CAA75 · 4ème chambre — 10 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Le département du Val-de-Marne a demandé au tribunal administratif de Melun d'annuler l'arrêté du 10 octobre 2018 par lequel le préfet du Val-de-Marne a notifié le niveau maximal des dépenses réelles de fonctionnement applicable au département du Val-de-Marne de 2018 à 2020, en application du VI de l'article 29 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2020. 
 Par un jugement n° 1810285 du 17 juillet 2020, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 11 septembre 2020 et 6 août 2021, le département du Val-de-Marne demande à la Cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du préfet du Val-de-Marne du 10 octobre 2018 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 Sur la régularité du jugement  
 - Les premiers juges n'ont pas suffisamment répondu au moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dont serait entaché l'arrêté contesté ; 
 - Les premiers juges n'ont pas suffisamment répondu au moyen tiré de la méconnaissance du principe constitutionnel d'égalité entre les collectivités territoriales ; 
 Sur la légalité de l'acte contesté  
 - L'arrêté contesté est insuffisamment motivé ; 
 - L'arrêté est dépourvu de base légale puisqu'ayant été pris sur le fondement d'une instruction interministérielle qui le serait également faute d'avoir été édictée par une autorité compétente pour ce faire ; 
 - L'arrêté contesté est entaché d'un vice de procédure puisque le dialogue imposé par la loi avant l'édiction, éventuelle, d'un arrêté préfectoral n'aurait pas été respecté ; 
 - L'arrêté contesté est entaché d'une erreur de droit puisque le préfet du Val-de-Marne se serait senti en situation de compétence liée non seulement pour moduler à la baisse le taux national applicable mais également appliquer le taux de modulation maximal soit 0,15 point ; 
 - L'arrêté contesté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation puisqu'il n'aurait pas tenu compte des spécificités locales et notamment des dépenses sociales très importantes imposées au département ; 
 - L'arrêté méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques ;  
 - L'arrêté est entaché d'une erreur de droit dans la mesure où le préfet du Val-de-Marne a fait application d'un critère qui n'est pas prévu par l'article 29 de la loi du 22 janvier 2018. 
 Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire, enregistrés les 8 juillet et 15 septembre 2021, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 2 juillet 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 15 septembre 2021 à 12h00. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 ; 
 - le décret n° 2018-309 du 27 avril 2018 ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme d'Argenlieu ; 
 - les conclusions de Mme Jayer, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Langlade Demoyen, représentant le département du  
 Val-de-Marne.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une lettre du 22 février 2018, le préfet du Val-de-Marne a invité le département du Val-de-Marne, sur le fondement des dispositions de l'article 29 de la loi susvisée du 22 janvier 2018, à engager un dialogue en vue de la conclusion d'un contrat fixant, notamment, l'objectif des dépenses réelles de fonctionnement du département pour les années 2018 à 2020. Aucun contrat n'ayant été conclu avant le 30 juin 2018, le préfet du Val-de-Marne a, par un arrêté du 10 octobre 2018, notifié au département du Val-de-Marne le niveau maximal annuel des dépenses de fonctionnement pour cette période, qu'il a fixé à 1,2 %. Le département du  
 Val-de-Marne fait appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cet arrêté. 
 Sur la régularité du jugement : 
 2. En premier lieu, il ressort des termes du point 9 du jugement dont il est fait appel, que les premiers juges, qui n'étaient pas tenus de reprendre tous les arguments avancés, ont suffisamment motivé la réponse qu'ils ont entendu apporter au moyen tiré de l'erreur manifeste dont serait entaché l'arrêté contesté.  
 3. En second lieu, il ressort des termes du point 10 du jugement dont il est fait appel, que les premiers juges, en considérant que le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité entre les collectivités territoriales à le supposer établi était sans incidence sur la légalité de l'arrêté contesté, y ont suffisamment répondu. 
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 4. L'article 13 de la loi susvisée du 22 janvier 2018 de programmation pour les finances publiques pour les années 2018 à 2022, qui prévoit la contribution des collectivités territoriales à l'effort de réduction du déficit public et de maîtrise de la dépense publique, fixe, à son point III, un " objectif national d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre ", cet objectif correspondant " à un taux de croissance annuel de 1,2 % appliqué à une base de dépenses réelles de fonctionnement en 2017, en valeur et à périmètre constant " à compter de l'année 2018.  
 5. Selon l'article 29 de la loi susvisée du 22 janvier 2018 : " I. - Des contrats conclus à l'issue d'un dialogue entre le représentant de l'Etat et les régions, la collectivité de Corse, les collectivités territoriales de Martinique et de Guyane, les départements et la métropole de Lyon ont pour objet de consolider leur capacité d'autofinancement et d'organiser leur contribution à la réduction des dépenses publiques et du déficit public. Des contrats de même nature sont conclus entre le représentant de l'Etat, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les dépenses réelles de fonctionnement constatées dans le compte de gestion du budget principal au titre de l'année 2016 sont supérieures à 60 millions d'euros. Les autres collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent demander au représentant de l'Etat la conclusion d'un contrat. A cette fin, les contrats déterminent sur le périmètre du budget principal de la collectivité ou de l'établissement : 1° Un objectif d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement ; 2° Un objectif d'amélioration du besoin de financement ; 3° Et, pour les collectivités et les établissements dont la capacité de désendettement dépasse en 2016 le plafond national de référence défini au présent article, une trajectoire d'amélioration de la capacité de désendettement. Pour les départements et la métropole de Lyon, l'évolution des dépenses réelles de fonctionnement est appréciée en déduisant du montant des dépenses constatées la part supérieure à 2 % liée à la hausse des dépenses exposées au titre du revenu de solidarité active, de l'allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de compensation du handicap, définies respectivement aux articles L. 262-24, L. 232-1 et L. 245-1 du code de l'action sociale et des familles. ()  II. - Le contrat prévu au I est conclu pour une durée de trois ans, au plus tard à la fin du premier semestre 2018, pour les exercices 2018, 2019 et 2020. Il est signé par le représentant de l'Etat et par le maire ou le président de l'exécutif local, après approbation de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Il peut donner lieu à un avenant modificatif sur demande de l'une des parties () VI. - Pour les collectivités territoriales et établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre entrant dans le champ des deux premiers alinéas du I du présent article et n'ayant pas signé de contrat dans les conditions prévues au même I, le représentant de l'Etat leur notifie un niveau maximal annuel des dépenses réelles de fonctionnement qui évolue comme l'indice mentionné au III de l'article 13, après application des conditions prévues au IV du présent article ".  
 S'agissant de la légalité externe 
 6. Le département du Val-de-Marne reprend en appel les moyens tirés de l'insuffisante motivation de l'arrêté contesté, de ce que ce dernier aurait été édicté sur le fondement de l'instruction ministérielle du 23 juillet 2018 relative à la mise en œuvre des articles 13 et 29 de la loi n° 2018-32 laquelle instaure une procédure contradictoire obligatoire, qui serait elle-même illégale puisque prise par une autorité incompétente et de ce qu'aucun dialogue n'aurait réellement été instauré préalablement à l'édiction de l'arrêté du 10 octobre 2018. Toutefois, le département ne développe au soutien de ces moyens aucun argument de droit ou de fait nouveau de nature à remettre en cause l'analyse et la motivation retenues par le tribunal administratif. Il y a donc lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs retenus par les premiers juges.   
 S'agissant de la légalité interne 
 7. En premier lieu, aux termes de l'article 29 IV A de la loi susvisée du 22 janvier 2018 : " Le taux de croissance annuel peut être modulé à la baisse en tenant compte de trois critères suivants, dans la limite de 0,15 point pour chacun des 1° à 3° du présent A, appliqué à la base 2017 : () 2° Le revenu moyen par habitant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est supérieur de plus de 15 % au revenu moyen par habitant de l'ensemble des collectivités () ".  
 8. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet se serait senti tenu de moduler le taux de croissance annuel au motif que le département était éligible au critère issu de l'article 29 IV A 2°  
 ci-dessus. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier qu'en plus de moduler le taux national, le préfet se serait senti tenu d'appliquer à la baisse le taux maximal de modulation, soit 0,15 point. En effet, la lettre du 18 juin 2018 que le préfet a adressé au département du Val-de-Marne indique qu'il lui " parait possible d'envisager () un taux de croissance de 1,05 point ". Par ailleurs, l'arrêté contesté mentionne que le département était éligible au facteur de modulation " d'au plus " 0,15 points. Le préfet a donc exercé son pouvoir d'appréciation. Le moyen tiré d'une erreur de droit doit, par suite, être écarté. 
 9. En deuxième lieu, le département du Val-de-Marne fait valoir que dans la mesure où le revenu moyen par habitant du département, qui s'élève à 16,54 %, était très légèrement supérieur au seuil légal de 15 % à ne pas dépasser, un taux de modulation inférieur aurait dû être retenu, d'autant que le département présente des spécificités locales dont il n'a pas été tenu compte. Toutefois, la faiblesse de ce dépassement ne saurait en soi caractériser l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation entachant la décision du préfet. Par ailleurs, s'il est soutenu que l'agglomération parisienne aurait bénéficié d'un taux plus favorable que celui du département du Val-de-Marne alors que le revenu par habitant y serait très nettement supérieur, ces données - à les supposer opérantes - ne sont en tout état de cause pas suffisamment établies. Si le département soutient, en outre, que les dépenses importantes exposées localement au titre du revenu de solidarité active, de l'allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de compensation du handicap n'ont pas été suffisamment prises en considération, il ressort du dernier alinéa du I de l'article 29 précité de la loi susvisée du 22 janvier 2018 que la part supérieure à 2 % liée à la hausse de ces aides est déduite du calcul des dépenses annuelles de fonctionnement. S'agissant des autres charges, notamment celles liées aux mineurs non accompagnés, le préfet fait valoir dans sa lettre du 18 juin 2018 que si elles devaient s'écarter significativement de leur évolution telle qu'appréciée au 31 décembre 2015, il en serait tenu compte lors de l'évaluation annuelle des résultats de la collectivité. Pour ce qui concerne le taux de pauvreté, celui-ci n'est pas pris en considération dans les critères de modulation retenus dans l'article 29 précité. Enfin, quant à la population vivant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, ce critère de modulation s'applique uniquement aux communes et aux établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre et non aux départements. Par suite, il n'est pas établi, au vu de l'ensemble de ces éléments, que le préfet du Val-de-Marne aurait entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation. Le moyen doit donc être écarté. 
 10. En troisième lieu, si le département du Val-de-Marne soutient que la décision en litige méconnaîtrait le principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques, dès lors qu'il ne bénéficierait pas du même traitement que certaines autres collectivités, notamment Paris, le moyen, à le supposer opérant, n'est en tout état de cause pas établi.  
 11. En quatrième et dernier lieu, pour justifier le taux de modulation retenu, le préfet du Val-de-Marne a fondé sa décision d'une part, sur le fait que le revenu moyen par habitant était supérieur au seuil à ne pas dépasser de 15 % au-dessus de la moyenne nationale et d'autre part, sur le fait que : " La moyenne des dépenses réelles de fonctionnement par habitant entre 2014 et 2016 est supérieure de 9,46 % à la moyenne des dépenses réelles de fonctionnement des départements de même strate démographique au cours de la même période (1076 euros par habitant pour le département contre 983 euros pour les départements de la strate) ". Contrairement à ce que soutient le requérant, le préfet en se référant à l'évolution des dépenses réelles de fonctionnement par habitant n'a pas ajouté un critère d'éligibilité non prévu par la loi, mais a exercé son pouvoir d'appréciation afin de déterminer, entre 0 et 0,15 point, le taux de minoration à appliquer. Il n'a donc pas entaché sa décision d'une erreur de droit. Par suite, le moyen ainsi soulevé doit être écarté. 
 12. Il résulte de ce qui précède que le département du Val-de-Marne n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement dont il est fait appel, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête du département du Val-de-Marne est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au département du Val-de-Marne et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. 
 Copie en sera adressée au préfet du Val-de-Marne. 
 Délibéré après l'audience du 27 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Heers, présidente de chambre, 
 M. d'Haëm, président-assesseur, 
 Mme d'Argenlieu, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 10 février 2023. 
 La rapporteure, 
 L. d'ARGENLIEU 
 Le président, 
 M. A 
 La greffière, 
 A. GASPARYAN  
 La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.