CAA75 · 9ème Chambre — 28 avril 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler la décision implicite de rejet, née du silence gardé par la ministre des armées sur son recours administratif préalable exercé auprès de la commission de recours des militaires, tendant au retrait de la décision du 23 octobre 2017 l'informant qu'il était redevable d'un trop-versé de solde pour un montant global de 6 226,74 euros correspondant à des trop-perçus de complément forfaitaire d'indemnité pour charges militaires à hauteur de 5 817,34 euros, de prime de qualification pour les officiers titulaires de certains brevets militaires à hauteur de 566,22 euros, d'indemnités de départ outre-mer pour 228,67 euros, de supplément familial de solde pour 186,97 euros et d'un moins-versé de cotisations sociales à hauteur de 572,46 euros.  
 Par un jugement n° 1804746 du 23 juin 2020, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête enregistrée le 13 août 2020, et un mémoire récapitulatif, enregistré le 30 avril 2021, M. B, représenté par Me Moumni, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement n° 1804746 du 23 juin 2020 par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de la ministre des armées de son recours administratif préalable exercé auprès de la commission de recours des militaires, tendant au retrait de la décision du 23 octobre 2017 ;  
 2°) d'annuler cette décision et de le décharger de payer la somme de 6 226,74 euros ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le jugement entrepris est entaché d'irrégularité, en ce que les premiers juges ont refusé de joindre la requête de première instance avec la requête aux fins d'indemnisation qu'il a présentée au tribunal administratif de Melun sous le n° 1903280 ; 
 - la décision attaquée est entachée d'un défaut de motivation et méconnaît les dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - elle méconnaît les dispositions de l'article 24 et de l'article 112 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, ainsi que ses articles 112 et suivants, dès lors que le titre de perception en litige ne comporte pas les informations requises, dont l'indication précise de la nature de la créance, la référence aux textes sur lesquels est fondée l'existence de la carence, les éléments essentiels de sa liquidation et son montant et les éléments de preuve du bien-fondé de la créance et les bases essentielles de sa liquidation ; il a été privé d'une garantie substantielle ; 
 - elle est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur de fait dès lors que les créances qui lui sont réclamées sont partiellement prescrites, en application de l'article 37-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, introduit par la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 ; 
 - elle est entachée d'une erreur de droit au motif de l'absence de respect d'information du supposé débiteur et d'établissement d'un état comparatif ; il n'est pas en mesure d'identifier les sommes trop-versées ni de comprendre et vérifier les montants qui lui sont réclamés ; certains montants, dont un moins-versé de cotisations sociales, sont incohérents dès lors que les militaires perçoivent leur solde nette de toute cotisation sociale ; 
 - la décision litigieuse est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - il a formé par une requête distincte un recours indemnitaire eu égard à la négligence fautive des services du ministère des armées et à la défaillance de l'administration militaire dans la gestion de sa solde pendant plusieurs années. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 avril 2021, la ministre des armées conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Par un courrier du 17 mars 2022, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la Cour était susceptible de relever d'office le moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité du moyen tiré de l'irrégularité du jugement de première instance, en ce que les premiers juges ont joint les requêtes en annulation et en indemnisation, ce moyen, qui relève d'une cause d'appel distincte, ayant été soulevé postérieurement à l'expiration du délai de recours et étant par suite tardif. 
 Par un courrier du 4 avril 2022, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la Cour était susceptible de relever d'office le moyen d'ordre public tiré de ce que le tribunal s'est estimé à tort saisi d'un recours pour excès de pouvoir alors que le requérant avait formé devant lui un recours de plein contentieux, il a ainsi méconnu le champ de son office. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la défense ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; 
 - le décret n° 2010-1690 du 30 décembre 2010 relatif aux procédures financières et comptables spécifiques des forces armées ; 
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Boizot,  
 - et les conclusions de M. Sibilli, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B, lieutenant-colonel dans l'armée de terre, est affecté au centre national des sports de la défense à Fontainebleau (Seine-et-Marne). Par décision n° CAS-4988956-L5Y6J9/CERHS/DTA du 23 octobre 2017, il a été informé de ce qu'il était redevable d'un trop-versé de solde pour un montant global de 6 226,74 euros, correspondant à des trop-perçus de complément forfaitaire d'indemnité pour charges militaires à hauteur de 5 817,34 euros, de prime de qualification pour les officiers titulaires de certains brevets militaires à hauteur de 566,22 euros, d'indemnités de départ outre-mer pour 228,67 euros, de supplément familial de solde pour 186,97 euros et d'un  
 moins-versé de cotisations sociales à hauteur de 572,46 euros. L'intéressé a présenté le 9 décembre 2017 auprès de la commission de recours des militaires un recours administratif préalable à l'encontre de cette décision, dont les services du ministère des armées ont accusé réception le 11 décembre suivant. M. B relève appel du jugement du 23 juin 2020 qui a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision de rejet implicite né du silence gardé par la ministre des armées sur son recours administratif préalable exercé auprès de la commission de recours des militaires, tendant au retrait de la décision du 23 octobre 2017. 
 Sur la régularité du jugement : 
 2. Tout d'abord, M. B soutient que le jugement est entaché d'irrégularité, en ce que les premiers juges ont refusé de joindre la requête de première instance avec la requête aux fins d'indemnisation qu'il a présentée au tribunal administratif de Melun sous le n° 1903280. Toutefois, ce moyen, qui relève d'une cause d'appel distincte, a été soulevé postérieurement à l'expiration du délai de recours et est par suite tardif. 
 3. Par ailleurs, la lettre par laquelle l'administration informe un militaire qu'il doit rembourser une somme indûment payée et qu'en l'absence de paiement spontané de sa part, cette somme sera retenue sur sa solde, est une décision susceptible de faire l'objet d'un recours contentieux. 
 4. Il résulte de l'instruction que la décision du 23 octobre 2017 attaquée ne mentionne pas qu'à défaut de paiement des sommes répétées, un ordre de reversement sera établi. Cette décision doit, en conséquence, être regardée comme constituant le titre exécutoire qui fonde les sommes réclamées. Par suite, au regard des principes énoncés au point 3 de l'arrêt, le recours de M. B contre la décision de rembourser les sommes qui lui ont été indûment versées en date du 23 octobre 2017 est un recours de plein contentieux. Le tribunal ayant commis une erreur sur l'étendue de ses pouvoirs, M. B est fondé à demander l'annulation du jugement qu'il attaque. Il y a lieu, par suite, de statuer immédiatement par la voie de l'évocation sur la demande présentée par M. B devant le tribunal administratif de Melun. 
 Sur les conclusions à fin annulation : 
 En ce qui concerne la motivation : 
 5. Aux termes de l'article R. 4125-1 du code de la défense : " I. - Tout recours contentieux formé par un militaire à l'encontre d'actes relatifs à sa situation personnelle est précédé d'un recours administratif préalable, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. / Ce recours administratif préalable est examiné par la commission des recours des militaires, placée auprès du ministre de la défense. / La saisine de la commission est seule de nature à conserver le délai de recours contentieux jusqu'à l'intervention de la décision prévue à l'article R. 4125-10 () ". Selon l'article R. 4215-10 de ce code : " Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, la commission notifie à l'intéressé la décision du ministre compétent, ou le cas échéant, des ministres conjointement compétents. La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale (). / L'absence de décision notifiée à l'expiration du délai de quatre mois vaut décision de rejet du recours formé devant la commission ".  
 6. Il résulte de ce qui a été indiqué au point 4 du présent arrêt que la décision de rejet implicite du recours de M. B devant la commission des recours des militaires, qui doit être préalablement formé à toute contestation devant le juge de la décision du 23 octobre 2017, doit être regardée, eu égard à la nature de plein contentieux du présent litige, comme ayant pour seul objet de lier le contentieux soulevé.  
 7. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire. ". Aux termes de de l'article L. 232-4 du code précité : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. ". Au regard de ce qui précède, le moyen tiré de la méconnaissance, par la décision de rejet implicite attaquée, de ces dispositions doit être écarté comme inopérant. 
 8. Par ailleurs, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () /Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. En cas d'erreur de liquidation, l'ordonnateur émet un ordre de recouvrer afin, selon les cas, d'augmenter ou de réduire le montant de la créance liquidée. Il indique les bases de la nouvelle liquidation. () ". Il résulte de ces dispositions que l'Etat ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre  
 lui-même, soit par une référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels il s'est fondé pour déterminer le montant de la créance. 
 9. Le requérant soutient que la décision du 23 octobre 2017 qui doit, au regard de ce qui a été dit au point 4 du présent arrêt, être regardée comme constituant un ordre de recettes, méconnaît les dispositions précitées de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012. La décision du 23 octobre 2017 par laquelle le centre expert des ressources humaines et de la solde (CERHS) a informé M. B de l'existence d'un trop-perçu de rémunération d'un montant de 6 226,74 euros et lui indique les modalités de recouvrement des sommes en cause, et le tableau qui lui est annexé précisent les droits de M. B par type de rémunération (complément, indemnité, prime) et par période de rattachement (années et mois), ainsi que les sommes effectivement versées en conséquence. Ils indiquent également la nature et les montants des trop-versés, non atteints par la prescription biennale, ainsi que les  
 moins-versés. La décision litigieuse fournit ainsi à l'intéressé une indication suffisante des bases de liquidation. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions, rappelées au point 8, de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique doit dès lors être écarté. 
 En qui concerne la prescription biennale : 
 10. L'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, dans sa rédaction issue de l'article 94 de la loi du 28 décembre 2011 portant loi de finances rectificative pour 2011, dispose que : " Les créances résultant de paiements indus effectués par les personnes publiques en matière de rémunération de leurs agents peuvent être répétées dans un délai de deux années à compter du premier jour du mois suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné, y compris lorsque ces créances ont pour origine une décision créatrice de droits irrégulière devenue définitive. / Toutefois, la répétition des sommes versées n'est pas soumise à ce délai dans le cas de paiements indus résultant soit de l'absence d'information de l'administration par un agent de modifications de sa situation personnelle ou familiale susceptibles d'avoir une incidence sur le montant de sa rémunération, soit de la transmission par un agent d'informations inexactes sur sa situation personnelle ou familiale. / Les deux premiers alinéas ne s'appliquent pas aux paiements ayant pour fondement une décision créatrice de droits prise en application d'une disposition réglementaire ayant fait l'objet d'une annulation contentieuse ou une décision créatrice de droits irrégulière relative à une nomination dans un grade lorsque ces paiements font pour cette raison l'objet d'une procédure de recouvrement ". 
 11. Il résulte de ces dispositions qu'une somme indûment versée par une personne publique à l'un de ses agents au titre de sa rémunération peut, en principe, être répétée dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement sans que puisse y faire obstacle la circonstance que la décision créatrice de droits qui en constitue le fondement ne peut plus être retirée. Dans les deux hypothèses mentionnées au deuxième alinéa de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000, la somme peut être répétée dans le délai de droit commun prévu à l'article 2224 du code civil. 
 12. Sauf dispositions spéciales, les règles fixées par l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 sont applicables à l'ensemble des sommes indûment versées par des personnes publiques à leurs agents à titre de rémunération, y compris les avances et, faute d'avoir été précomptées sur la rémunération, les contributions ou cotisations sociales. 
 13. En l'absence de toute autre disposition applicable, les causes d'interruption et de suspension de la prescription biennale instituée par les dispositions de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 sont régies par les principes dont s'inspirent les dispositions du titre XX du livre III du code civil. En conséquence, tant la lettre par laquelle l'administration informe un agent public de son intention de répéter une somme versée indûment qu'un ordre de reversement ou un titre exécutoire interrompent la prescription à la date de leur notification. La preuve de celle-ci incombe à l'administration. 
 14. Il résulte de l'instruction que la créance litigieuse a été notifiée à M. B par un courrier du 23 octobre 2017 dont ce dernier a accusé réception le 14 décembre 2017. Par suite, la prescription de cette créance a été interrompue à compter du 14 décembre 2017, et les créances nées antérieurement au 1er décembre 2015 doivent être considérées comme prescrites. Il apparaît au regard des bulletins de paie de l'intéressé que le trop-perçu qui lui est réclamé par l'administration a été établi à compter du mois de mai 2016 et a pris en compte les rappels versés en mai 2016 au titre du complément forfaitaire d'indemnité pour charges militaires pour les périodes, d'une part, du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2012 et, d'autre part, du 1er janvier 2015 au 31 décembre 2015, pour les montants respectifs de 2 578,96 euros et 3 238,38 euros, et en novembre 2016 pour l'indemnité de départ outre-mer d'un montant de 228,67 euros au titre du mois d'août 2012. M. B n'est dès lors pas fondé à soutenir, en se référant aux périodes au titre desquelles les sommes en cause auraient dû être versées, que les rappels en cause, effectués ultérieurement, seraient eux-mêmes prescrits. Par ailleurs, l'intéressé admet le trop-perçu d'un montant de 566,22 euros relatif à la prime de qualification pour les officiers titulaires de certains brevets et s'est engagé à la rembourser à compter de l'année 2019. En revanche, la somme relative au supplément familial de solde pour 186,97 euros pour la période du 1er août 2012 au 31 août 2012, qui figure sur le bulletin de solde du mois d'août 2012, est prescrite eu égard aux règles rappelées ci-dessus. Dès lors, M. B est seulement fondé à soutenir que la créance est partiellement prescrite en tant qu'elle porte sur des sommes indûment perçues avant le 1er décembre 2015 et à demander l'annulation de la décision implicite de rejet de la ministre des armées en tant qu'elle fixe un trop-perçu de solde supérieur à la somme de 6 039,77 euros, ainsi que, par voie de conséquence, la décharge de l'obligation de payer une somme supérieure à cette dernière somme.  
 En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation de l'administration :  
 15. Par ailleurs, le requérant fait valoir un moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation. Il résulte de l'instruction et notamment de l'analyse des tableaux produits par la ministre des armées que les sommes réclamées à M. B correspondent à des rappels de rémunération qui lui ont été indûment versés, en mai et novembre 2016, au titre de l'indemnité pour charges militaires, l'indemnité de départ outre-mer et la prime de qualification pour les officiers titulaires de certains brevets. M. B n'apporte pas plus en appel qu'en première instance d'éléments de nature à remettre en cause le bien-fondé du trop-perçu réclamé.  
 En ce qui concerne la responsabilité de l'Etat : 
 16. Enfin, M. B, qui a présenté par ailleurs une réclamation aux fins d'indemnisation, ne saurait utilement, à l'appui de la présente requête, soutenir que l'administration a commis des erreurs constituant des fautes de nature à engager sa responsabilité. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 17. Il y a lieu, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par M. B et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le jugement n° 1804746 du tribunal administratif de Melun en date du 23 juin 2020 est annulé. 
 Article 2 : La décision implicite de rejet de la ministre des armées est annulée en tant qu'elle porte sur une somme supérieure à 6 039,77 euros. 
 Article 3 : M. B est déchargé de l'obligation de payer résultant de la décision mentionnée à l'article 2 ci-dessus en tant qu'elle porte sur une somme supérieure à 6 039,77 euros. 
 Article 4 : L'Etat versera à M. B la somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. B et à la ministre des armées.  
 Délibéré après l'audience du 11 avril 2022 , à laquelle siégeaient : 
 - M. Carrère, président de la chambre, 
 - M. Simon, premier conseiller, 
 - Mme Boizot, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe de la Cour, le 28 avril 2022 . 
 La rapporteure, 
 S. BOIZOTLe président, 
 S. CARRERE  
 La greffière, 
 C. DABERT 
 La République mande et ordonne à la ministre des armées en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.