CAA75 · 2ème chambre — 13 avril 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A B a demandé au Tribunal administratif de Montreuil d'annuler la décision implicite du 6 octobre 2018 par laquelle le maire de D a rejeté son recours gracieux du 3 août 2018 tendant à l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait des fautes commises par la commune et de condamner la commune de D à lui verser une somme de 105 443 euros en réparation de ces préjudices, quitte à parfaire, augmentée des intérêts au taux légal à compter du 6 octobre 2018, capitalisés, s'ils sont dus pour une année entière. 
 Par un jugement n° 1811145/3 du 2 octobre 2020, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 2 décembre 2020 et 12 juillet 2021, M. B, représenté par Me Matthieu Seingier, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler ou de réformer ce jugement n° 1811145/3 du 2 octobre 2020 du Tribunal administratif de Montreuil ; 
 2°) d'annuler la décision implicite de rejet du 6 octobre 2018 contestée devant ce tribunal ; 
 3°) de condamner la commune de D à lui verser la somme de 105 443 euros, à parfaire, augmentée des intérêts au taux égal à compter du 6 octobre 2018, capitalisés, s'ils sont dus pour une année entière ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de D la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le jugement attaqué méconnaît les dispositions de l'article R. 711-3 du code de justice administrative dès lors que les conclusions du rapporteur public ne lui ont pas permis de connaître sa position sur les motifs du rejet de sa demande ; 
 - le jugement attaqué méconnaît les dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative dès lors que sa minute ne comporte aucune signature ; 
 - le jugement attaqué est entaché d'irrégularité en ce qu'il a dénaturé les pièces du dossier et, à tout le moins, en ce qu'il est entaché d'erreurs de fait, de droit et de qualification juridique des faits ; 
 - la commune de D a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité ; 
 - la responsabilité de la commune de D est susceptible d'être engagée même en l'absence de faute ; 
 - le préjudice matériel peut être évalué à la somme de 95 443,75 euros, à parfaire ; à tout le moins, la commune de D pourra être condamnée à lui verser la somme de 15 000 euros dont le montant était promis dans la lettre du 7 février 2018 ; 
 - le préjudice moral peut être évalué à la somme de 10 000 euros, à parfaire ; 
 - le lien de causalité est établi. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 19 avril 2021, la commune de D, représentée par Me Lorène Carrère, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens invoqués par M. B ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 14 septembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 5 octobre 2021 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Bonneau-Mathelot,  
 - les conclusions de Mme Jimenez, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Seingier, avocat de de M. B et celles de Me Bouchard, substituant Me Carrère, avocat de la commune de D. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B, agent technique territorial de 1ère classe, a été affecté au centre technique municipal (CTM) de la commune de D, au sein duquel il a exercé les fonctions de C. Au cours de l'année 2016, à la suite d'une opération de flagrance des services de police ayant mis à jour un trafic de stupéfiants au sein du CTM et conduit à l'arrestation d'un agent du service des fêtes du CTM, le maire de D a diligenté une enquête administrative aux termes de laquelle il a été décidé, dès le mois de janvier 2017, pour des raisons de sécurité, de supprimer des logements de fonction qui se trouvaient dans l'enceinte du CTM dont celui occupé par M. B, au titre des astreintes qui lui incombait dans le cadre de ses fonctions. Le maire a informé l'intéressé, par courrier du 11 mai 2017, que les conditions d'occupation de son logement de fonction étaient maintenues jusqu'à son déménagement et qu'il bénéficierait d'une aide adaptée et personnalisée pour son relogement ainsi que d'une prime pour compenser la perte du pouvoir d'achat. Par un recours du 3 août 2018, M. B a sollicité de la commune de D d'être indemnisé des préjudices qu'il estimait avoir subis à raison des fautes commises dans le cadre de la gestion de son logement mais, également, sur le terrain des conséquences anormales et spéciales des actes administratifs. Cette demande, reçue le 6 août 2018, a implicitement été rejetée par le maire. Par un jugement du 2 octobre 2020, dont M. B relève appel, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à être indemnisé des préjudices subis. 
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2. En premier lieu, la communication aux parties du sens des conclusions, prévue par les dispositions de l'article R. 711-3 du code de justice administrative, a pour objet de mettre les parties en mesure d'apprécier l'opportunité d'assister à l'audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu'elles peuvent y présenter, après les conclusions du rapporteur public, à l'appui de leur argumentation écrite et d'envisager, si elles l'estiment utile, la production, après la séance publique, d'une note en délibéré. En conséquence, les parties ou leurs mandataires doivent être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l'audience, l'ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d'adopter, à l'exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire. Cette exigence s'impose à peine d'irrégularité de la décision rendue sur les conclusions du rapporteur public. En revanche, s'il appartient au rapporteur public de préciser, en fonction de l'appréciation qu'il porte sur les caractéristiques de chaque dossier, les raisons qui déterminent la solution qu'appelle, selon lui, le litige, la communication de ces informations n'est toutefois pas prescrite à peine d'irrégularité de la décision. 
 3. Il ressort du relevé de l'application " Sagace " que le sens des conclusions du rapporteur public, qui a été porté à la connaissance des parties, précisait " rejet au fond ". Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, le rapporteur public n'était pas tenu de communiquer aux parties, préalablement à l'audience, les raisons pour lesquelles il envisageait de conclure dans le sens qu'il indiquait. Il suit de là que M. B n'est pas fondé à soutenir que le sens des conclusions aurait été porté à sa connaissance de manière incomplète en méconnaissance de l'article R. 711-3 du code de justice administrative. 
 4. En deuxième lieu, la minute du jugement attaqué a été signée par le président, le rapporteur et le greffier d'audience. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 741-7 du code de justice administrative ne peut donc qu'être écarté. 
 5. En troisième et dernier lieu, si M. B soutient que les premiers juges ont entaché leur jugement de dénaturation des pièces du dossier, d'erreurs de droit, de fait et de qualification juridique des faits, de tels moyens relèvent du bien-fondé du jugement et sont sans influence sur sa régularité. 
 6. Il résulte de ce qui précède que M. B n'est pas fondé à soutenir que le jugement attaqué serait entaché d'irrégularité de nature à entraîner son annulation. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne la responsabilité pour faute de la commune de D : 
 S'agissant des promesses non tenues par le maire de la commune : 
 7. M. B soutient que la responsabilité de la commune de D est engagée en raison de la faute commise par le maire qui n'a pas tenu la promesse qu'il lui avait fait, dans son courrier du 11 mai 2017, et en vertu de laquelle " [il s'était] engag[é] à ce qu['il ne subisse] pas de perte de [son] pouvoir d'achat " et qu'à cet effet, une prime compensatrice lui serait versée " jusqu'à rattrapage lié à [son] évolution de carrière ". 
 8. Il résulte des termes de ce courrier, que le maire, après avoir assuré M. B du maintien des conditions d'occupation du logement de fonction jusqu'à son déménagement dans son nouveau logement et l'avoir informé qu'il bénéficierait de la prise en charge de son déménagement avec, le cas échéant, le démontage et la réinstallation de ses meubles et équipements ménagers, l'a avisé qu'une " prime compensatrice, dont le montant sera calculé sur la base de la valeur locative de [son] logement de fonction actuel, sera versée afin de compenser l'écart éventuel avec [son] futur logement, jusqu'à rattrapage lié à [son] évolution de carrière ". Le verso de ce courrier faisait mention, en réponse à la demande de M. B, qui souhaitait connaître le montant de cette prime compensatrice, qu'à ce jour, la commune ne disposait pas des éléments permettant de déterminer son montant. Par courrier du 21 juillet 2017, le maire de D a précisé les modalités de calcul de la prime compensatrice initialement annoncée. Ainsi, il a indiqué à M. B que le montant de cette prime qu'il s'était engagé à lui verser serait calculée " au regard du remboursement mensuel de l'emprunt qu['il a] souscrit pour acquérir [son] nouveau logement ". Pour éviter qu'il ne subisse " une perte de [son] pouvoir d'achat, la ville [lui] versera le différentiel entre le montant de [son] emprunt, dont le remboursement s'élève à 930 euros par mois, et la redevance mensuelle de 166,45 euros dont [il s'acquittait] en contrepartie de l'attribution de [son] logement de fonction par convention d'occupation précaire avec astreinte. Ce différentiel de 763,55 euros bruts mensuels sera compensé : pour partie mensuellement, par la revalorisation de [son] régime indemnitaire à hauteur de 365,26 euros par mois jusqu'à rattrapage lié à [son] évolution de carrière ou à [sa] radiation des cadres, mutation ou détachement, le cas échéant. (), pour l'autre partie forfaitairement, par le versement d'une indemnité réglée en une seule fois, sur la base d'un protocole transactionnel conclu avec la collectivité, destiné à compenser les 398,29 euros mensuels restant ". Le 14 septembre 2017, M. B a informé le maire que ce calcul ne tenait pas compte du montant exact de la mensualité de remboursement de son prêt immobilier fixée à 1 314,44 euros et de la redevance d'occupation de son logement de fonction dont il s'acquittait et qui s'élevait à 252,35 euros et qu'il s'interrogeait sur la part mensuelle du différentiel qui devra nécessairement être prise en compte au titre de l'impôt sur le revenu. Il indiquait, en outre, que le montant forfaitaire n'était pas connu et qu'il attendait en retour une modification " sur le différentiel constituant l'une des bases de calcul de la compensation de perte de pouvoir d'achat ". Dans un courrier du 7 février 2018, le maire de D l'informait que la prime compensatrice serait calculée sur " la base de la valeur locative de [son] ancien logement de fonction, soit 763,55 euros bruts mensuels (loyer total de 930 euros - la quittance prélevée mensuellement de 166,45 euros), le montant total de cette indemnité est ainsi évalué à 14 507,45 euros bruts pour la période du 1er août 2017 au 31 août 2019 ", date à laquelle les agents ne remplissant plus les conditions d'octroi d'un logement de fonction devront payer l'intégralité du logement qu'ils occupent encore. Le maire a, ainsi, pris en compte une délibération du conseil municipal le 29 mars 2018 modifiant, à compter du 1er septembre 2018, la liste des emplois susceptibles de bénéficier d'un logement de fonction pour nécessité absolue de service et la liste des emplois susceptibles de bénéficier d'un logement de fonction par convention d'occupation précaire avec astreintes, dans lesquelles l'emploi de M. B ne figure plus. Par courrier du 29 mars 2018, M. B a refusé les termes de la dernière proposition du maire de Saint-Denis, en ce qu'elle ne respectait pas, selon lui, les termes du courrier du 11 mai 2017, tendant à assurer une compensation entre le loyer du logement de fonction jusqu'alors occupé et celui du nouveau logement, " jusqu'à rattrapage lié à [l'] évolution de carrière de M. B ". 
 9. Il résulte de l'instruction que le courrier du 11 mai 2017 du maire de D comportait une promesse ferme et non ambiguë, réitérée à plusieurs reprises, sur le principe du versement à M. B d'une prime compensatrice afin qu'il ne subisse aucune perte de pouvoir d'achat à la suite de son départ du logement de fonction qu'il occupait en vertu d'une convention d'attribution d'un logement par utilité de service du 5 mars 2001. En revanche, ce courrier, en indiquant que cette prime serait versée afin de compenser " l'écart éventuel " avec le futur logement de M. B " jusqu'à rattrapage lié à [l']évolution de [sa] carrière ", ne peut être regardé comme ayant pris un engagement précis quant aux modalités de calcul de la prime compensatrice promise et à la durée de son versement. Le courrier du 11 mai 2017, tel qu'il avait été rédigé, appelait, en effet, des échanges ultérieurs sur ces deux points. Ainsi que le relève à bon droit le tribunal, le versement de cette prime était implicitement mais nécessairement corrélée au fait que M. B puisse bénéficier d'un logement de fonction. Le courrier du 11 mai 2017 ne pouvait donc être compris comme énonçant un engagement absolu, faisant abstraction de toute prise en considération des évolutions possibles de la situation de M. B, comme par exemple, la perte du bénéfice de son logement de fonction. Dans ces conditions, en prenant en compte, pour le calcul de cette prime compensatrice, la délibération du 29 mars 2018 du conseil municipal de D qui exclut M. B du bénéfice de l'attribution des logements de fonction de la commune, le maire ne saurait être regardé comme ayant rompu une promesse faite à l'agent dans son courrier du 11 mai 2017 et donc, comme ayant commis une faute de nature à engager la responsabilité de la commune. 
 S'agissant du " mauvais vouloir " du maire de la commune : 
 10. M. B soutient que le maire de D, qui a gardé le silence sur ses demandes, a cherché à " se défausser " de l'engagement qu'il avait pris de lui verser une prime compensatrice alors qu'il aurait dû l'aviser clairement que l'offre contenue dans le courrier du 7 février 2018 était la dernière. Toutefois, il résulte de ce qui a été dit aux points 8. et 9. du présent arrêt, ainsi que le relève le tribunal, que M. B n'est pas fondé à reprocher à la commune de D un " mauvais vouloir " à son égard, alors qu'elle s'est engagée à prendre en charge l'ensemble des conséquences de la suppression du bénéfice d'un logement de fonction et qu'il a opposé plusieurs refus successifs aux propositions qui lui ont été faites par la commune de 
 D. La commune ne peut, dans ces conditions, être regardée comme ayant commis une faute de nature à engager sa responsabilité. 
 S'agissant d'une rupture de pourparlers par le maire de la commune : 
 11. M. B soutient que la rupture des pourparlers par le maire de la commune de D, dans le cadre de la discussion du protocole transactionnel, est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune. Toutefois, la promesse du maire de compenser la perte du pouvoir d'achat ne pouvait faire naître aucune obligation de résultat et conduire à la conclusion d'un protocole transactionnel en ce que la prime compensatrice, non prévue par les textes, est illégale. Le maire ne pouvait donc pas transiger pour verser, en méconnaissance de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983, une somme à laquelle la commune de D n'était pas légalement tenue. Dans ces conditions, à supposer établie la rupture de pourparlers à l'initiative du maire, cette circonstance n'est pas de nature à caractériser une faute susceptible d'engager la responsabilité de la commune de D. 
 12. Il résulte de ce qui précède que M. B n'est pas fondé à rechercher la responsabilité de la commune de D sur le terrain de la faute. 
 En ce qui concerne la responsabilité sans faute de la commune de D : 
 13. M. B, qui soutient que la décision de mettre fin à la concession du logement qu'il occupait pour utilité de service serait à l'origine d'un préjudice anormal et spécial, a entendu invoquer la responsabilité sans faute de la commune de D fondée sur la rupture de l'égalité devant les charges publiques. 
 14. Il résulte de l'instruction, ainsi que cela a été dit au point 1. du présent arrêt, que le maire de D, à l'issue de l'enquête administrative diligentée à la suite de l'opération de flagrance des services de police ayant conduit, dans le cadre d'un trafic de stupéfiants au sein du CTM, à l'interpellation d'un agent public, a décidé, pour sécuriser le CTM, de supprimer tout logement de fonction au sein du site. Contrairement à ce que soutient M. B, en application des dispositions de l'article R. 2124-64 du code général de la propriété des personnes publiques, applicables en vertu du principe de parité aux collectivités territoriales, la commune peut accorder à ses agents une convention d'occupation précaire avec astreinte. Conformément aux dispositions de l'article R. 2124-73 du même code, une telle convention d'occupation est accordée à titre précaire et révocable. Dans ces conditions, la perte du logement de fonction que M. B a occupé en vertu de la convention d'attribution d'un logement par utilité de service du 5 mars 2001, au surplus, entérinée par les nouvelles dispositions d'attribution fixées par la délibération du conseil municipal du 29 mars 2018, est constitutive d'un aléa qu'il devait, en sa qualité de fonctionnaire, normalement supporter. Ainsi que l'a relevé le tribunal, M. B ne peut justifier d'aucun préjudice anormal et spécial dès lors qu'il ne retire de cette convention aucun droit à se maintenir dans un logement de fonction. Dans ces conditions, M. B n'est pas fondé à soutenir qu'il aurait subi un préjudice anormal et spécial. 
 15. Il résulte de ce qui précède que M. B n'est pas fondé à rechercher la responsabilité sans faute de la commune de D. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande indemnitaire. Il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter sa requête en toutes ses conclusions y compris celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B la somme que la commune de D demande sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de D sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et à la commune de D. 
 Délibéré après l'audience du 30 mars 2022 à laquelle siégeaient : 
 - M. Brotons, président de chambre, 
 - M. Platillero, président assesseur, 
 - Mme Bonneau-Mathelot, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 avril 2022. 
 Le rapporteur, 
 S. BONNEAU-MATHELOTLe président, 
 I. BROTONS  
 Le greffier, 
 S. DALL'AVA 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.