CAA31 · 3ème chambre — 18 octobre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Le département de l'Hérault a demandé au tribunal administratif de Montpellier de constater que les infractions commises par Mme C B, veuve A, constituaient des contraventions de grande voirie prévues et réprimées par l'article L. 2132-36 du code général de la propriété des personnes publiques, par les articles R. 5333-9 et L. 5337-2 du code des transports, de condamner cette dernière au paiement de trois amendes et de lui enjoindre de libérer et de vider les mas conchylicoles occupés sans droit ni titre, de les remettre dans leur état originel et de procéder à l'enlèvement de son bateau. 
 Par un jugement n° 1805326 du 16 janvier 2020, le tribunal administratif de Montpellier a condamné Mme B, veuve A, à payer trois amendes de 1 000 euros ainsi que les frais d'établissement des procès-verbaux d'infraction et lui a enjoint de libérer les deux mas conchylicoles et leurs cours situés sur les parcelles BC 287 et BC 288 et de procéder au déplacement du bateau de pêche " Saint Claude " en dehors des limites administratives du port de Vendres dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 11 mars 2022, sous le n° 20MA01186, au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille, puis le 11 avril 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 20TL01186, et des mémoires complémentaires, enregistrés les 18 février et 12 mars 2021, Mme B, veuve A, représentée par la SELARL ACTAH, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 16 janvier 2020 ;  
 2°) de mettre à la charge du département de l'Hérault une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 Sur la régularité du jugement :  
 - le tribunal ne s'est pas prononcé sur les arguments soulevés concernant son incompétence, en particulier sur l'appartenance des biens en cause au domaine privé et sur l'existence de son droit d'occupation. 
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 - le tribunal était incompétent pour connaître du litige dès lors que les deux mas à usage maritime en cause qui lui ont été vendus le 5 mai 2000 par une personne morale de droit privé ne font pas partie du domaine public d'une personne publique, que ce soit au regard de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques ou au regard de l'article L. 2111-6 de ce même code ; d'une part, ces mas n'appartiennent pas à une personne publique dès lors que le droit de propriété sur les bâtiments est entre ses mains, d'autre part, ils ne concourent pas au fonctionnement d'ensemble des ports maritimes ; enfin, il n'appartenait pas eu tribunal de déterminer si la résiliation d'un bail emphytéotique de droit privé est opposable aux sous-locataires titulaires de droits réels ; à tout le moins, le tribunal devait poser une question préjudicielle à la juridiction judiciaire ; dès lors qu'elle n'est qu'un tiers par rapport à la résiliation du bail emphytéotique principal, elle est demeurée titulaire de son bail emphytéotique ; en outre, les formes de la résiliation du bail emphytéotique n'ont pas été respectées ; un bail emphytéotique sur le domaine public ne peut qu'être qu'un bail emphytéotique administratif qui demeure hors du champ d'application de la contravention de grande voirie ;  
 - les procès-verbaux de contravention de grande voirie n'ont pas été dressés par un fonctionnaire assermenté conformément à l'article L. 2132-23 du code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - les procès-verbaux de contravention de grande voirie doivent être annulés dès lors que les lieux litigieux ne sont pas susceptibles d'être qualifiés de biens appartenant au domaine public. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 10 juin 2020 et le 17 mars 2021, le département de l'Hérault, représenté par Me Rosier, conclut au rejet de la requête, à ce que l'administration soit autorisée, en cas d'inexécution par Mme B, veuve A, des injonctions prononcées par le tribunal administratif de Montpellier à son encontre, de procéder d'office à ses frais, risques et périls, au besoin avec le concours de la force publique, à son évacuation forcée des lieux et à leur remise en état et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme B, veuve A, le paiement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que :  
 Sur la régularité du jugement :  
 - le tribunal, qui n'est pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, a expressément répondu aux moyens contenus dans les mémoires produits les 21 novembre 2018 et 27 décembre 2019 par Mme B, veuve A. 
 Sur le bien-fondé du jugement :  
 - le juge administratif est seul compétent pour connaître des procès-verbaux de contravention de grande voirie ; la circonstance, à la supposer établie, que les parcelles objets des procès-verbaux litigieux, ne relèveraient pas du domaine public, si elle pourrait justifier une relaxe de l'appelante n'est toutefois pas de nature à exclure la compétence du juge administratif ;  
 - en ce qui concerne l'appartenance des mas conchylicoles édifiés sur les parcelles cadastrées BC 287 et BC 288, le propriétaire du sol devient propriétaire des constructions à l'expiration du bail par l'effet de la théorie dite de l'accession ; par l'effet du bail emphytéotique, la propriété des constructions édifiées sur les parcelles par la commune de Vendres lui appartenait pendant toute la durée du bail mais elles sont devenues la propriété du bailleur en fin de bail ; à compter de la résiliation du bail du 13 décembre 1993, intervenue les 12 et 13 septembre 2013, le département de l'Hérault est devenu propriétaire de l'ensemble des constructions conchylicoles, en application du bail et par l'effet de la théorie de l'accession ;  
 - les parcelles litigieuses appartiennent au domaine public portuaire ; d'une part, la propriété du sol des parcelles est celle du département de l'Hérault depuis le 14 septembre 2011 et la propriété des mas conchylicoles est également la sienne depuis la résolution du bail emphytéotique ; d'autre part, les parcelles litigieuses comme leurs constructions doivent être regardées comme étant affectées au service public du port conchylicole départemental " Le Chichoulet " et comme ayant été aménagées en vue de cette affectation ; lesdits biens se situent dans les limites administratives du port conchylicole départemental et en aval de la limite transversale de la mer ; 
 - le signataire des procès-verbaux de contravention de grande voirie, surveillant de port du département de l'Hérault était assermenté conformément à la loi et a prêté serment devant le tribunal de grande instance de Montpellier. 
 Par une ordonnance du 25 août 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 9 septembre 2022 à 12 heures. 
 Un mémoire, enregistré le 26 août 2022, présenté pour Mme B, veuve A, n'a pas été communiqué. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ;  
 - le code des transports ;   
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Karine Beltrami, première conseillère, 
 - les conclusions de Mme Françoise Perrin, rapporteure publique 
 - et les observations de Me Becquevort, représentant le département de l'Hérault. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. À la suite de deux procès-verbaux établis les 13 novembre 2017 et 26 mars 2018 par le surveillant du port départemental " Le Chichoulet " situé à Vendres (Hérault), le président du conseil départemental de l'Hérault a déféré au tribunal administratif de Montpellier, comme prévenue d'une contravention de grande voirie, Mme B, et lui a demandé de la condamner au paiement de trois amendes ainsi que des frais d'établissement des procès-verbaux et de lui enjoindre de libérer et de vider les mas conchylicoles occupés sans droit ni titre et de les remettre dans leur état originel et de procéder à l'enlèvement de son bateau. Mme B, veuve A, relève appel du jugement du 16 janvier 2020 par lequel le tribunal administratif de Montpellier l'a condamnée à payer trois amendes de 1 000 euros ainsi que les frais d'établissement des procès-verbaux d'infraction et lui a enjoint de libérer les deux mas conchylicoles et leurs cours situés sur les parcelles BC 287 et BC 288 et de procéder au déplacement du bateau de pêche " Saint Claude " en dehors des limites administratives du port de Vendres dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir. 
 Sur la compétence de la juridiction administrative :  
 2. Aux termes de l'article L. 774-1 du code de justice administrative : " Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne à cette fin et ayant atteint au moins le grade de premier conseiller statue sur les difficultés qui s'élèvent en matière de contravention de grande voirie, à défaut de règles établies par des dispositions spéciales ". Aux termes de l'article L. 5337-1 du code des transports : " Sans préjudice des sanctions pénales encourues, tout manquement aux dispositions du chapitre V du présent titre, à celles du présent chapitre et aux dispositions réglementant l'utilisation du domaine public, notamment celles relatives aux occupations sans titre, constitue une contravention de grande voirie réprimée dans les conditions prévues par les dispositions du présent chapitre. () ". 
 3. S'il appartient au juge administratif qui apprécie le bien-fondé d'une contravention de grande voirie, de déterminer la consistance du domaine public, la circonstance, à la supposer établie, que les biens en cause ne relèverait pas du domaine public de la personne publique, ce qui pourrait justifier le cas échéant la relaxe de la personne poursuivie, n'est toutefois pas de nature à exclure la compétence du juge administratif au profit de celle du juge judiciaire.  
 4. En l'espèce, la contestation des procès-verbaux de contravention de grande voirie établis à l'encontre de Mme B, veuve A, à raison de son occupation irrégulière de deux mas conchylicoles situés sur le port " Le Chichoulet " situé sur la commune de Vendres, relève de la compétence du juge administratif en application des dispositions précitées des articles L. 774-1 du code de justice administrative et L. 5337-1 du code des transports. À cet égard, la requérante ne peut utilement alléguer pour écarter cette compétence que les constructions conchylicoles litigieuses ne feraient pas partie du domaine public du département de l'Hérault. Par suite, l'exception d'incompétence de la juridiction administrative soulevée par Mme B, veuve A, ne peut qu'être écartée. 
 Sur la régularité du jugement :  
 5. Le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments des parties énoncés au soutien de leurs moyens, n'a pas omis de répondre à l'exception d'incompétence de la juridiction administrative soulevée par Mme B, veuve A, dans ses mémoires en défense et tirée de ce que son expulsion des constructions conchylicoles litigieuses n'appartenant pas au domaine public de la personne publique relève de la compétence du juge judiciaire. Aux points 1 et 2 de leur jugement, les premiers juges ont en effet estimé qu'ils étaient saisis d'une requête par laquelle le président du conseil départemental de l'Hérault déférait Mme B en tant que prévenue d'une contravention de grande voirie relevant de la compétence de la juridiction administrative en vertu de l'article L. 774-1 du code de justice administrative. De la sorte, ils ont implicitement écarté l'argument, au demeurant inopérant, pour exclure la compétence du juge administratif, présenté par Mme B, veuve A, et selon lequel les constructions conchylicoles édifiées sur les parcelles BC 287 et BC 288 ne font pas partie du domaine public départemental en ce qu'elles lui appartiennent et qu'elles ne concourent pas au fonctionnement du port maritime " Le Chichoulet " situé sur la commune de Vendres. Par suite, Mme B, veuve A, n'est pas fondée à soutenir que le jugement serait, pour ce motif, irrégulier. 
 Sur le bien-fondé du jugement :  
 6. En premier lieu, d'une part, il appartient au juge administratif de déterminer la consistance du domaine public, sous réserve des questions préjudicielles à poser au juge judiciaire lorsque, à l'appui de la contestation, sont invoqués des titres privés dont l'examen soulève une question sérieuse. En particulier, il appartient au juge administratif, saisi d'un procès-verbal de contravention de grande voirie de reconnaître les limites du domaine public et de dire si les terrains sur lesquels ont été commis les faits reprochés se trouvent ou non dans ces limites. 
 7. D'autre part, aux termes de l'article L. 2111-10 du code général de la propriété des personnes publiques : " Le domaine public fluvial artificiel est constitué : () 4° À l'intérieur des limites administratives des ports maritimes, des biens immobiliers situés en amont de la limite transversale de la mer, appartenant à l'une de ces personnes publiques et concourant au fonctionnement d'ensemble de ces ports, y compris le sol et le sous-sol des plans d'eau lorsqu'ils sont individualisables ". Aux termes de l'article L. 5337-1 du code des transports : " Sans préjudice des sanctions pénales encourues, tout manquement aux dispositions du chapitre V du présent titre, à celles du présent chapitre et aux dispositions réglementant l'utilisation du domaine public, notamment celles relatives aux occupations sans titre, constitue une contravention de grande voirie réprimée dans les conditions prévues par les dispositions du présent chapitre. () ". 
 8. Enfin, aux termes de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable à la conclusion du bail emphytéotique litigieux : " Un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet, en faveur d'une personne privée, d'un bail emphytéotique prévu à l'article L. 451-1 du code rural, en vue de l'accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d'une mission de service public ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence. / Un tel bail peut être conclu même si le bien sur lequel il porte, en raison notamment de l'affectation du bien résultant soit du bail ou d'une convention non détachable de ce bail, soit des conditions de la gestion du bien ou du contrôle par la personne publique de cette gestion, constitue une dépendance du domaine public, sous réserve que cette dépendance demeure hors du champ d'application de la contravention de voirie ". Aux termes de l'article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le bail emphytéotique de biens immeubles confère au preneur un droit réel susceptible d'hypothèque ; ce droit peut être cédé et saisi dans les formes prescrites pour la saisie immobilière. () ". Aux termes de l'article L. 451- 7 de ce code : " () Si le preneur fait des améliorations ou des constructions qui augmentent la valeur du fonds, il ne peut les détruire, ni réclamer à cet égard aucune indemnité ". Aux termes de l'article L. 451-10 du même code : " L'emphytéote profite du droit d'accession pendant la durée de l'emphytéose ". Il résulte de ces dispositions que si le preneur à bail emphytéotique obtient un droit réel immobilier de jouissance qu'il peut céder, sous-louer ou hypothéquer, la fin ou la résiliation du bail emphytéotique entraîne toutefois l'extinction automatique et immédiate des droits réels conférés par l'emphytéote. À l'issue du bail, l'emphytéote qui ne détient aucun droit au maintien dans les lieux, doit les libérer afin que le bailleur recouvre son bien libre de toute occupation. Par ailleurs, les constructions et améliorations réalisées par l'emphytéote dont il a détenu la propriété pendant toute la durée du bail, deviennent alors la propriété du bailleur. 
 9. Il résulte de l'instruction que, par un arrêté préfectoral du 24 juillet 1990, un port conchylicole départemental a été créé au lieu-dit " Le Chichoulet ", situé à Vendres. D'une part, les parcelles BC 287 et BC 288 sur lesquelles ont été édifiées les constructions conchylicoles litigieuses sont situées à l'intérieur des limites administratives du port maritime " Le Chichoulet " et en amont de la limite transversale de la mer. En outre, les mas conchylicoles litigieux concourent directement au fonctionnement de ce port, dont l'activité conchylicole demeure prioritaire par rapport à l'activité de plaisance et d'amarrage.  
 10. D'autre part, la propriété du sol de ces parcelles, qui appartenaient initialement au syndicat mixte pour l'aménagement et le développement de la basse vallée de l'Aude (SMADBVA) a été transférée au département de l'Hérault par un acte des 13 et 14 septembre 2011. À cet égard, la conclusion du bail emphytéotique du 13 décembre 1993 par le syndicat mixte au profit de la commune de Vendres n'a pas eu pour effet de transférer la propriété du sol des parcelles BC 287 et BC 288 au profit des emphytéotes successifs. Ainsi, depuis le 14 septembre 2011, la propriété du sol des parcelles litigieuses appartient au département de l'Hérault. 
 11. Enfin, il résulte de l'instruction et en particulier de l'acte de vente du 5 mai 2000 que la construction des mas conchylicoles implantés sur les parcelles BC 287 et BC 288 a été initiée par la commune de Vendres dans le cadre du bail emphytéotique consenti en sa faveur le 13 décembre 1993 par le syndicat mixte, puis poursuivie par la coopérative maritime et conchylicole de Vendres, expressément autorisée par la commune de Vendres en sa qualité de titulaire du bail emphytéotique. Profitant du droit d'accession pendant la durée de l'emphytéose, la commune de Vendres, en sa qualité d'emphytéote, puis les emphytéotes successifs, et en dernier lieu, Mme B et M. A, ont détenu la propriété de ces constructions pendant toute la durée du bail emphytéotique. La résiliation du bail emphytéotique intervenue les 12 et 13 septembre 2013, qui présente un caractère définitif, a cependant entraîné le transfert de la propriété de ces constructions conchylicoles au profit du bailleur emphytéotique, à savoir le département de l'Hérault qui a acquis du bailleur initial, le syndicat mixte, les 13 et 14 septembre 2011, les terrains d'assiette des parcelles BC 287 et BC 288.  
 12. Il résulte des points 10 et 11 que les constructions conchylicoles implantées sur les parcelles BC 287 et BC 288 doivent en principe être regardées comme appartenant au département de l'Hérault depuis la résiliation du bail emphytéotique. En outre, dès lors que, comme il a été dit au point 9, ces constructions sont situées à l'intérieur des limites administratives du port maritime " Le Chichoulet ", en amont de la limite transversale de la mer, et qu'elles concourent directement au fonctionnement de ce port, elles doivent également être présumées appartenir au domaine public fluvial du département de l'Hérault au sens de l'article L. 2111-10 du code général de la propriété des personnes publiques.  
 13. Toutefois, en l'état du dossier, la propriété des constructions conchylicoles par le département de l'Hérault est sérieusement contestée par Mme B, veuve A, qui justifie être titulaire d'un titre de propriété en date du 5 mai 2000 portant sur les mas conchylicoles litigieux, qui lui ont été vendus, ainsi qu'à son mari, par la société Méditerranée immobilier au prix de 350 000 francs (53 357,16 euros) et qui constituent sa résidence principale. L'appréciation du bien-fondé des procès-verbaux de contravention de grande voirie étant subordonnée à la détermination du propriétaire de ces constructions, la question de savoir si elles appartiennent au département de l'Hérault ou à Mme B, veuve A, soulève une difficulté sérieuse, de nature à justifier que soit posée une question préjudicielle au juge judiciaire. 
 14. Il résulte de ce qui vient d'être dit qu'il y lieu pour la cour, en application de l'article R. 771-2 du code de justice administrative, de saisir le tribunal judiciaire de Béziers de la question de la propriété précitée et de surseoir à statuer sur la requête de Mme B, veuve A, jusqu'à ce que la juridiction judiciaire compétente se soit prononcée sur cette question préjudicielle. 
 Sur les frais :  
 15. Il y a lieu de réserver l'examen des conclusions relatives aux frais jusqu'en fin d'instance. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Il est sursis à statuer sur la requête de Mme B, veuve A, jusqu'à ce que le tribunal judiciaire de Béziers se soit prononcé sur la question de savoir qui du département de l'Hérault ou de Mme B, veuve A est propriétaire des constructions conchylicoles implantées sur les parcelles BC 287 et BC 288 situées sur le port maritime " Le Chichoulet ".  
 Article 2 : La requête de Mme B, veuve A est, dans cette mesure, renvoyée au tribunal judiciaire de Béziers. 
 Article 3 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas statué par le présent arrêt sont réservés jusqu'à la fin de l'instance. 
 Article 4 : Les conclusions de la requête de Mme B, veuve A et celles du département de l'Hérault fondées sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont réservées jusqu'en fin d'instance. 
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C B, veuve A, au département de l'Hérault et au président du tribunal judiciaire de Béziers. 
 Copie en sera adressée au préfet de l'Hérault. 
 Délibéré après l'audience du 4 octobre 2022 à laquelle siégeaient : 
 M. Rey-Bèthbéder, président de chambre, 
 M. Bentolila, président assesseur, 
 Mme Beltrami, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2022. 
 La rapporteure, 
 K. Beltrami 
 Le président, 
  É. Rey-BèthbéderLa greffière, 
 C. Lanoux 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.