CAA31 · 4ème chambre — 19 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La communauté de communes Decazeville Communauté et les communes d'Aubin, d'Auzits, de Cransac, de Decazeville, de Firmi et de Viviez ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler l'arrêté du 19 juin 2017 par lequel le préfet de l'Aveyron a approuvé le plan de prévention des risques miniers sur le territoire des communes d'Auzits, Aubin, Cransac, Firmi, Decazeville et Viviez et la décision implicite rejetant leur recours gracieux. 
 Par un jugement n° 1705825 du 12 juin 2020, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux sous le n° 20BX22593 puis au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse sous le n° 20TL22593 le 10 août 2020, la communauté de communes Decazeville Communauté et les communes d'Aubin, d'Auzits, de Cransac, de Decazeville, de Firmi et de Viviez, représentées par Me Février, demandent à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 19 juin 2017 du préfet de l'Aveyron et la décision implicite rejetant leur recours gracieux ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - les décisions contestées sont entachées d'un vice de procédure au regard des dispositions combinées des articles L. 174-5 du code minier, R. 562-2 et R. 562-7 du code de l'environnement dès lors que ni la décision de prolongation du délai d'élaboration du plan de prévention des risques, ni le projet de ce dernier n'ont été soumis aux instances territorialement compétentes pour élaborer le schéma de cohérence territoriale ; ce vice, qui revêt un caractère substantiel, est de nature à avoir privé les collectivités adhérentes d'une garantie et à influer sur le sens de la décision finalement prise ; la population a été également privée d'une information sur les enjeux du plan ; 
 - les avis éventuels rendus par ces instances sur le projet auraient dû figurer dans le dossier soumis à enquête publique en application de l'article R. 562-8 du code de l'environnement ; 
 - le plan en litige méconnaît le principe de sécurité juridique du fait de sa complexité et de la division en 292 réglementations distinctes qui rendent impossible la mise en œuvre opérationnelle du plan ;  
 - les décisions contestées sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 163-3 et L. 163-4 du code minier. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 4 octobre 2022, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par les collectivités requérantes ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 11 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête de la communauté de communes Decazeville Communauté et des communes susmentionnées. 
 Par ordonnance du 5 octobre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 24 octobre 2022.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code minier ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lasserre, première conseillère, 
 - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Février, représentant la communauté de communes Decazeville Communauté et les communes requérantes. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté du 19 juin 2017, le préfet de l'Aveyron a approuvé le plan de prévention des risques miniers sur le territoire des communes d'Aubin, Auzits, Cransac, Decazeville, Firmi et Viviez. Par un courrier du 19 octobre 2017, le préfet de l'Aveyron a explicitement rejeté le recours gracieux formé par ces communes et la communauté de communes Decazeville Communauté. Par la présente requête, la communauté de communes Decazeville Communauté et les communes d'Aubin, Auzits, Cransac, Decazeville, Firmi et Viviez font appel du jugement du tribunal administratif de Toulouse du 12 juin 2020 rejetant leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté précité du 19 juin 2017 et de la décision portant rejet de leur recours gracieux. 
 Sur les conclusions en annulation :  
 En ce qui concerne le cadre juridique du litige : 
 2. Aux termes de l'article L. 174-5 du code minier : " L'Etat élabore et met en œuvre des plans de prévention des risques miniers, dans les conditions prévues par les articles L. 562-1 à L. 562-7 du code de l'environnement pour les plans de prévention des risques naturels prévisibles. Ces plans emportent les mêmes effets que les plans de prévention des risques naturels prévisibles. Toutefois, les dispositions de l'article L. 561-3 du même code ne leur sont pas applicables. ". 
 3. L'article L. 561-2 du code de l'environnement dispose que : " I.- L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. / II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; / 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; / 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs. () ".  
 En ce qui concerne la procédure d'élaboration du plan de prévention des risques miniers :  
 4. Aux termes de l'article R. 562-2 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable au litige : " L'arrêté prescrivant l'établissement d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles détermine le périmètre mis à l'étude et la nature des risques pris en compte. Il désigne le service déconcentré de l'Etat qui sera chargé d'instruire le projet. / Cet arrêté définit également les modalités de la concertation et de l'association des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés, relatives à l'élaboration du projet. / Il est notifié aux maires des communes ainsi qu'aux présidents des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est inclus, en tout ou partie, dans le périmètre du projet de plan. / (). / Le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé dans les trois ans qui suivent l'intervention de l'arrêté prescrivant son élaboration. Ce délai est prorogeable une fois, dans la limite de dix-huit mois, par arrêté motivé du préfet si les circonstances l'exigent, notamment pour prendre en compte la complexité du plan ou l'ampleur et la durée des consultations. ". L'article R. 562-7 du même code dispose que : " Le projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles est soumis à l'avis des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est couvert, en tout ou partie, par le plan. () ". Aux termes des dispositions de l'article R. 562-8 de ce code de l'environnement dans la rédaction applicable en litige : " Le projet de plan est soumis par le préfet à une enquête publique dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23, sous réserve des dispositions des deux alinéas qui suivent. / Les avis recueillis en application des trois premiers alinéas de l'article R. 562-7 sont consignés ou annexés aux registres d'enquête dans les conditions prévues par l'article R. 123-13. (). ". 
 5. La communauté de communes Decazeville Communauté et les communes requérantes soutiennent que les avis du syndicat mixte du schéma de cohérence territoriale Nord-Ouest Aveyron, créé par arrêté préfectoral du 2 octobre 2013, et du syndicat mixte du schéma de cohérence territoriale Centre-Ouest Aveyron, créé par arrêté du 13 novembre 2014, les deux ayant fusionné à compter du 1er janvier 2016 par arrêté préfectoral du 7 octobre 2015, auraient dû être recueillis. Toutefois, si ces syndicats mixtes sont en charge de l'élaboration d'un document d'urbanisme, ils ne constituent ni une commune ni un établissement public de coopération intercommunale, seules collectivités visées par l'obligation mentionnée à l'article R. 562-7 du code de l'environnement. Dans ces conditions, la circonstance tenant à l'absence de consultation de ces syndicats mixtes en charge de l'élaboration des schémas de cohérence territoriale n'a pas eu pour conséquence d'entacher d'irrégularité la procédure au terme de laquelle a été approuvé le plan en litige. Par suite, le moyen tiré de l'existence d'un vice substantiel qui affecterait cette procédure de nature à priver les collectivités adhérentes ainsi que la population d'une garantie et à influer sur le sens de la décision doit être écarté. Pour les mêmes motifs, la communauté de communes Decazeville Communautés et les communes requérantes ne peuvent utilement soutenir que ces avis auraient dû figurer dans le dossier soumis à enquête publique. 
 En ce qui concerne le contenu du plan de prévention des risques miniers :  
 6. L'article R. 562-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur, dispose que : " Le dossier de projet de plan comprend : / 1° Une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles, compte tenu de l'état des connaissances ; / 2° Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ; / 3° Un règlement précisant, en tant que de besoin : / a) Les mesures d'interdiction et les prescriptions applicables dans chacune de ces zones en vertu des 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ;  / b) Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde mentionnées au 3° du II de l'article L. 562-1 et les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existant à la date de l'approbation du plan, mentionnées au 4° de ce même II. Le règlement mentionne, le cas échéant, celles de ces mesures dont la mise en œuvre est obligatoire et le délai fixé pour celle-ci. ". 
 7. Il résulte de ces dispositions que les documents graphiques des plans de prévention des risques naturels prévisibles, dont les prescriptions s'imposent directement aux autorisations de construire, doivent, au même titre que les documents d'urbanisme, être suffisamment précis pour permettre de déterminer les parcelles concernées par les mesures d'interdiction et les prescriptions qu'ils prévoient et, notamment, d'en assurer le respect lors de la délivrance des autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol, ces dispositions n'ont toutefois ni pour objet ni pour effet d'imposer que ces documents fassent apparaître eux-mêmes le découpage parcellaire existant. 
 8. Il ressort des pièces du dossier que le document graphique du plan de prévention des risques miniers litigieux est constitué d'un plan de zonage règlementaire par commune pour les communes d'Auzits, de Cransac, de Firmi et de Viviez et de deux plans, représentant respectivement la partie Nord et la partie Sud, pour les communes plus étendues d'Aubin et de Decazeville. Ces plans permettent de délimiter les zones exposées au risque, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, ainsi que les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques. En outre, il ressort également des pièces du dossier qu'à chaque zonage réglementaire représenté sur le document graphique, indiqué par une lettre et un chiffre suivi d'un indice, correspond un chapitre spécifique dans le règlement écrit, permettant de savoir, en fonction du projet envisagé sur la zone précitée, s'il est interdit, autorisé sans prescription, autorisé sous conditions ou autorisé sous réserve de réalisation d'une étude. Dans ces conditions, les documents graphiques et les dispositions du règlement propres à chaque zone revêtent, par leur combinaison, un caractère suffisamment précis pour permettre de déterminer les parcelles concernées par les mesures d'interdiction et les prescriptions qu'ils prévoient et, notamment, d'en assurer le respect lors de la délivrance des autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol. Par suite, le moyen tiré de ce que ce plan aurait méconnu l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la norme doit être écarté. 
 En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation commise par le préfet de l'Aveyron :  
 9. La communauté de communes Decazeville Communauté et les communes requérantes reprennent en appel le moyen, qu'elles avaient soulevé en première instance et tiré de ce que les décisions attaquées sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions des articles L. 163-3 et L. 163-4 du code minier. Elles n'apportent aucun élément de fait ou de droit de nature à remettre en cause l'appréciation portée par le tribunal administratif de Toulouse sur leur argumentation de première instance aux points 9 et 10 du jugement attaqué. Il y a lieu d'écarter ces moyens par adoption des motifs retenus par le tribunal administratif de Toulouse. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que la communauté de communes Decazeville Communauté et les communes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande.  
 Sur les frais liés au litige :  
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme que la communauté de communes Decazeville Communauté et les communes demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E  : 
 Article 1er : La requête de la communauté de communes Decazeville Communauté et des communes est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes Decazeville Communauté, première dénommée, pour l'ensemble des collectivités requérantes et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
 Copie en sera adressée au préfet de l'Aveyron. 
 Délibéré après l'audience du 5 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Chabert, président, 
 M. Haïli, président assesseur, 
 Mme Lasserre, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 janvier 2023. 
 La rapporteure, 
 N. Lasserre 
 Le président, 
 D. ChabertLe greffier, 
 F. Kinach 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.   
 N°20TL2259