CAA31 · 2ème chambre — 12 avril 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. D B a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner la communauté d'agglomération de E à lui verser la somme de 82 767,27 euros avec intérêts au taux légal à compter de la date de réception de sa demande préalable en réparation des préjudices qu'il estimait avoir subis du fait du comportement fautif de l'administration et de mettre à la charge de la communauté d'agglomération une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n° 1702407 du 21 novembre 2019, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 15 janvier 2020, et des mémoires enregistrés le 11 mai 2020 et le 26 octobre 2020 sous le n°20BX00208 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux, puis le 16 janvier 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 20TL20208, M. D B représenté par Me Moly, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 21 novembre 2019 ; 
 2°) de condamner la communauté d'agglomération de E à lui verser la somme de 51 465,33 euros, révisable et actualisable, assortie des intérêts à compter de la réception de sa réclamation préalable ;  
 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de E une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - il a intérêt à agir contre le jugement du 21 novembre 2019 du tribunal administratif de Toulouse qui lui fait grief ; 
 - son recours a été introduit dans les délais d'appel ; 
 - sa requête de première instance était recevable, la lettre du 7 février 2016 ne constituait pas une réclamation préalable liant le contentieux et sa réclamation préalable dans laquelle il exposait les préjudices qu'il a subis et chiffrait le montant de ses prétentions a fait l'objet d'une décision implicite de rejet ne mentionnant pas les voies et délais de recours ; 
 - la communauté d'agglomération a commis une faute en le nommant directeur de la régie C sans solliciter l'avis préalable du conseil d'exploitation en méconnaissance des articles R. 2221-71 à R.2221-72 du code général des collectivités territoriales, alors que cet avis permet de garantir une équité quant aux conditions de recrutement et de rémunération du directeur ;  
 - la communauté d'agglomération de E a commis une faute lors de la détermination de sa rémunération, en ne tenant pas compte du fait que son prédécesseur bénéficiait d'une rémunération supérieure à la sienne alors que celui-ci n'exerçait pas des fonctions de directeur de la régie en plus de celles de directeur des transports, ce qui est contraire au principe d'égalité; elle n'a pas non plus tenu compte de son niveau de responsabilité, des types de fonction exercées, de ses qualifications et de son expérience professionnelle ;  
 - les conditions d'exercice de sa profession étaient anormales et ses conditions de travail dégradées pour défaut d'action et de réactivité de sa hiérarchie, ainsi qu'en raison de la multiplication des entraves dans l'exercice de ses responsabilités et de ses compétences ; 
 - il s'est trouvé dans l'incapacité d'accomplir ses fonctions de directeur des transports et de la régie en raison du stress qu'il a subi et qui ont détérioré son état mental, de sorte qu'il justifie du lien de causalité entre ses conditions de travail et ses arrêts de travail ; 
 - les motifs qui ont justifié le non renouvellement de son contrat à durée déterminée, qui tiennent en réalité au fait qu'il mettait la hiérarchie face à ses responsabilités et que celle-ci ne souhaitait pas les assumer, sont étrangers à l'intérêt du service ;  
 - l'administration a procédé à des retenues sur traitement sans justifications, dont il est en droit d'obtenir le reversement ;  
 - son préjudice en raison des conditions irrégulières de sa nomination et de sa rémunération s'établit à 29 218 euros ;  
 - il sollicite la réparation de la privation irrégulière de son emploi à hauteur de 1 000 euros pour son préjudice moral ; 
 - des retenues irrégulières ont été pratiquées sur sa paye des mois d'octobre, novembre et décembre 2015 pour un montant de 747,53 euros dont il est en droit d'obtenir le versement ; 
 - il a subi un préjudice financier de 19 000 euros consécutif à la perte irrégulière de son emploi. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 3 avril 2020, le 9 juin 2020 et le 16 décembre 2021, la communauté d'agglomération E, représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que :  
 - la requête de première instance était irrecevable pour tardiveté, faute pour M. B d'avoir contesté dans le délai de deux mois la décision implicite de rejet de sa réclamation intervenue le 1er mai 2016 ; la règle selon laquelle une décision implicite de rejet ne déclenche pas le délai de recours contentieux faute d'accusé de réception, n'est pas applicable dans le cas des relations entre l'administration et ses agents ;  
 - aucune faute ne peut être retenue à son encontre et M. B n'établit pas la réalité des préjudices qu'il invoque. 
 Par une ordonnance du 20 septembre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 20 décembre 2021 à 12 heures. 
 Par une ordonnance en date du 7 janvier 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de M. B. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 modifiée ;  
 - le décret n° 88-145 du 26 janvier 1984 modifié ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Céline Arquié, première conseillère, 
 - les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Moly représentant M. B et celles de Me Facelina,  représentant la communauté d'agglomération de E. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. B a été recruté par la communauté d'agglomération de E (Tarn) par contrat à durée déterminée de trois ans, pour assurer les fonctions de directeur des transports à compter du 3 décembre 2012, ainsi que celles de directeur de la régie transport C à compter du 1er octobre 2014, par avenant du 3 décembre 2014. Il a été informé par lettre du 16 septembre 2015 du non renouvellement de son contrat à son échéance. M. B demande l'annulation du jugement n° 1702407 du 21 novembre 2019 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à la condamnation de la communauté d'agglomération de E à réparer les conséquences dommageables des fautes de son employeur à compter de son recrutement, au cours de ses fonctions et lors du non renouvellement de son contrat de travail et la condamnation de la communauté d'agglomération de E à lui verser la somme de 51 465,33 euros. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne les conditions de recrutement et de rémunération : 
 2. Aux termes de l'article R. 2221-72 du code général des collectivités territoriales applicable aux régies dotées de la seule autonomie financière : " Le conseil municipal, après avis du conseil d'exploitation et dans les conditions prévues par les statuts: () 5°régle les conditions de recrutement, de licenciement et de rémunération du personnel () ". 
 3. L'illégalité d'une décision administrative constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la collectivité publique pour autant qu'elle ait été à l'origine d'un préjudice direct et certain. 
 4. M. B a été nommé en qualité de directeur de la régie C à compter du 1er octobre 2014 par une délibération du 29 septembre 2014 de l'assemblée délibérante de la communauté d'agglomération. Il est constant que cette délibération n'a pas été précédée de la consultation du conseil d'exploitation de la régie C, en méconnaissance des dispositions citées au point 2. Toutefois, il n'est pas établi que cette absence de saisine soit à l'origine d'une rémunération inférieure à celle qui aurait dû être la sienne en raison des responsabilités nouvelles qui lui ont été attribuées. Par suite, en l'absence de préjudice direct et certain en lien avec l'illégalité invoquée, M. B n'est pas fondé à solliciter d'indemnisation à ce titre. 
 5. Par ailleurs, ainsi que l'ont relevé à bon droit les premiers juges, les agents contractuels et les fonctionnaires titulaires ne se trouvent pas dans la même situation juridique au regard du service public, de sorte que l'administration n'est pas tenue de soumettre les uns et les autres à la même réglementation, notamment en ce qui concerne les modalités de leur rémunération. Au demeurant, M. B ne justifie pas que son niveau de diplôme, ses qualifications et son expérience professionnelle justifiaient qu'une rémunération supérieure à celle de son prédécesseur lui soit attribuée, alors même que ce dernier n'exerçait que les fonctions de directeur des transports.  
 6. Enfin, il ne résulte pas de l'instruction qu'au regard de ses qualifications et des fonctions qu'il occupait, même étendues après avenant, le président de la communauté d'agglomération ait commis une erreur manifeste d'appréciation en fixant sa rémunération par référence au 6ème échelon du grade d'ingénieur principal, indice brut 811, indice majoré 655, auquel pouvaient s'ajouter le supplément familial de traitement, ainsi que les primes et indemnités instituées par l'assemblée délibérante.  
 7. Par suite, M. B, qui a accepté le niveau de traitement qui lui a été proposé lorsqu'il a signé l'avenant à son contrat, n'est pas fondé à soutenir que la communauté d'agglomération aurait commis une faute en fixant comme elle l'a fait son niveau de rémunération. 
 En ce qui concerne les conditions d'exercice des fonctions :  
 8. M. B soutient avoir subi des conditions de travail anormales durant ses trois années d'exercice au sein de la communauté d'agglomération et en particulier, avoir été confronté des procédures internes inadaptées, ne pas avoir pas été entendu lors des nombreux signalements de dysfonctionnements qu'il a formulés, et avoir ressenti un sentiment de dévalorisation, et d'atteinte à son intégrité à l'origine d'une dégradation de son état psychologique. Il résulte de l'instruction que M. B s'est fortement investi dans ses fonctions de directeur et que, soucieux de l'efficacité de son action, il a identifié des anomalies dans l'organisation de la régie, s'est impatienté devant des lourdeurs administratives et des circuits de décisions, selon lui, insuffisamment rapides et efficaces. Toutefois, les échanges de messages avec les responsables de la collectivité montrent que ses initiatives n'ont pas été systématiquement ignorées et que la teneur des propos échangés, parfois crispée en raison de la multiplication des sollicitations de l'intéressé, n'a jamais dépassé le cadre de la discussion et de la controverse qui peuvent exister entre membres d'une même communauté de travail, s'agissant de ses échanges avec ses supérieurs hiérarchiques. Les trois courriels insultants pour le service des transports transférés par le responsable administratif de la communauté d'agglomération sont isolés et ne proviennent pas de sa hiérarchie directe ou d'agents de l'intercommunalité. La circonstance que des propositions de modification du mode de fonctionnement de l'organisation faites par M. B n'aient pas été suivies par sa hiérarchie n'est pas de nature à caractériser l'existence d'une abstention fautive de l'administration. Par ailleurs, les fonctions de directeur des transports et de la régie C impliquaient la gestion de problèmes complexes de sorte que le fait qu'il ait été amené à les résoudre, parfois sans consignes ou réponses de sa hiérarchie, ne peut pas plus être regardé comme caractérisant des conditions de travail anormalement difficiles pour un emploi du niveau de celui occupé par M B. Il ne résulte pas par ailleurs de l'instruction que la détérioration de l'état de santé de l'intéressé soit imputable à des agissements fautifs de l'administration. Par suite, M. B ne démontre pas l'existence d'une faute de l'établissement public en ce qui concerne les conditions dans lesquelles il a été amené à exercer ses fonctions. 
 En ce qui concerne la fin du contrat :  
 9. Si un agent public qui a été recruté par un contrat à durée déterminée ne bénéficie pas d'un droit au renouvellement de son contrat, l'administration ne peut cependant légalement décider, au terme de son contrat, de ne pas le renouveler que pour un motif tiré de l'intérêt du service. Par ailleurs, lorsqu'un agent public sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité de la décision de ne pas renouveler son contrat sans demander l'annulation de cette décision, il appartient au juge de plein contentieux, forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, de lui accorder une indemnité versée pour solde de tout compte et déterminée en tenant compte notamment de la nature et de la gravité de l'illégalité, de l'ancienneté de l'intéressé, de sa rémunération antérieure et des troubles dans ses conditions d'existence. 
 10. Il résulte de l'instruction que la décision de ne pas renouveler le contrat de M. B a été prise au motif principal de mettre fin aux relations qui s'étaient progressivement tendues entre l'intéressé et son administration, lesquelles étaient nature à porter atteinte à la bonne marche du service public. Ce motif n'est pas étranger à l'intérêt du service, quelle que soit par ailleurs la qualité du travail accompli par M. B. L'intéressé n'est ainsi pas fondé à soutenir que la fin de son engagement reposerait sur des motifs illégaux. 
 11. Le non renouvellement de son contrat n'étant pas entaché d'illégalité, M. B n'est pas fondé à solliciter la réparation des préjudices qu'il impute à la privation irrégulière de son contrat.  
 En ce qui concerne les retenues sur traitement : 
 12. M. B conteste les retenues sur traitement auxquelles a procédé la communauté d'agglomération pour un montant total de 747,53 euros sur les payes des mois d'octobre, novembre et décembre 2015. Il résulte de l'instruction qu'elles correspondent, d'une part, à des retenues au mois de novembre 2015 de 7,80 euros sur la prime de service et de rendement et de 113,71 euros sur l'indemnité spécifique de service à la suite du placement de M B en congé maladie ordinaire à demi traitement, dont le principe a été institué par une délibération du 8 décembre 2018 du conseil d'agglomération, d'autre part, à une régularisation de 504,52 euros sur la paye du mois de décembre 2015 du fait de sa position de congé ordinaire à demi traitement du 24 au 30 novembre 2015 et enfin à une retenue pour absence de 121,50 euros au mois d'octobre 2015, dont M. B ne conteste pas la réalité. Par suite, M. B, qui n'apporte aucune précision sur les erreurs qui auraient ainsi été commises, n'est pas fondé à soutenir que la communauté d'agglomération aurait commis une faute en procédant à ces retenues. 
 13. Dans ces conditions, les conclusions indemnitaires de M. B ne peuvent qu'être rejetées. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la recevabilité de sa requête de première instance, que M. B n'est pas fondé à se plaindre que par le jugement du 21 novembre 2019, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande. 
 Sur les frais liés au litige :  
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté d'agglomération E, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à M. B de la somme qu'il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B le versement d'une somme de 1 500 euros à la communauté d'agglomération de E au titre des frais d'instance exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : M. B versera à la communauté d'agglomération E une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. D B et à la communauté d'agglomération E. 
 Délibéré après l'audience du 29 mars 2022 à laquelle siégeaient : 
 Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre, 
 Mme Blin, présidente assesseure, 
 Mme Arquié, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 avril 2022. 
 La rapporteure, 
 C. Arquié 
 La présidente, 
 A. Geslan-Demaret 
 Le greffier, 
 F. Kinach 
 La République mande et ordonne au préfet du Tarn, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.