CAA31 · 1ère chambre — 26 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 L'association Avenir d'Alet a demandé au tribunal administratif de Montpellier d'annuler la délibération du 7 juin 2017 par laquelle le conseil municipal d'Alet-les-Bains a décidé l'acquisition des parcelles cadastrées section A n° 116, 128, 127, 129, 126, 120, 132 et 114 et autorisé le maire à signer les contrats d'achat de ces parcelles, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 Par un jugement n° 1705852 du 25 juin 2020, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande et a mis à sa charge la somme de 2 500 euros à verser à la commune d'Alet au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 26 août 2020 sous le n° 20MA03147 au greffe de la cour administrative d'appel de Marseille et ensuite sous le n° 20TL03147 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, et deux mémoires complémentaires enregistrés le 27 novembre 2022 et le 20 décembre 2022, l'association Avenir d'Alet, représentée par Me Darribère, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler la délibération du 7 juin 2017 par laquelle le conseil municipal d'Alet-les-Bains a décidé l'acquisition des parcelles cadastrées section A n° 116, 128, 127, 129, 126, 120, 132 et 114 et autorisé le maire à signer les contrats d'achat de ces parcelles, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Alet-les-Bains la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement attaqué est entaché d'irrégularité dès lors que deux versions différentes lui ont été notifiées et que la première ne comprenait pas le visa de la note en délibéré présentée le 24 juin 2020 ; 
 - les écritures en défense devant le tribunal étaient irrecevables ; 
 - les premiers juges auraient dû procéder à une mesure d'instruction visant à obtenir des précisions sur la nature de la publicité faite à la délibération du 7 avril 2014 habilitant le maire à ester en justice ; 
 - le moyen tiré de l'illégalité de la délibération du 10 juillet 2006, qui relève d'une même opération complexe, était recevable ; 
 - cette délibération a été prise sans que les conseillers municipaux aient pris connaissance de l'évaluation du service des domaines ; 
 - elle mentionnait une superficie sans réalité ni destination et a été obtenue par fraude ; 
 - les conseillers municipaux n'ont pas eu communication, dans le cadre de la séance du 7 juin 2017, de l'évaluation du service des domaines ; 
 - la délibération contestée ne fait pas état de l'évaluation des domaines ; 
 - la commune ne détient plus, depuis 2016, la compétence pour acquérir des terrains en vue de la création d'une zone d'activité industrielle ; 
 - la délibération contestée, qui contrevient au principe d'interdiction d'accorder des libéralités à des intérêts privés, est dépourvue de motivation sincère ; 
 - le prix retenu pour la parcelle n° 126 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - la commune doit apporter la preuve que les conseillers municipaux ont disposé d'une note de synthèse jointe à leur convocation ; 
 - la mise à sa charge de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est contraire au principe d'équité et ne prend pas en compte la situation économique des parties. 
 Par trois mémoires en défense, enregistrés le 10 février 2022, le 16 décembre 2022 et le 5 janvier 2023, la commune d'Alet-les-Bains, représentée par Me Meneau, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l'association Avenir d'Alet sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante sont inopérants ou ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 11 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de l'association Avenir d'Alet. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A, 
 - les conclusions de Mme Torelli, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Darribère pour l'association Avenir d'Alet, 
 - et les observations de Me Bezaud pour la commune d'Alet-les-Bains. 
 Une note en délibéré, présentée pour l'association Avenir d'Alet, a été enregistrée le 18 janvier 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 10 juillet 2006, le conseil municipal d'Alet-les-Bains (Aude) a donné son accord pour l'achat de terrains d'une superficie totale de 11 hectares environ, situés à l'entrée nord du village, en vue de constituer une réserve foncière et a donné tous pouvoirs au maire pour signer les actes d'achat nécessaires. Par une délibération du 6 octobre 2006, le même conseil municipal a décidé de retirer la délibération du 10 juillet 2006 et d'autoriser le maire à procéder à l'acquisition des quatorze parcelles énumérées dans la délibération. Par un jugement du 27 février 2009, le tribunal administratif de Montpellier a, à la demande de l'association Avenir d'Alet et de M. François Fabre, conseiller municipal, déclaré la délibération du 6 octobre 2006 " nulle et de nul effet " en raison de différences substantielles entre la délibération transmise au sous-préfet de Limoux et celle qui avait été soumise au vote de l'assemblée délibérante. Par un arrêt du 30 juillet 2013, la cour administrative d'appel de Marseille, statuant sur renvoi du Conseil d'Etat, a confirmé l'inexistence de la délibération du 6 octobre 2006 et, par voie de conséquence, l'absence de retrait de la délibération du 10 juillet 2006. Par une nouvelle décision du 25 janvier 2017, le Conseil d'Etat, après avoir estimé que la délibération du 10 juillet 2006 ne pouvait être regardée, compte tenu de son imprécision sur l'objet des acquisitions qu'elle mentionne, comme autorisant le maire à signer les contrats d'achat des parcelles dont la liste figure dans la délibération du 6 octobre 2006, a enjoint à la commune d'Alet-les-Bains, à défaut de résolution amiable, de saisir le juge du contrat afin qu'il tire les conséquences de l'absence de délibération autorisant le maire à signer les contrats d'achat des parcelles en cause, si une nouvelle délibération autorisant la signature de ces contrats n'était pas adoptée par le conseil municipal dans un délai de six mois. Tirant les conséquences de cette décision, le conseil municipal d'Alet-les-Bains a, par délibération du 7 juin 2017, décidé l'acquisition des parcelles cadastrées section A n° 116, 128, 127, 129, 126, 120, 132 et 114 et autorisé le maire à signer les contrats d'achat de ces parcelles. L'association Avenir d'Alet fait appel du jugement du 25 juin 2020 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération, ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 Sur la régularité du jugement : 
 2. Aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision mentionne que l'audience a été publique () / Elle contient le nom des parties, l'analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. / Mention y est faite que le rapporteur et le rapporteur public et, s'il y a lieu, les parties, leurs mandataires ou défenseurs ainsi que toute personne entendue sur décision du président en vertu du deuxième alinéa de l'article R. 732-1 ont été entendus. () / Mention est également faite de la production d'une note en délibéré. / La décision fait apparaître la date de l'audience et la date à laquelle elle a été prononcée ". 
 3. Après l'audience publique, qui a eu lieu le 11 juin 2020, l'association Avenir d'Alet a adressé au tribunal administratif de Montpellier une note en délibéré, qui a été enregistrée au greffe du tribunal le 24 juin 2020. Le jugement attaqué, dont les visas ne font pas mention de la production de cette note, est ainsi entaché d'irrégularité. La circonstance que les parties ont été destinataires d'une seconde minute du jugement, comportant le visa de cette note en délibéré, et assortie d'un courrier d'accompagnement mentionnant que " cette notification annule et remplace le précédent envoi de ce jour ", n'est pas de nature à régulariser ce vice. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de régularité, l'association Avenir d'Alet est fondée à demander l'annulation du jugement contesté. 
 4. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par l'association Avenir d'Alet devant le tribunal administratif de Montpellier. 
 Sur la recevabilité des mémoires en défense : 
 5. Aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut () par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : () 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal () ". Il résulte de ces dispositions que le conseil municipal peut légalement donner au maire une délégation générale pour ester en justice au nom de la commune pendant la durée de son mandat. L'article L. 2122-23 du code général des collectivités territoriales dispose que : " Les décisions prises par le maire en vertu de l'article L. 2122-22 sont soumises aux mêmes règles que celles qui sont applicables aux délibérations des conseils municipaux portant sur les mêmes objets () / Le maire doit rendre compte à chacune des réunions obligatoires du conseil municipal () ". Selon l'article L. 2131-1 du même code, dans sa version applicable au présent litige : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. () / Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. () ". L'article L. 2131-2 du même code dispose que : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : 1° Les délibérations du conseil municipal ou les décisions prises par délégation du conseil municipal en application de l'article L. 2122-22 () ". Aux termes enfin de l'article L. 2132-2 du même code : " Le maire, en vertu de la délibération du conseil municipal, représente la commune en justice ". 
 6. Par une délibération n° D-2020-050 du 31 août 2020, le conseil municipal d'Alet-les-Bains a autorisé le maire à défendre les intérêts de la commune dans les actions dirigées contre elle devant les juridictions administratives. La commune apporte la preuve, par les mentions figurant sur la copie de la délibération versée au dossier, de sa transmission au contrôle de légalité le 2 septembre 2020. Le certificat d'affichage et de publicité établi par le maire d'Alet-les-Bains le 3 septembre 2020 atteste par ailleurs du respect des mesures de publicité prévues par l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales. Dans ces conditions, la délibération en cause donnant délégation au maire d'ester en justice est devenue exécutoire. En vertu de cette délibération, le maire d'Alet-les-Bains n'était pas tenu de prendre une décision formalisée susceptible d'être soumise au contrôle de légalité pour défendre les intérêts de la commune dans la présente procédure, ce qu'il a pourtant fait par arrêté n° A-2022-052 du 29 novembre 2022. L'absence de compte-rendu du maire au conseil municipal, à la supposer établie, est sans effet sur la régularité de cet arrêté. Les pièces ainsi produites sont de nature à régulariser la défense de la commune devant la cour. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir opposée par l'association Avenir d'Alet, tendant à ce que les écritures de la commune soient, dans leur ensemble, écartées de la procédure doit être écartée. 
 Sur les conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 7 juin 2017 : 
 7. Si la délibération du 10 juillet 2006 par laquelle le conseil municipal d'Alet-les-Bains a donné son accord pour l'achat de terrains d'une superficie totale de 11 hectares environ, situés à l'entrée nord du village, en vue de constituer une réserve foncière constitue un préalable à la cession faisant l'objet de la délibération contestée, elle n'est pas un acte préparatoire mais un acte non réglementaire justiciable d'un recours pour excès de pouvoir dont il ne peut être excipé de l'illégalité après expiration du délai de recours contentieux. Contrairement à ce que soutient l'association Avenir d'Alet, cet acte ne forme pas une opération complexe avec la délibération décidant l'acquisition de parcelles identifiées et autorisant la signature des contrats d'achat de ces parcelles et ne présente pas un lien tel que les illégalités qui l'affecteraient pourraient être régulièrement invoquées par la voie de l'exception, sans qu'y fasse obstacle la circonstance qu'elle aurait acquis un caractère définitif. Dès lors, à défaut pour elle d'avoir attaqué cette délibération devant le juge de l'excès de pouvoir dans le délai de recours contentieux, l'association requérante n'est pas recevable à exciper de son illégalité. Par suite, les moyens tirés de l'illégalité de la délibération du 10 juillet 2006 doivent être écartés. 
 8. La délibération du 7 juin 2017, qui tire les conséquences de la décision du Conseil d'Etat du 25 janvier 2017 mentionnée au point 1, a pour seul objet d'autoriser le maire d'Alet-les-Bains à signer les contrats d'achat de parcelles identifiées, dont le conseil municipal a décidé l'acquisition au prix de 8 euros le mètre carré, conformément au montant voté à l'occasion de la délibération du 10 juillet 2006, qui a arrêté le principe de la constitution d'une réserve foncière de 11 hectares environ, située à l'entrée nord du village, entre la gare ferroviaire et le lieu-dit Saint-Rome, pour la réalisation d'un projet de valorisation de son eau minérale naturelle, notamment l'accueil d'une nouvelle unité d'embouteillage. Par suite, les moyens tirés de ce que la commune aurait perdu en 2016 la compétence en matière de création de zones d'activité industrielle au profit de la communauté de communes du Limouxin, de l'absence de fondement juridique à l'acquisition par une commune de terrains " pour le compte " d'une activité industrielle poursuivie par un tiers, de l'absence de délibération sur l'intérêt collectif et du détournement de pouvoir au regard de l'objet de l'opération sont inopérants à l'encontre de la délibération du 7 juin 2017. Il en est de même des moyens tirés du caractère excessif du prix de cession retenu, qui serait constitutif d'une libéralité au profit d'intérêts privés, de ce que la délibération contestée a été adoptée sans que les conseillers municipaux aient eu communication de l'avis ou de l'évaluation du service des domaines et de ce que la délibération ne fait pas état de cette évaluation. L'ensemble de ces moyens doivent, en conséquence, être écartés. 
 9. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal () ". L'article L. 2121-13 du même code dispose que : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". En application de ces dispositions, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu'ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. 
 10. Il ne ressort pas des pièces du dossier que les membres du conseil municipal, lors de la mise à disposition du projet de délibération adoptée le 7 juin 2017, qui procède au rappel du contexte du projet d'acquisition d'une réserve foncière dans le secteur de la gare depuis la délibération du 10 juillet 2006 et identifie les parcelles à acquérir, auraient été induits en erreur sur les dimensions et l'historique de l'opération. Par ailleurs, la commune d'Alet-les-Bains, qui compte moins de 3 500 habitants, n'était pas soumise à l'obligation d'assortir la convocation adressée aux membres du conseil municipal d'une note explicative de synthèse sur l'affaire en cause. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 
 11. La délibération du 7 juin 2017 mentionne la situation géographique, les références cadastrales, la superficie et les noms des propriétaires des parcelles dont le conseil municipal a décidé l'acquisition. Par suite, le moyen tiré de l'imprécision de la délibération quant à la localisation de ces parcelles manque en fait et doit être écarté. 
 12. Il ressort des pièces du dossier que les huit parcelles identifiées dans la délibération contestée, dont la superficie totale est de 7 292 mètres carrés, se situent dans le secteur mentionné par la délibération du 10 juillet 2006 pour la constitution d'une réserve foncière de 11 hectares environ. Il n'est en tout état de cause pas établi que la topographie de certaines de ces parcelles, notamment celle qui est cadastrée n° 126 et qui représente une superficie de 2 890 mètres carrés, ou les règles d'urbanisme applicables feraient obstacle à la construction de l'unité d'embouteillage projetée. Il en est de même de l'absence de continuité physique des parcelles identifiées. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la délibération du 7 juin 2017 serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation concernant l'identification des parcelles doit être écarté. 
 13. La circonstance que certains propriétaires des parcelles identifiées dans la délibération du 7 juin 2017 ne seraient pas vendeurs est, à la supposer établie, sans incidence sur sa légalité, dès lors qu'elle se borne à autoriser le maire d'Alet-les-Bains à signer les contrats d'achat, sans faire obstacle à ce que la conclusion de ces contrats soit subordonnée au consentement des propriétaires concernés. 
 14. Il résulte de ce qui précède que l'association Avenir d'Alet n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 7 juin 2017 et de la décision rejetant son recours gracieux. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune d'Alet-les-Bains, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de quelque somme que ce soit sur leur fondement. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association Avenir d'Alet le versement à la commune d'Alet-les-Bains de la somme de 2 000 euros en application de ces dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le jugement n° 1705852 du tribunal administratif de Montpellier est annulé. 
 Article 2 : La demande présentée par l'association Avenir d'Alet devant le tribunal administratif de Montpellier et le surplus des conclusions de la requête sont rejetés. 
 Article 3 : L'association Avenir d'Alet versera à la commune d'Alet-les-Bains la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l'association Avenir d'Alet et à la commune d'Alet-les-Bains. 
 Délibéré après l'audience du 12 janvier 2023, où siégeaient : 
 - M. Barthez, président, 
 - M. Lafon, président assesseur, 
 - Mme Restino, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 janvier 2023. 
 Le rapporteur, 
 N. A  
 Le président, 
 A. Barthez 
 Le greffier, 
 F. Kinach 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Aude en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°20TL03147