CAA31 · 1ère chambre — 29 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 L'exploitation agricole à responsabilité limitée Esquirol, l'exploitation agricole à responsabilité limitée Sebagri, la société civile d'exploitation agricole du Canet, la société civile d'exploitation agricole de Clamensac, la société civile d'exploitation agricole des Coteaux, l'exploitation agricole à responsabilité limitée le Clos, la société civile d'exploitation agricole de l'Oste, l'exploitation agricole à responsabilité limitée Cartier (Monlaur-Bernet 32140), le groupement agricole d'exploitation commun de la Grave, M. A B, l'exploitation agricole à responsabilité limitée du Traves, la société civile d'exploitation agricole de Bonnefontaine, la société civile d'exploitation agricole d'Arcamont, l'exploitation agricole à responsabilité limitée de Benouet, l'exploitation agricole à responsabilité limitée du Sartres, le groupement d'exploitation agricole commun Fortin et Fils, l'exploitation agricole à responsabilité limitée de Gimat, M. E C, l'exploitation agricole à responsabilité limitée Coutant, l'exploitation agricole à responsabilité limitée de Bourbonne, l'exploitation agricole à responsabilité limitée Cartier (Pessan 32550), l'exploitation agricole à responsabilité d'Emberbail, l'exploitation agricole à responsabilité limitée des Trilles, l'exploitation agricole à responsabilité limitée Chausson, l'exploitation agricole à responsabilité limitée de La Capelle, l'exploitation agricole à responsabilité limitée Bonneau Laborde, l'exploitation agricole à responsabilité limitée d'Embourgade, l'exploitation agricole à responsabilité limitée des Templiers et l'exploitation agricole à responsabilité limitée du Grezal ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler les arrêtés du préfet de la région Occitanie du 23 décembre 2016 relatifs, d'une part, aux engagements en agriculture biologique soutenus par l'Etat au titre de l'année 2015 dans le cadre du programme de développement rural Midi-Pyrénées 2014-2020 et, d'autre part, aux engagements en agriculture biologique soutenus par l'Etat au titre de l'année 2015 dans le cadre du programme de développement rural Languedoc-Roussillon 2014-2020. 
 Par un jugement n° 1700874 et n° 1700879 du 17 janvier 2020, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 21 août 2020 sous le n° 20BX02728 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux, et ensuite sous le n° 20TL22728 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, l'exploitation agricole Esquirol, la société civile d'exploitation agricole du Canet, l'exploitation agricole Chausson, l'exploitation agricole de la Capelle, l'exploitation agricole Bonneau Laborde, l'exploitation agricole d'Embourgade, l'exploitation agricole des Templiers et l'exploitation agricole du Grezal, représentées par Me Thalamas, demandent à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 décembre 2016 relatif aux engagements en agriculture biologique soutenus par l'Etat au titre de l'année 2015 dans le cadre du programme de développement rural Midi-Pyrénées 2014-2020 pris par le préfet de la région Occitanie ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 23 décembre 2016 du préfet de la région Occitanie ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - l'arrêté contesté est entaché d'une erreur de droit en appliquant un plafonnement en méconnaissance des législations nationale et européenne ; 
 -  il méconnaît le principe de non-rétroactivité des actes administratifs dès lors qu'elles se trouvaient engagées sur une période de cinq années à compter de leur déclaration de mai 2015, et que leur situation juridique était ainsi déjà constituée ; 
 - il méconnaît le principe de sécurité juridique dès lors que le plafonnement des aides, qui constitue une atteinte excessive à leurs intérêts privés, nécessitait la mise en œuvre de mesures transitoires ; 
 - il méconnaît le principe de confiance légitime ; 
 - il méconnaît le droit de propriété garanti par l'article 1er du protocole n° 1 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 25 avril 2022, le ministre de l'agriculture et de l'alimentation conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens nouveaux soulevés ne sont pas fondés, et s'en remet aux écritures de première instance du préfet de la région Occitanie pour les moyens repris par les requérantes. 
 Par un mémoire enregistré le 16 juin 2022, l'exploitation agricole à responsabilité limitée Le Clos déclare se désister de la présente instance. 
 Par ordonnance du 11 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué à la cour administrative d'appel de Toulouse le jugement de la requête susvisée. 
 Par ordonnance du 21 juillet 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 29 août 2022.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son protocole n° 1 ; 
 - le règlement (UE) n° 1305/2013 du 17 décembre 2013 du Parlement européen et du Conseil ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 ; 
 - le décret n° 2015-445 au 16 avril 2015 ; 
 - l'arrêté du 12 septembre 2007 relatif aux engagements agroenvironnementaux ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. D,  
 - les conclusions de Mme Cherrier, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Thalamas, représentant l'exploitation agricole Esquirol et les autres requérantes. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Les exploitations agricoles à responsabilité limitée Esquirol, Chausson, de la Capelle, Bonneau Laborde, d'Embourgade, des Templiers, du Grezal, et la société civile d'exploitation agricole du Canet ont sollicité l'octroi d'une aide à la conversion à l'agriculture biologique pour la campagne 2015, dans le cadre du programme de développement rural mené par la région Occitanie permettant la mise en œuvre du Fonds européen agricole pour le développement rural. Par un arrêté du 23 décembre 2016 relatif aux engagements en agriculture biologique soutenus par l'Etat au titre de l'année 2015 dans le cadre du programme de développement rural Midi-Pyrénées 2014-2020, le préfet de la région Occitanie a fixé un plafonnement des aides accordées au titre de la conversion à l'agriculture biologique. Les requérantes font appel du jugement du 17 janvier 2020 en tant que le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cet arrêté. 
 2. L'exploitation agricole à responsabilité limitée Le Clos n'étant pas partie à la présente instance, ses conclusions tendant à ce qu'il soit donné acte de son désistement sont sans objet. 
 Sur le bien-fondé du jugement :  
 3. Aux termes de l'article 29 du règlement (UE) n° 1305/2013 du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural qui concerne les mesures en faveur de l'agriculture biologique, les aides allouées au titre de ces mesures sont accordées en contrepartie d'engagements pris sur une durée de cinq à sept ans d'adopter des pratiques allant au-delà des normes obligatoires et " indemnisent les bénéficiaires pour une partie ou la totalité des coûts supplémentaires et des pertes de revenus résultant des engagements pris ". Il ressort également de cet article que les aides allouées au titre de ces mesures sont plafonnées, l'annexe II au même règlement détaillant le plafond prévu pour chaque mesure, en euros, par an et par unité d'œuvre, exprimée notamment, selon les cas, en hectare ou en unité de gros bétail. 
 4. Aux termes de l'article 78 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles : " I. - () 1°) L'Etat confie aux régions (), à leur demande, tout ou partie de la gestion des programmes européens soit en qualité d'autorité de gestion, soit par délégation de gestion () / III. ' Pour le Fonds européen agricole pour le développement rural, un décret en Conseil d'Etat précise en tant que de besoin les orientations stratégiques et méthodologiques pour la mise en œuvre des programmes () ". Le décret du 16 avril 2015 relatif à la mise en œuvre des programmes de développement rural pour la période 2014-2020 dispose, en son annexe I, que, pour les mesures relevant, notamment, de l'article 29 du règlement (UE) n° 1305/2013, " leur construction au niveau régional s'appuie sur le cadrage défini au niveau national ", comme l'autorise le point 3 de l'article 6 de ce règlement. Le cadre national de référence ainsi prévu, qui a été approuvé le 30 juin 2015 par la Commission européenne selon la procédure prévue à l'article 10 du même règlement, détaille pour chaque mesure, notamment, le montant de l'aide prévue en euros par an et par unité d'œuvre pertinente, les bénéficiaires et les coûts admissibles et précise les conditions d'admissibilité communes à toutes les mesures, ou spécifiques à chacune, et, le cas échéant, des critères de sélection. 
 5. En premier lieu, les requérantes se bornent à reprendre en appel, dans des termes identiques, sans apporter d'élément nouveau par rapport à leurs productions de première instance, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur de droit en instaurant un plafonnement des aides. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif au point 8 du jugement attaqué. 
 6. En deuxième lieu, les exploitants ayant présenté des engagements en faveur de l'agriculture biologique ne sauraient se prévaloir d'une situation juridiquement constituée qu'à compter de la décision d'engagement par laquelle l'autorité compétente valide les engagements qu'elle retient ou les contraintes invoquées et fixe le montant de l'aide qui en découle. En conséquence, si le régime établi par l'arrêté en cause ne saurait, sans méconnaître le principe de non-rétroactivité des actes administratifs, s'appliquer à des décisions d'engagement prises avant son entrée en vigueur, il peut en revanche légalement s'appliquer, sans porter atteinte à une situation juridiquement constituée, à des engagements présentés avant la date de son entrée en vigueur dès lors qu'aucune décision n'a été prise sur ces engagements avant cette date. En l'espèce, l'arrêté en litige ne s'applique pas aux décisions d'engagement déjà prises à l'égard d'exploitations antérieurement à son entrée en vigueur. Dès lors, les exploitations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'arrêté du préfet de la région Occitanie du 23 décembre 2016, bien qu'applicable au titre de la campagne de l'année 2015, porterait atteinte à des droits acquis et méconnaîtrait le principe de non-rétroactivité des actes administratifs.  
 7. En troisième lieu, l'exercice du pouvoir réglementaire implique pour son détenteur la possibilité de modifier à tout moment les normes qu'il définit sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes puissent invoquer un droit au maintien de la réglementation existante. En principe, les nouvelles normes ainsi édictées ont vocation à s'appliquer immédiatement, dans le respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs. Toutefois, il incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s'imposent à elle, d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, cette réglementation nouvelle. Il en va ainsi lorsque l'application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l'objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Ces mesures transitoires peuvent résider dans le report de l'entrée en vigueur de cette réglementation nouvelle. 
 8. Il ressort des pièces du dossier que les demandes de conversion à l'agriculture biologique dans la région Occitanie, supérieures aux prévisions, ont nécessité une adaptation de sa capacité de financement dans le cadre du Fonds européen agricole pour le développement rural, dont la région Occitanie est l'autorité de gestion depuis le 1er janvier 2015. En outre, bien que certaines exploitations aient bénéficié d'aides avant la date d'entrée en vigueur de l'arrêté contesté, il est constant que ces aides constituaient des avances de trésorerie remboursables et, au surplus, il ne ressort pas des pièces du dossier que le montant de ces aides aurait excédé celui résultant de l'application de l'arrêté contesté. Par suite, l'application immédiate de l'arrêté réglementaire contesté n'a pas entraîné une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause et les exploitations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que cet arrêté méconnaîtrait le principe de sécurité juridique dès lors qu'il n'est pas assorti de mesures transitoires. 
 9. En quatrième lieu, le principe de confiance légitime, qui fait partie des principes généraux du droit communautaire, ne trouve à s'appliquer dans l'ordre juridique national que dans le cas où la situation juridique dont a à connaître le juge administratif français est régie par le droit communautaire. Tel est le cas en l'espèce, dès lors que l'attribution de la subvention en litige met notamment en œuvre des règles du droit de l'Union européenne en matière de soutien au développement rural. La possibilité de se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime est ouverte à tout opérateur économique de bonne foi auprès duquel une institution publique a fait naître des espérances fondées, y compris, sous réserve que cela ne porte pas une atteinte excessive à un intérêt public ou au principe de légalité, dans le cas où elle l'a fait bénéficier d'un avantage indu mais que l'opérateur pouvait néanmoins, eu égard à la nature de cet avantage, aux conditions dans lesquelles il a été attribué et au comportement de l'administration postérieurement à cette attribution, légitimement regarder comme lui étant définitivement acquis. 
 10. Aux termes de l'article D. 341-7 du code rural et de la pêche maritime, applicable au présent litige : " Les paiements agroenvironnementaux mentionnés à l'article 39 du règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural sont accordés aux personnes mentionnées à l'article D. 341-8 qui souscrivent des engagements agroenvironnementaux en vue de mettre en œuvre une ou plusieurs mesures en faveur de la protection et de l'amélioration de l'environnement. () Les paiements agroenvironnementaux sont versés annuellement et couvrent les coûts supplémentaires, les pertes de revenus et les coûts induits résultant de l'application des cahiers des charges correspondant aux engagements souscrits. Les montants maximums des paiements sont précisés par arrêté conjoint du ministre chargé de l'agriculture, du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'écologie ". Les articles 4, 5, 6 et 7 de l'arrêté du 12 septembre 2007 relatif aux engagements agroenvironnementaux, pris pour l'application de ces dispositions prévoient un montant maximal des paiements et un montant minimal et précisent les modalités de ce plafonnement et de ce seuil, en fixant dans certains cas directement leur montant ou en renvoyant la fixation de ce montant, selon les cas, au préfet de région ou au préfet de département. 
 11. Il ressort de ces dispositions, ainsi que des dispositions mentionnées aux points 2 et 3 du présent arrêt, qu'un plafonnement des aides était possible. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que le comportement de l'administration à l'égard des exploitations agricoles leur aurait permis d'estimer légitimement qu'une aide non plafonnée leur était définitivement acquise. Par suite, les exploitations requérantes ne pouvaient exclure qu'un arrêté du préfet de la région Occitanie fixerait le cas échéant un montant maximal de ces aides. Elles ne sont ainsi pas fondées à soutenir que l'arrêté du 23 décembre 2016 contesté aurait méconnu le principe de protection de la confiance légitime.  
 12. En dernier lieu, ainsi qu'il a été indiqué, l'arrêté contesté s'applique aux décisions d'engagement postérieures. Pour les motifs mentionnés au point 11, et notamment dès lors qu'aucun principe ou disposition générale n'excluait le principe d'un plafonnement des aides allouées dans le cadre des mesures prévues à l'article 29 du règlement (UE) n° 1305/2013, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'arrêté contesté porterait atteinte, par lui-même, à une créance certaine ou, à défaut d'une telle créance, à une espérance légitime devant être regardée comme un bien au sens des stipulations de l'article 1er du protocole n° 1 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.  
 13. Il résulte de tout ce qui précède que les exploitations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 décembre 2016 pris par le préfet de la région Occitanie dans le cadre du programme de développement rural Midi-Pyrénées.  
 Sur les frais liés au litige :  
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme à verser aux exploitations requérantes au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête des exploitations agricoles à responsabilité limitée Esquirol, Chausson, de La Capelle, Bonneau Laborde, d'Embourgade, des Templiers, du Grezal, et de la société civile d'exploitation agricole du Canet est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à l'exploitation agricole à responsabilité limitée Esquirol et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.  
 Copie en sera adressée au préfet de la région Occitanie. 
 Délibéré après l'audience du 1er décembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Barthez, président, 
 M. Lafon, président assesseur, 
 Mme Restino, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 décembre 2022. 
 Le président-rapporteur, 
 A. D 
 L'assesseur le plus ancien, 
 N. Lafon  Le greffier, 
 F. Kinach 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.