CAA31 · 4ème chambre — 16 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme A B et Mme D C ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d'annuler la délibération du 15 janvier 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Cardet a approuvé le plan local d'urbanisme communal et la décision du maire du 4 avril 2019 rejetant leur recours gracieux formé contre cette délibération. 
 Par un jugement n° 1902004 du 2 juin 2020, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille sous le numéro 20MA02512 puis au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le numéro 20TL02512 les 29 juillet 2020 et 15 mars 2021, Mme B et Mme C, représentées par Me Margall, demandent à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler la délibération du 15 janvier 2019 du conseil municipal de la commune de Cardet et la décision du maire de Cardet du 4 avril 2019 rejetant leur recours gracieux ; 
 3°) d'enjoindre à la commune de Cardet de procéder à une nouvelle enquête publique et de classer les parcelles cadastrées section AK nos 491, 482, 483 et 486 en zone U ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Cardet une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - des modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme n'ont pas exclusivement eu pour objet de tenir compte des résultats de l'enquête publique et ont porté atteinte à l'économie générale du projet, en violation de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ;   
 - le règlement du plan local d'urbanisme ne comporte pas de règles générales puisqu'il ne présente aucune définition ou caractéristique d'une zone à urbaniser et d'une zone urbaine de sorte que les choix du classement des parcelles ne se basent sur aucun texte juridique en méconnaissance de l'article R. 151-9 du code de l'urbanisme ;   
 - la surface précise de l'emplacement réservé n° 2 n'est pas définie en méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme ;  
 - les emplacements réservés n° 1 et n° 2 sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation ;  
 - les classements des parcelles cadastrées section AK nos 491, 482, 483 et 486 en zone 0AU et A sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 octobre 2020 et 26 mars 2021, la commune de Cardet, représentée par la SELARL Gil - Cros, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge solidaire des requérantes une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme B et Mme C ne sont pas fondés. 
 Une ordonnance du 11 mai 2022 a prononcé la clôture de l'instruction à la date de son émission en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.  
 Par ordonnance du 11 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de Mme B et Mme C. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lasserre, première conseillère, 
 - et les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par délibération du 15 janvier 2019, le conseil municipal de Cardet a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Mme B et Mme C font appel du jugement du 2 juin 2020 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a, d'une part, rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération et de la décision du maire de Cardet du 4 avril 2019 rejetant leur recours gracieux et, d'autre part, mis à leur charge une somme de 1 200 euros à verser à la commune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 En ce qui concerne les modifications apportées au plan local d'urbanisme après enquête publique :  
 2. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement () le maire ". En application de l'article L. 153-21 du même code : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / () 2° Le conseil municipal () ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 
 3. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le projet de plan soumis à l'enquête publique comportait une orientation d'aménagement et de programmation pour le secteur du mas de l'Eglise prévoyant de recalibrer une voirie existante et de créer une nouvelle voie afin de désenclaver les quartiers du mas de l'Eglise et du chemin du Devès. Le principe de la création d'emplacements réservés pour l'aménagement de ces voies a été envisagé dès le stade de la concertation. D'autre part, la création de ces emplacements réservés a fait l'objet, durant l'enquête publique, d'observations de la part du public tendant, pour la plupart, à obtenir leur suppression pour des raisons de sécurité publique. Au regard de ces observations, le commissaire enquêteur a émis, dans son rapport, un avis selon lequel il convenait de repenser toute la nouvelle voirie à créer ou la voirie existante à recalibrer dans le cadre de l'orientation d'aménagement et de programmation n°5 en précisant en particulier que " Les ER 1 à 6 doivent être supprimés au mas de l'église car leur choix n'est pas judicieux : destruction d'un bâti patrimonial " puits " en bas de l'ER5, passage sur un bassin de rétention ER2 et utilisation d'un ruisseau ER4 pour servir de voirie de contournement ". Il a préconisé que d'autres emplacements réservés soient choisis dans le quartier du mas de l'Eglise après une étude minutieuse sur le terrain. C'est sur le fondement de cette réserve que, postérieurement à l'enquête publique, le conseil municipal de Cardet a approuvé, par la délibération attaquée, le plan local d'urbanisme au sein duquel la voie nouvelle à créer sur l'emplacement réservé numéro 2 a été décalée vers l'est et les deux autres voies nouvelles envisagées sur les emplacements portant initialement les n° 3 et 4 ont été supprimés. Contrairement à ce que soutiennent les requérantes, il ressort des pièces du dossier que la création d'une nouvelle voie publique sur la parcelle n° 567 et la création d'une liaison piétonne et cyclable étaient prévues dès le stade de la concertation et n'ont pas fait l'objet de modifications après enquête publique. Enfin, il ressort du rapport du commissaire-enquêteur que la modification du classement de la zone Ap en zone A résulte d'une demande de la chambre d'agriculture. Compte tenu de leur portée limitée et alors même que la commune de Cardet ne compte qu'un nombre limité d'habitants, ces seules modifications du projet de plan local d'urbanisme, lesquelles procèdent de l'enquête publique, ne peuvent être regardées comme étant de nature à remettre en cause l'économie générale du projet. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 En ce qui concerne l'absence de définition des caractéristiques des zones à urbaniser et urbaines :  
 4. Mme B et Mme C reprennent en appel le moyen, qu'elles avaient invoqué en première instance, tiré de ce que la délibération en litige méconnaît les dispositions de l'article R. 151-9 du code de l'urbanisme à défaut de définir dans le règlement du plan local d'urbanisme les caractéristiques des zones à urbaniser et des zones urbaines. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif de Nîmes au point 8 du jugement attaqué. 
 En ce qui concerne la création des emplacements réservés n° 1 et n° 2 : 
 5. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; () ". En application de l'article R. 123-11 de ce code : " Les zones U, AU, A et N sont délimitées sur un ou plusieurs documents graphiques. / Les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître s'il y a lieu : () d) Les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d'intérêt général et aux espaces verts, en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires () ".  
 6. L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan local d'urbanisme lorsqu'ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou si elle procède d'un détournement de pouvoir. En outre, l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Enfin, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possibles. 
 7. D'une part, la délibération attaquée du 15 janvier 2019 portant approbation du plan local d'urbanisme de Cardet comprend en annexe un document graphique faisant apparaître notamment l'emplacement réservé n° 2 et les parcelles sur lesquelles il se situe, ainsi qu'une liste des emplacements réservés, qui le décrit comme ayant pour objet la création d'une voierie au mas de l'Eglise pour une surface de 1 510 m². Dans ces conditions, et alors que ces éléments permettent de déterminer la superficie exacte qui sera réservée sur chacune des parcelles concernées, le moyen tiré de ce que l'emplacement réservé n° 2 serait insuffisamment déterminé par le plan local d'urbanisme doit être écarté.  
 8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier et notamment du document graphique relatif aux emplacements réservés que l'emplacement réservé n° 1 vise à permettre l'élargissement de l'impasse du Pie tandis que l'emplacement réservé n° 2 porte sur un projet de création d'une voirie nouvelle dans le quartier du mas de l'Eglise. Si ces emplacements réservés sont situés en zone inondable, cette circonstance n'est pas, par elle-même, de nature à caractériser une erreur manifeste d'appréciation dès lors que la création et l'élargissement de voiries peuvent s'accompagner de création d'un système de recueil des eaux pluviales, ainsi d'ailleurs que s'y est engagée la commune de Cardet. Dès lors, ces emplacements réservés n'ont ni pour objet ni pour effet de créer des ruissellements supplémentaires. En outre, et ainsi que l'ont estimé les premiers juges, il n'est par ailleurs pas établi que le débouché actuel de l'impasse du Pie sur le chemin de Costelongue offrirait une visibilité réduite qui présenterait un risque pour les futurs automobilistes. Dès lors, l'instauration des deux emplacements réservés en litige n'est pas, au regard du parti d'aménagement des auteurs du plan local d'urbanisme et de la configuration des lieux, entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Pour les mêmes motifs, cet emplacement réservé n°2 n'est ni incompatible avec l'objectif de prévention des risques naturels prévisibles fixé au 5° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ni incohérent avec l'article 1.1 du projet d'aménagement et de développement durables approuvé le 15 janvier 2019 qui se borne à rappeler les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. 
 En ce qui concerne le classement des parcelles appartenant aux requérantes : 
 9. Aux termes de l'article R. 123-6 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d'aménagement et d'équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Lorsque les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme. ". Selon l'article R. 123-7 de ce code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". 
 10. Il appartient aux auteurs du plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle se révèle entachée d'une erreur manifeste ou s'appuie sur des faits matériellement inexacts. 
 11. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme de Cardet ont entendu encadrer le développement urbain en tenant compte de la capacité des réseaux. L'axe 4 du projet d'aménagement et de développement durables précise ainsi que les contraintes de réseaux viaires limitent le développement du quartier du mas de l'Eglise. Ils ont donc conditionné l'évolution de ce quartier à la mise à niveau des réseaux afin de ne pas développer les secteurs où l'accès est notoirement insuffisant. Le rapport de présentation confirme que le haut du mas de l'Eglise est partiellement desservi par le réseau collectif d'assainissement mais sous équipé en termes de voirie, ce qui renforce la nécessité de son classement en zone 0AU, laquelle y est définie en page 4 comme une zone réservée à une urbanisation future mixte habitat et activités compatibles avec l'habitat uniquement, ouverte à l'urbanisation après modification du plan local d'urbanisme, faute de réseaux suffisants. En conséquence, les auteurs du plan local d'urbanisme ont décidé d'une orientation d'aménagement et de programmation n° 5 sur ce secteur pour y développer la voirie et le désenclaver. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section AK nos 491, 482, 486 et n° 483 a et b en sa partie nord-ouest se situent dans une zone d'habitat pavillonnaire peu dense et sont vierges de toute construction. Si les requérantes font valoir que les parcelles en cause sont desservies par les réseaux humides et d'électricité, elles ne démontrent pas la capacité desdits réseaux à desservir l'ensemble de la zone. En outre, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, il ressort des pièces du dossier que des travaux sur le réseau viaire et le réseau d'eaux pluviales sont nécessaire pour l'urbanisation future de cette zone. Par suite, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant ces parcelles en zone d'urbanisation future 0AU. 
 12. D'autre part, il ressort des pièces du dossier et notamment de l'axe 3 du projet d'aménagement et de développement durables, que les auteurs du plan local d'urbanisme ont prévu un objectif tenant à assurer la préservation du paysage et des espaces naturels et agricoles. La limitation de la consommation d'espace agricole est même qualifiée de " thématique fondamentale ". Le rapport de présentation confirme la volonté de réduire la consommation d'espaces agricole et naturel et de fixer des objectifs chiffrés de réduction de celle-ci. Il ressort des pièces du dossier qu'une partie de la parcelle cadastrée section AK n° 483 a et b et une partie de la parcelle cadastrée section AK n° 486 sont des terrains agricoles dépourvus de toute construction qui s'ouvrent à l'est sur d'autres terrains agricoles. La commune fait par ailleurs valoir que ces terrains sont soumis au risque inondation par ruissellement. Leur seule proximité avec certaines des habitations du quartier n'est pas de nature, à elle seule compte tenu notamment de leur surface, à leur faire perdre leur potentiel agronomique. Par suite, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant une partie des parcelles cadastrée section AK n° 483 a et b et n° 486 en zone d'urbanisation future Ap. 
 13. Il résulte de ce qui précède que Mme B et Mme C ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande. Par voie de conséquence, leurs conclusions en injonction devront être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Cardet qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme que Mme B et Mme C demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire de Mme B et Mme C la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E  : 
 Article 1er : La requête de Mme B et Mme C est rejetée. 
 Article 2 : Mme B et Mme C verseront solidairement à la commune de Cardet la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A B, à Mme D C et à la commune de Cardet. 
 Copie en sera adressée à la préfète du Gard. 
 Délibéré après l'audience du 2 février 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Chabert, président, 
 M. Haïli, président assesseur, 
 Mme Lasserre, première conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 février 2023. 
 La rapporteure, 
 N. Lasserre 
 Le président, 
  D. Chabert                                                                La greffière, 
                                          M-M. Maillat 
 La République mande et ordonne à la préfète du Gard en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.