CAA31 · 4ème chambre — 19 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. et Mme B et C A ont demandé au tribunal administratif de Toulouse d'annuler la décision n° CU 012107 15 C0013 du 24 janvier 2019 par laquelle le maire de Gaillac d'Aveyron leur a opposé un certificat d'urbanisme négatif pour le projet de création d'un lotissement sur une parcelle cadastrée section , sur le territoire de la commune, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux. 
 Par un jugement n° 1903657 du 30 octobre 2020, le tribunal administratif de Toulouse a annulé ces décisions, a enjoint au maire de Gaillac d'Aveyron de réexaminer la demande de certificat d'urbanisme opérationnel dans un délai de deux mois et a mis à la charge de la commune de Gaillac d'Aveyron une somme de 1 500 euros à leur verser en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 30 décembre 2020 sous le numéro 20BX04276 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux et ensuite sous le numéro 20TL24276 au greffe de la cour administrative d'appel de Toulouse, la commune de Gaillac d'Aveyron, représentée par la SELARL Cabinet VFT, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ;  
 2°) de mettre à la charge de M. et Mme A une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - si la commune n'était effectivement pas dotée à la date des décisions en litige d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu, il n'en reste pas moins qu'elle avait antérieurement adopté un plan d'occupation des sols, abrogé le 10 septembre 2004 ; 
 - en ne retenant que l'absence d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu à la date des décisions, les premiers juges ont entaché leur jugement d'erreur de fait ; 
 - de cette erreur de fait s'évince une erreur de droit au regard de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme dès lors que le tribunal a considéré qu'en l'absence de document d'urbanisme de planification, les décisions en litige devaient être prises par le maire au nom de l'Etat et qu'ainsi les décisions étaient entachées d'incompétence ; 
 - au titre de l'effet dévolutif, en application de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme, en tenant compte de la préexistence d'un plan d'occupation des sols sur la commune, et en l'absence de désaccord entre les services de l'Etat et la commune, le maire est définitivement compétent pour se prononcer sur la délivrance des autorisations d'urbanisme ; 
 - la décision en litige est suffisamment motivée ; 
 - les dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme sont opposables au terrain d'assiette du projet ; 
 - compte tenu de la situation de la parcelle hors de la partie actuellement urbanisée et en l'absence de continuité avec les bourgs et villages existants, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation n'est pas fondé ; 
 - le moyen d'une prétendue nécessité de soumettre la demande au conseil municipal est imprécis. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 janvier 2021, M. et Mme A, représentés par Me Dupey, concluent : 
 1°) au rejet de la requête ;  
 2°) à ce qu'il soit enjoint au maire de la commune de leur délivrer le certificat d'urbanisme opérationnel sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 3°) à ce que soit mise à la charge de la commune la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - aucun des moyens de la requête d'appel n'est fondé ; 
 - l'annulation de la décision litigieuse entraîne l'obligation pour la commune de leur délivrer le certificat d'urbanisme positif. 
 Par une ordonnance du 21 octobre 2022, la clôture d'instruction a été prononcée avec effet immédiat en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Haïli, président-assesseur, 
 - les conclusions de Mme Meunier-Garner, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Faure-Tronche, représentant la commune appelante ; 
 - et les observations de Me Dupey représentant les intimés. 
 Une note en délibéré, présentée par M. et Mme A, représentés par Me Dupey, a été enregistrée le 6 janvier 2023. 
   
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. et Mme A ont déposé, le 17 septembre 2015, une demande de certificat d'urbanisme concernant la parcelle cadastrée , située au lieu-dit " Les Balatos " sur le territoire de la commune de Gaillac d'Aveyron, en vue de réaliser un lotissement d'une surface totale approximative de 6 500 m² comprenant six lots de 800 à 1 000 m² chacun. Le maire de Gaillac d'Aveyron leur a délivré au nom de la commune, le 26 novembre 2015, un certificat d'urbanisme négatif, indiquant que le terrain objet de la demande, situé en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune, ne pouvait pas être utilisé pour la réalisation de l'opération envisagée. Par un jugement n°1602602 du 4 décembre 2018, devenu définitif, le tribunal administratif de Toulouse a annulé ce certificat d'urbanisme négatif, en raison de l'incompétence du maire de Gaillac d'Aveyron statuant au nom de la commune, et a enjoint à ce maire de réexaminer, au nom de l'Etat, la demande de certificat d'urbanisme de M. et Mme A. Par une décision du 24 janvier 2019, le maire de Gaillac d'Aveyron leur a délivré, au nom de la commune, un nouveau certificat d'urbanisme négatif. Ils ont formé un recours gracieux le 21 mars 2019, reçu par la commune le 23 mars 2019. Par un jugement n° 1903657 du 30 octobre 2020, le tribunal administratif de Toulouse a annulé ce certificat d'urbanisme négatif du 24 janvier 2019 ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par M. et Mme A. La commune de Gaillac d'Aveyron relève appel de ce jugement. 
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 En ce qui concerne le motif d'annulation retenu par les premiers juges : 
 2. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. / Lorsque le projet est soumis à avis ou accord d'un service de l'Etat, les certificats d'urbanisme le mentionnent expressément. Il en est de même lorsqu'un sursis à statuer serait opposable à une déclaration préalable ou à une demande de permis. Le certificat d'urbanisme précise alors expressément laquelle ou lesquelles des circonstances prévues aux deuxième à sixième alinéas de l'article L. 424-1 permettraient d'opposer le sursis à statuer. / Le certificat d'urbanisme est délivré dans les formes, conditions et délais déterminés par décret en Conseil d'Etat par l'autorité compétente mentionnée au a et au b de l'article L. 422-1 du présent code ".  
 3. Aux termes de l'article L. 421-2-1 du même code, dans sa rédaction issue de l'article 31 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, applicable à la date d'approbation du plan d'occupation des sols de Gaillac d'Aveyron : " Dans les communes où une carte communale ou un plan local d'urbanisme a été approuvé, le permis de construire est délivré par le maire au nom de la commune. Toutefois, lors de sa délibération approuvant la carte communale, le conseil municipal peut décider que les permis de construire sont délivrés au nom de l'Etat (). / Le transfert de compétence au maire agissant au nom de la commune est définitif () ". 
 4. Aux termes de l'article L. 422-1 du même code dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté en litige : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale après la date de publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. Dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale avant cette date, le maire est compétent, au nom de la commune, après délibération du conseil municipal. En l'absence de décision du conseil municipal, le maire est compétent, au nom de la commune, à compter du 1er janvier 2017. Lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, il est définitif ; / b) Le préfet ou le maire au nom de l'Etat dans les autres communes () ". L'article R. 422-1 de ce code dispose que : " Lorsque la décision est prise au nom de l'Etat, elle émane du maire, sauf dans les cas mentionnés à l'article R. 422-2 où elle émane du préfet ". Enfin, aux termes de son article R. 422-2 : " Le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable dans les communes visées au b de l'article L. 422-1 et dans les cas prévus par l'article L. 422-2 dans les hypothèses suivantes : / () e) En cas de désaccord entre le maire et le responsable du service de l'Etat dans le département chargé de l'instruction mentionné à l'article R. 423-16 () ". 
 5. Il est constant que la commune de Gaillac d'Aveyron n'est pas dotée d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, au jour de la délivrance du certificat contesté. Toutefois, s'il ressort des pièces du dossier que la commune appelante a abrogé son plan d'occupation des sols par délibération du 10 septembre 2004, cette abrogation dépourvue d'effet rétroactif ne peut être regardée comme ayant remis en cause la compétence du maire pour délivrer le certificat d'urbanisme au nom de la commune où le transfert de compétence à cette collectivité était déjà intervenu, à titre définitif, en vertu des dispositions de l'article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme dans leur rédaction antérieure. Par suite, la commune de Gaillac d'Aveyron est fondée à soutenir que c'est à tort que, pour annuler la décision attaquée, les premiers juges ont estimé que le maire n'était pas compétent pour prendre au nom de la commune, ainsi qu'il ressortait notamment des mentions de cet acte, le certificat d'urbanisme dont s'agit. 
 6. Toutefois, il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. et Mme A tant en première instance qu'en appel. 
 En ce qui concerne les autres moyens : 
 7. En premier lieu, aux termes de l'article R. 410-14 du code de l'urbanisme : " Dans les cas prévus au b de l'article L. 410-1, lorsque la décision indique que le terrain ne peut être utilisé pour la réalisation de l'opération mentionnée dans la demande, ou lorsqu'elle est assortie de prescriptions, elle doit être motivée. ". 
 8. Il ressort des pièces du dossier que la décision en litige, qui vise le code de l'urbanisme et notamment ses articles L. 410-1 et R. 410-1 ainsi que les dispositions du règlement national d'urbanisme, résume la demande présentée par les époux A en précisant, notamment, la nature de l'opération projetée, les parcelles concernées et leur classement en zone de montagne, et comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit dès lors être écarté. 
 9. En deuxième lieu, pour prendre la décision attaquée, le maire de Gaillac d'Aveyron dont la commune se situe en zone de montagne, a estimé que le projet qui n'est pas situé en continuité avec un groupe d'habitations, ni situé à l'intérieur d'une partie actuellement urbanisée de la commune, méconnaît les dispositions des articles L. 122-5 et L. 111-3 du code de l'urbanisme. 
 10. Aux termes de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants () ". Aux termes de l'article L. 122-5-1 du même code : " Le principe de continuité s'apprécie au regard des caractéristiques de l'habitat traditionnel, des constructions implantées et de l'existence des voies et réseaux. ". Ces dispositions régissent entièrement la situation des communes classées en zone de montagne pour l'application de la règle de constructibilité limitée, qu'elles soient ou non dotées de plan d'urbanisme, à l'exclusion des dispositions prévues à l'article L. 111-3 régissant la situation des communes non dotées d'un document d'urbanisme.  
 11. Il résulte des dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme que l'urbanisation en zone de montagne, sans être autorisée en zone d'urbanisation diffuse, peut être réalisée non seulement en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants, mais également en continuité avec les " groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants " et qu'est ainsi possible l'édification de constructions nouvelles en continuité d'un groupe de constructions traditionnelles ou d'un groupe d'habitations qui, ne s'inscrivant pas dans les traditions locales, ne pourrait être regardé comme un hameau. L'existence d'un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l'existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble. Par ailleurs, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, d'apprécier s'il y a lieu l'existence d'une continuité au regard de l'urbanisation existant sur le territoire d'autres communes. 
 12. Il ressort des pièces du dossier, notamment du plan de situation figurant au dossier et des vues aériennes du projet produites par les parties, que le terrain d'assiette du projet des époux A est situé dans un compartiment de terrain dépourvu de toute construction et isolé du centre du village par une très grande parcelle. En outre, les dernières parcelles construites du lieu-dit " Les Balatos " situées en face de leur terrain sont relativement distantes et séparées physiquement par une voie communale, qui constitue une rupture de l'urbanisation. La circonstance que la parcelle des intimés soit desservie par les réseaux publics d'eau et d'électricité, ne saurait suffire à faire regarder ce projet comme s'inscrivant dans la continuité d'un groupe de constructions existant au sens des dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, le maire de Gaillac d'Aveyron n'a pas fait une inexacte application desdites dispositions du code de l'urbanisme en déclarant non réalisable l'opération projetée. 
 13. Ainsi qu'il a été exposé au point 9 ci-dessus, les dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme étaient seules opposables à la demande de certificat d'urbanisme présentée par M. et Mme A en raison du classement de la commune de Gaillac d'Aveyron en zone de montagne. S'il ressort des motifs du certificat d'urbanisme en litige que le maire a également entendu faire application des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme en raison de la situation du terrain en dehors des parties urbanisées de la commune, il résulte de l'instruction que le maire aurait pris la même décision en opposant le seul motif tiré de la méconnaissance de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme, qui pouvait légalement la fonder. 
 14. En troisième et dernier lieu, aux termes du dernier alinéa de l'article L. 122-7 du code de l'urbanisme applicable aux communes classées en zone de montagne : " Dans les communes ou parties de commune qui ne sont pas couvertes par un plan local d'urbanisme ou une carte communale, des constructions qui ne sont pas situées en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants peuvent être autorisées, dans les conditions définies au 4° de l'article L. 111-4 et à l'article L. 111-5, si la commune ne subit pas de pression foncière due au développement démographique ou à la construction de résidences secondaires et si la dérogation envisagée est compatible avec les objectifs de protection des terres agricoles, pastorales et forestières et avec la préservation des paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel prévus aux articles L. 122-9 et L. 122-10. ". Si M. et Mme A invoquent le bénéfice de la dérogation prévue par ces dispositions, la circonstance que le maire n'a pas saisi le conseil municipal pour autoriser leur projet dans ce cadre ne caractérise pas un " abus de pouvoir " et n'a pas d'incidence sur la légalité du certificat d'urbanisme négatif délivré en l'absence d'une telle dérogation. De même, les intimés ne peuvent utilement faire valoir que des autorisations auraient été délivrées pour des projets situés à proximité de leur terrain pour demander à bénéficier d'une décision qui serait contraire aux dispositions du code de l'urbanisme. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Gaillac d'Aveyron est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l'arrêté susmentionné du 24 janvier 2019 ainsi que la décision tacite de rejet du recours gracieux, a enjoint au maire de prendre une nouvelle décision au nom de l'Etat dans un délai de deux mois et a mis à sa charge une somme de 1 500 euros à verser à M. et Mme A au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction présentées par M. et Mme A : 
 16. Eu égard à ses motifs, le présent arrêt, qui annule le jugement attaqué, n'implique pas que le maire de Gaillac d'Aveyron délivre un certificat d'urbanisme positif. Par suite, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées par les intimés en appel doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune appelante, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens M. et Mme A. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme A une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune requérante et non compris dans les dépens sur le même fondement. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le jugement n°1903657 du tribunal administratif de Toulouse du 30 octobre 2020 est annulé. 
 Article 2 : La demande présentée par les époux A devant le tribunal administratif de Toulouse et les conclusions de leur requête d'appel sont rejetées. 
 Article 3 : M. et Mme A verseront à la commune de Gaillac d'Aveyron une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Gaillac d'Aveyron et à M. et Mme B et C A et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie pour information en sera adressée au préfet de l'Aveyron. 
 Délibéré après l'audience du 5 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Chabert, président, 
 M. Haïli, président-assesseur, 
 M. Jazeron, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 janvier 2023. 
 Le président-assesseur, 
 X. Haïli 
 Le président, 
 D. Chabert  
 Le greffier, 
 F. Kinach 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N°20TL24276