que la liste des fournisseurs de la société, pour ses achats en franchise de TVA, comporte le nom de sociétés spécialisées dans le commerce de gros, tandis que les mentions figurant dans la balance générale de l'entrepris paraissent, pour une part importante des transactions, faire référence à du négoce et non à des achats directs au producteur, telles que celles faisant état d'achats de céréales à Gand, grand port céréalier de Belgique. Le rapport d'expertise n'établit donc pas que la perte illégale de l'agrément dont bénéficiait la société requérante a entrainé l'arrêt de l'activité d'achat et de revente de céréales. 
 8. En outre, il ne ressort pas davantage du rapport d'expertise l'existence d'un lien entre la perte de l'agrément et l'activité générale de l'entreprise. Si l'expert judiciaire invoque, pour justifier sa position, une chute de plus de la moitié du chiffre d'affaires et une " perte de rentabilité ", il ne démontre pas la réalité d'une perte de rentabilité et se borne ainsi à procéder par voie d'affirmation, alors qu'il résulte au contraire des résultats d'exploitation mentionnés dans le rapport que le bénéficie moyen est de 66 798 euros sur les exercices clos en 2000 à 2003, soit  
 0,47 % du chiffre d'affaires, et de 147 019 euros sur les exercices 2004 à 2007, soit 2,08 % du chiffre d'affaires, ce qui est de nature à établir que la rentabilité de l'entreprise ne s'est pas détériorée avec la perte de l'agrément. L'expert relève également que le taux de marge de l'entreprise pour l'exercice 2002 est " tout à fait comparable à la moyenne des marges sur les années postérieures à la perte d'agrément ".  
 9. Ainsi, le rapport d'expertise ne démontre pas que la perte illégale de l'agrément aurait causé à la société requérante un préjudice d'un montant égal à sa valeur totale, ledit chef de préjudice étant, ainsi qu'il a été rappelé au point 9, le seul sur lequel elle fonde ses prétentions indemnitaires. L'absence d'un tel lien de causalité ne peut que conduire au rejet de ses conclusions. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté ses conclusions tendant à la condamnation de l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) à l'indemniser du préjudice, chiffré à la somme de  
 615 726 euros, résultant du retrait illégal de son agrément de de collecteur-revendeur de céréales par la décision du 10 avril 2002 du comité interdépartemental d'Île-de-France de l'Office national interprofessionnel des céréales. 
 11. Aux termes de l'article R. 761-1 du code de justice administrative : " Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'État./ Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties. " Les dépens de la présente instance, consistant en frais d'expertise ont été taxés et liquidés à la somme de 7 412, 35 euros par une ordonnance du 24 mars 2014 du président de la Cour. Dans les circonstances particulières de l'espèce, il y a lieu de les mettre à la charge de l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer). 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la société Vilain, qui succombe dans la présente instance, en puisse invoquer le bénéfice. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la société requérante le versement à l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) de la somme que cet établissement réclame sur le fondement des mêmes dispositions. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de la société Vilain est rejetée.  
 Article 2 : Les dépens, taxé et liquidés à la somme de 7 412, 35 euros, sont mis à la charge de l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer). 
 Article 3 : L'article 2 du jugement n° 1310816 du 26 février 2016 du tribunal administratif de Paris est annulé. 
 Article 4 : Les conclusions de l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) fondées sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société Vilain, à l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. 
 Délibéré après l'audience du 22 juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Lapouzade, premier vice-président,  
 - M. Diémert, président-assesseur,  
 - M. Gobeill, premier conseiller. 
 Lu en audience publique, le 6 juillet 2023 
 Le rapporteur, 
 S. DIÉMERTLe président, 
 J. LAPOUZADE La greffière, 
 C. POVSE  
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.