CAA31 · 2ème chambre — 13 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme D A a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner le syndicat intercommunal à vocations multiples des plaines et coteaux du Volvestre à lui verser une indemnité de 15 900 euros, majorée des intérêts au taux légal à compter du 30 octobre 2017, avec capitalisation, en réparation des préjudices qu'elle estimait avoir subis du fait des fautes commises par le syndicat, et d'enjoindre au syndicat intercommunal de publier, à ses frais, un démenti concernant son implication dans une quelconque infraction pénale dans les supports de presse locaux et par voie d'affichage sur les panneaux officiels de la commune de Rieux-Volvestre.   
 Par un jugement n° 1800788 du 24 décembre 2019, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses demandes. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 février 2020 et le 19 janvier 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux sous le n° 20BX00669, puis le 11 avril 2022 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n°20TL20669, Mme D A, représentée par Me Laspalles, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 24 décembre 2019 ;  
 2°) de condamner le syndicat intercommunal à vocations multiples des plaines et coteaux du Volvestre à lui verser une indemnité de 15 900 euros, augmentée des intérêts au taux légal avec capitalisation à compter du 30 octobre 2017 ; 
 3°) de mettre à la charge du Syndicat intercommunal à vocations multiples des plaines et coteaux du Volvestre une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.  
 Elle soutient que : 
 - le jugement est entaché d'irrégularité en ce que le tribunal n'a pas respecté le droit à un procès équitable, contradictoire et préservant une égalité des armes ; 
 - la responsabilité du syndicat intercommunal est engagée en raison de l'acharnement fautif à son encontre s'agissant des accusations de falsification de documents, en l'absence de constitution de toute infraction pénale à la date du 17 mai 2016 compte-tenu de sa mise hors de cause ;  
 - le refus de lui octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle à raison de sa mise en cause relative aux faits de faux méconnaît l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 E lors qu'elle a agi dans le cadre de l'accomplissement de son service ;  
 - elle a été victime de faits de discrimination à raison de ses fonctions syndicales et politiques.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 19 décembre 2021, le syndicat intercommunal à vocations multiples des plaines et coteaux du Volvestre, représenté par Me Sabatté, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de Mme A le versement de la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que : 
 - le jugement n'est entaché d'aucune irrégularité, Mme A n'ayant pas été privée de la possibilité de répliquer aux écritures en défense avant que le jugement ne soit rendu ;  
 - aucun acharnement fautif à l'encontre de Mme A ne peut lui être reproché, alors qu'il a suivi l'analyse des membres du conseil de discipline ; 
 -  il était fondé à lui refuser le bénéfice de la protection fonctionnelle tant à raison de la procédure disciplinaire engagée qu'à raison de ses fonctions syndicales ; 
 - Mme A n'apporte aucun élément de preuve susceptible de caractériser ou même de présumer l'existence d'une discrimination motivée par ses opinions syndicales et politiques. 
 Par une ordonnance en date du 11 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de Mme A. 
 Par ordonnance du 24 octobre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 8 novembre 2022.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Anne Blin, présidente-assesseure, 
 - les conclusions de Mme Sylvie Cherrier, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Laspalles, représentant Mme A, et de Me Sabatté, représentant le syndicat intercommunal à vocations multiples des plaines et coteaux du Volvestre. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme A a été intégrée, après détachement de son emploi d'origine, dans le cadre d'emplois des auxiliaires de soins territoriaux du syndicat intercommunal à vocations multiples de Rieux Volvestre par décision du président dudit syndicat le 18 novembre 2003. Depuis 2004, elle bénéficie d'une décharge totale de service pour l'exercice de son mandat syndical. Une procédure disciplinaire a été engagée à son encontre le 9 mai 2016 par le syndicat intercommunal à vocations multiples des plaines et coteaux du Volvestre lui reprochant ses manquements à son obligation de probité et de dignité à l'égard de la collectivité qui l'emploie. Par une décision du 27 janvier 2017, un blâme a été prononcé à son encontre. Par une lettre du 13 octobre 2017, reçue le 30 octobre 2017, Mme A a présenté une demande indemnitaire préalable au président du syndicat intercommunal. Mme A a demandé au tribunal administratif de Toulouse de condamner ledit syndicat à lui verser une indemnité de 15 900 euros, majorée des intérêts au taux légal à compter du 30 octobre 2017, avec capitalisation, en réparation des préjudices qu'elle estimait avoir subis du fait des fautes commises par le syndicat et de lui enjoindre de publier, à ses frais, un démenti concernant son implication dans une quelconque infraction pénale dans les supports de presse locaux et par voie d'affichage sur les panneaux officiels de la commune de Rieux-Volvestre. Elle relève appel du jugement du tribunal administratif de Toulouse du 24 décembre 2019 qui a rejeté ses demandes. 
 Sur la régularité du jugement : 
   2. Aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " () La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes (). / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ".  
   3. Il ressort des pièces du dossier que l'unique mémoire en défense du syndicat intercommunal à vocations multiples des plaines et coteaux du Volvestre a été enregistré par le greffe du tribunal administratif de Toulouse le 10 septembre 2019, avant la clôture de l'instruction fixée au 12 septembre 2019. S'il a été communiqué à Mme A par un courrier du 11 septembre 2019, il ressort des mentions du jugement que la clôture d'instruction n'a fait l'objet d'aucun report. En n'accordant pas à Mme A un délai raisonnable lui permettant de répondre aux observations formulées par le syndicat intercommunal, le tribunal a méconnu les exigences qui découlent des dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative et qui sont destinées à garantir le caractère contradictoire de l'instruction. En outre, si Mme A a présenté des observations par un mémoire reçu le 6 décembre 2019 par lequel elle exposait notamment avoir été hospitalisée du 19 août au 14 novembre 2019 à la suite d'un accident de la circulation, et sollicitait la prise en compte de ses observations et, le cas échéant, un report d'audience, il ressort des mentions du jugement que ce mémoire a été considéré comme ayant été produit postérieurement à la clôture de l'instruction et non communiqué. Il résulte de ce qui vient d'être exposé que le jugement attaqué est intervenu à la suite d'une procédure irrégulière. Par suite, il doit être annulé. 
 4. Il y a lieu pour la cour de se prononcer immédiatement par la voie de l'évocation sur la demande présentée par Mme A devant le tribunal administratif de Toulouse. 
 Sur la responsabilité : 
 5. En premier lieu, Mme A soutient que la responsabilité du syndicat intercommunal est engagée en raison de l'acharnement fautif à son encontre s'agissant des accusations de falsification de documents, en l'absence de constitution de toute infraction pénale à la date du 17 mai 2016 compte-tenu de sa mise hors de cause. Il résulte de l'instruction que Mme A, agissant dans le cadre de ses activités syndicales, a rempli un formulaire de déclaration d'accident de travail concernant M. B, agent technique du syndicat intercommunal qui n'aurait pas été en mesure de le faire lui-même en raison de son état de santé. Selon la déclaration, l'accident serait survenu le 22 juillet 2015 en présence d'un témoin, M. C, . Ce dernier a cependant attesté, le 15 octobre 2015, n'avoir été témoin d'aucun fait concernant un accident de service dont aurait été victime M. B le 22 juillet précédent. Dans un courrier du 21 septembre 2015, M. B et son épouse ont exposé qu'alors que le premier arrêt de travail établi par son médecin traitant concernait un congé de maladie ordinaire, un nouvel arrêt de travail a été sollicité auprès du médecin afin qu'il soit transformé en accident de travail, ajoutant avoir effectué cette démarche à la demande de Mme A. M. Ba par ailleurs précisé dans ce courrier que la déclaration d'accident du travail a été fournie et remplie par Mme A, à l'exclusion du paragraphe concernant les circonstances détaillées de l'accident, lequel a été rempli par sa fille. Alors que cet agent avait présenté une demande de protection fonctionnelle le 17 juillet 2015 au motif de propos agressifs qui auraient été tenus à son encontre par un adjoint au maire lors d'une réunion de travail le 10 juillet 2015, laquelle avait également été rédigée par Mme A, cette demande a été jointe comme justificatif à la déclaration d'accident de travail du 22 juillet suivant, malgré l'incohérence des dates. Au regard de ces éléments ainsi que des publications en décembre 2015 de Mme A sur son compte " Facebook " de propos désobligeants concernant le président du syndicat intercommunal et l'une de ses secrétaires, le comité syndical a décidé d'engager une procédure disciplinaire à l'encontre de l'intéressée dans sa séance du 21 décembre 2015. Par un courrier du 9 mai 2016, le président du syndicat intercommunal en a informé Mme A, en l'invitant à un entretien préalable le 17 mai suivant. Si le président du syndicat intercommunal a décidé de retirer la plainte déposée à l'encontre de Mme A le 11 mai 2016 pour des faits de " falsification de documents " qui viennent d'être exposés, il ressort de la délibération du comité syndical du 2 juin 2016 que cette démarche s'inscrivait dans un souci d'apaisement de la situation, notamment par rapport à son successeur, le président du syndicat devant quitter ses fonctions en 2017. Le retrait de la plainte ne saurait ainsi être regardé comme ayant pour effet de mettre hors de cause Mme A E le 17 mai 2016, alors par ailleurs que le procureur de la République n'a procédé au classement sans suite de la plainte au motif que les faits n'avaient pu être clairement établis par l'enquête en raison de l'insuffisance des preuves que le 19 décembre 2016. Au regard de l'ensemble des faits reprochés à Mme A, le maintien de la procédure discipline engagée à son encontre ne révèle aucun acharnement du président du syndicat à son encontre. Si le grief de falsification de documents n'a pas été retenu par le conseil de discipline réuni le 11 janvier 2017, lequel a toutefois considéré que l'agent avait manqué à son obligation de réserve en divulguant des propos péjoratifs à l'égard du président de l'établissement public de l'une de ses secrétaires sur son compte " Facebook " en proposant de lui infliger la sanction du blâme, la circonstance que l'arrêté du 27 janvier 2017 prononçant un blâme à l'encontre de Mme A fasse état de l'ensemble des faits qui lui étaient reprochés lors de l'engagement de cette procédure ne révèle pas davantage un acharnement fautif à son encontre au regard notamment du quantum de la sanction prononcée. Enfin, si les procédures pénale et disciplinaire ont été rendues publiques par la publication d'un article dans " La Dépêche " du 19 mai 2016, celui-ci a été rédigé pour rendre compte de la manifestation de soutien à Mme A qui s'était tenue devant les locaux du syndicat intercommunal lors de son entretien préalable, et reprend au demeurant les propos de l'intéressée sur sa version des faits reprochés, notamment ses excuses concernant les publications sur son compte " Facebook ". Ainsi, au regard de ce qui vient d'être exposé, la poursuite de la procédure disciplinaire par le syndicat intercommunal à vocations multiples des plaines et coteaux du Volvestre fondée sur le grief de falsification de document susceptible d'avoir des répercussions pour l'image et les finances de la collectivité, qui s'appuyait sur des pièces et des témoignages recueillis au terme de l'enquête menée par son président, ne peut être regardée comme constituant un acharnement fautif de l'administration à l'encontre de la requérante révélant une intention de nuire à sa réputation. 
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa rédaction applicable au litige : " I.-A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire () bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. () III.- Lorsque le fonctionnaire fait l'objet de poursuites pénales à raison de faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, la collectivité publique doit lui accorder sa protection. Le fonctionnaire entendu en qualité de témoin assisté pour de tels faits bénéficie de cette protection. La collectivité publique est également tenue de protéger le fonctionnaire qui, à raison de tels faits, est placé en garde à vue ou se voit proposer une mesure de composition pénale. / IV.- La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. () ".  
 7. D'une part, ces dispositions n'ont ni pour objet, ni pour effet d'ouvrir droit à la prise en charge par la collectivité publique concernée des frais qu'un fonctionnaire peut engager pour sa défense dans le cadre d'une procédure disciplinaire diligentée à son encontre par l'autorité hiérarchique dont il relève ou des frais qu'il expose pour contester devant la juridiction administrative une sanction disciplinaire prise à son encontre.  
 8. D'autre part, il résulte de ces dispositions qu'une collectivité publique doit accorder la protection fonctionnelle à l'agent public qui en revendique le bénéfice lorsqu'il fait l'objet d'attaques qui sont en lien avec l'exercice de ses fonctions et qui ne constituent pas une faute personnelle de l'agent. En revanche, n'ouvrent pas droit à cette protection les faits qui découlent du comportement d'un agent en sa qualité de représentant du personnel.  
 9. Il résulte de l'instruction que Mme A avait fait valoir, au soutien de sa demande de protection fonctionnelle, que des propos présentant un caractère infamant et diffamatoire avaient été tenus à son encontre lors de la délibération du comité syndical du 21 décembre 2015, publiée le 13 janvier 2016. Elle contestait ainsi les accusations de falsification de la déclaration d'accident de travail d'un agent public qu'elle avait conseillé dans le cadre de ses fonctions de représentante syndicale contenues dans ladite délibération qui constituait l'une des pièces de son dossier disciplinaire, lesquelles fondaient les poursuites pénales engagées à son encontre par le président du syndicat intercommunal, habilité par le conseil syndical à porter plainte à son encontre. Les faits qui lui étaient ainsi reprochés sont cependant rattachés à l'exercice de son mandat de représentante syndicale et ne sont pas en lien avec l'exercice des fonctions au sens de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Mme A, qui ne remplissait pas l'ensemble des conditions pour bénéficier de la protection fonctionnelle, n'est donc pas fondée à se prévaloir de l'illégalité fautive de la décision de refus opposée à sa demande de protection fonctionnelle par le président de l'établissement public. S'agissant par ailleurs de sa demande en tant qu'elle concerne les poursuites pénales initiées à son encontre, ainsi qu'il a été précédemment exposé, le président du syndicat intercommunal a retiré la plainte déposée à son encontre E le mois de juin 2016, avant qu'un classement sans suite ne soit prononcé par le procureur de la République. Par suite, elle ne saurait engager la responsabilité pour faute de cette collectivité pour ce motif. 
 10. En troisième lieu, aux termes de l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " La liberté d'opinion est garantie aux fonctionnaires. Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, de leur origine, de leur orientation ou identité sexuelle, de leur âge, de leur patronyme, de leur situation de famille, de leur état de santé, de leur apparence physique, de leur handicap ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie ou une race. () ". 
 11. Si les agents publics qui exercent des fonctions syndicales bénéficient de la liberté d'expression particulière qu'exigent l'exercice de leur mandat et la défense des intérêts des personnels qu'ils représentent, cette liberté doit être conciliée avec le respect de leurs obligations déontologiques. En particulier, des propos ou un comportement agressif à l'égard d'un supérieur hiérarchique ou d'un autre agent sont susceptibles, alors même qu'ils ne seraient pas constitutifs d'une infraction pénale, d'avoir le caractère d'une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire. 
 12. Il résulte de l'instruction que les publications incriminées de Mme A sur son compte " Facebook " présentent un caractère désobligeant à l'égard du président du syndicat intercommunal à vocations multiples des plaines et coteaux du Volvestre et de la secrétaire de cette collectivité, et sont dépourvues de tout lien avec la défense des intérêts professionnels du syndicat qu'elle représente. Elles ne peuvent E lors être regardées comme des revendications à caractère professionnel relevant de l'exercice de son mandat syndical. Par suite, Mme A ayant excédé par ses publications les limites qu'elle devait respecter en raison de la réserve à laquelle elle était tenue à l'égard de son employeur, celui-ci était fondé à mettre en œuvre une procédure disciplinaire à son encontre.  
 13. Si Mme A soutient que l'engagement de la procédure disciplinaire était motivé par son appartenance syndicale et constituerait une discrimination en raison de ses opinions syndicales et politiques, elle n'apporte toutefois aucun élément permettant de présumer de l'existence d'une telle discrimination. Ainsi qu'il a été exposé au point 5, les motifs retenus par le président de l'établissement public pour justifier le déclenchement d'une procédure disciplinaire à l'encontre de la requérante sont étrangers à toute discrimination. 
 14. Par suite, Mme A n'est pas fondée à soutenir que la procédure disciplinaire mise en œuvre à son encontre serait fautive en ce qu'elle aurait porté atteinte à l'exercice de ses fonctions syndicales ou constituerait une discrimination illégale.  
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 15. Lorsque le juge administratif statue sur un recours indemnitaire tendant à la réparation d'un préjudice imputable à un comportement fautif d'une personne publique et qu'il constate que ce comportement et ce préjudice perdurent à la date à laquelle il se prononce, il peut, en vertu de ses pouvoirs de pleine juridiction et lorsqu'il est saisi de conclusions en ce sens, enjoindre à la personne publique en cause de mettre fin à ce comportement ou d'en pallier les effets. Toutefois, le pouvoir d'injonction du juge est subordonné notamment à la constatation d'un comportement fautif de la personne publique. En l'espèce, en l'absence d'agissements du syndicat intercommunal constitutifs d'une faute de nature à engager sa responsabilité, les conclusions aux fins d'injonction présentées par Mme A devant le tribunal administratif de Toulouse ne peuvent qu'être rejetées. 
 16. Il résulte tout de ce qui précède que la demande présentée par Mme A devant le tribunal administratif de Toulouse doit être rejetée.  
 Sur les frais d'instance : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le syndicat intercommunal à vocations multiples des plaines et coteaux du Volvestre, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à Mme A la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.  
 18. Mme A ne justifie pas avoir engagé, dans la présente instance, des frais mentionnés à l'article R. 761-1 du code de justice administrative. E lors, ses conclusions, tendant à la condamnation du syndicat intercommunal à vocations multiples des plaines et coteaux du Volvestre aux entiers dépens ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées. 
 19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A le versement de la somme de 1 000 euros au syndicat intercommunal à vocations multiples des plaines et coteaux du Volvestre en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E  : 
 Article 1er : Le jugement du 24 décembre 2019 du tribunal administratif de Toulouse est annulé. 
 Article 2 : La demande de Mme A présentée devant le tribunal administratif de Toulouse est rejetée. 
 Article 3 : Mme A versera la somme de 1 000 euros au syndicat intercommunal à vocations multiples des plaines et coteaux du Volvestre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D A et au syndicat intercommunal à vocations multiples des plaines et coteaux du Volvestre. 
 Délibéré après l'audience du 29 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 Mme Geslan-Demaret, présidente de chambre, 
 Mme Blin, présidente assesseure, 
 M. Teulière, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 A. Blin 
 La présidente, 
  A. Geslan-Demaret   
                                                    La greffière, 
                                           M-M. Maillat 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.