CAA78 · 6ème chambre — 3 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 21 juillet 2020 et un mémoire enregistré le 4 janvier 2023, la société SA Immobilière européenne des Mousquetaires, représentée par Me Debaussart, avocat, demande à la cour : 
 1°) d'annuler la décision implicite du 11 octobre 2019 par laquelle le maire de la commune d'Avrainville a refusé de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de l'implantation d'une enseigne Bricomarché dans la zone d'activités des Marsandes ; 
 2°) d'enjoindre à la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) de délivrer un avis favorable à sa demande dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir et au maire de la commune d'Avrainville de lui délivrer le permis de construire sollicité ;  
 3°) a défaut, d'enjoindre à la commission nationale d'aménagement commercial de réexaminer sa demande dans un délai de quatre mois à compter de la notification de l'arrêt et au maire de la commune d'Avrainville réexaminer sa demande de permis de construire ;  
 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'avis de la CNAC du 27 juin 2019 méconnaît l'autorité de la chose jugée par la cour administrative d'appel de Versailles dans son arrêt n° 16VE03267 du 17 janvier 2019 ; 
 - le projet ne porte pas atteinte à l'objectif d'aménagement du territoire cité à l'article L. 752-6 du code de l'urbanisme, notamment, il permet le maintien de la clientèle sur la zone de chalandise et de dynamiser la zone d'activité des Marsandes d'intérêt communautaire ; il est desservi par des services de transports en commun, ne porte pas atteinte à la zone commerciale de la Croix Blanche et n'entraîne pas de risque de création d'une friche commerciale ;  
 - le projet ne porte pas atteinte à l'objectif de développement durable mentionné à l'article L. 752-6 du code de l'urbanisme eu égard aux efforts de réduction des consommations d'énergie, à la production d'énergie solaire, à son intégration paysagère et au traitement des eaux. 
 Par des observations, enregistrées le 10 septembre 2021, la commune d'Avrainville, représentée par Me Nguyen, avocat, conclut à l'annulation de la décision implicite du 11 octobre 2019 du maire de cette commune.  
 Elle soutient que : 
 - l'avis de la CNAC du 27 juin 2019 méconnaît l'autorité de la chose jugée par la cour administrative d'appel de Versailles dans son arrêt n° 16VE03267 du 17 janvier 2019 ; 
 - le projet ne porte pas atteinte à l'objectif d'aménagement du territoire cité à l'article L. 752-6 du code de l'urbanisme ;  
 - le projet ne porte pas atteinte à l'objectif de développement durable mentionné à l'article L. 752-6 du code de l'urbanisme. 
 Par mémoire en défense, enregistré le 21 décembre 2021, la commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête.  
 Elle fait valoir que :  
 - la requête est tardive ;  
 - les écritures de la commune ne sont pas recevables dès lors que le maire ne saurait conclure à l'annulation d'une décision qu'il a lui-même prise ;  
 - les autres moyens soulevés par la requérante et par le maire d'Avrainville ne sont pas fondés.  
 Vu : 
 - l'arrêt n° 16VE03267 rendu le 17 janvier 2019 par la cour administrative d'appel de Versailles ;  
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de commerce ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A,  
 - les conclusions de Mme Moulin-Zys, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Debaussart, pour la société Immobilière européenne des Mousquetaires. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La SA Immobilière européenne des Mousquetaires a déposé une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour un magasin de bricolage d'une surface de vente de 6 439 mètres carrés sur un terrain situé dans la ZA des Marsandes à Avrainville. Le projet a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial de l'Essonne le 15 mars 2016 mais d'un avis défavorable de la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) le 7 juillet 2016. Le maire de la commune d'Avrainville, tenu par l'avis négatif de la CNAC, a refusé de délivrer le permis de construire sollicité par arrêté du 20 septembre 2016. Par un arrêt du 17 janvier 2019, la cour administrative d'appel de Versailles a annulé cette décision et enjoint à la CNAC et au maire de réexaminer la demande de la SA Immobilière européenne des Mousquetaires. Le 27 juin 2019, la CNAC a rendu un nouvel avis défavorable sur ce projet. Le silence gardé par le maire de la commune d'Avrainville a fait naître une décision implicite de rejet de la demande de permis de construire déposée par la SA Immobilière européenne des Mousquetaires, dont cette dernière demande l'annulation.  
 Sur l'intervention de la commune :  
 2. La commune d'Avrainville, qui aurait été recevable à contester directement la décision contestée en tant qu'elle se prononce sur l'autorisation d'exploitation commerciale sollicitée et qui accueille sur son territoire la zone d'activités des Marsandes, d'intérêt communautaire, sur lequel a vocation à s'implanter le projet de la requérante, justifie d'un intérêt suffisant à l'annulation de la décision implicite de rejet du 11 octobre 2019. Ainsi, son intervention à l'appui de la requête formée par la SA Immobilière européenne des Mousquetaires doit être admise.  
 Sur la fin de non-recevoir soulevée en défense :  
 3. En l'absence d'accusé de réception comportant les mentions prévues par l'article R. 112-5 du code des relations entre le public et l'administration, les délais de recours contentieux contre une décision implicite de rejet ne sont, en principe, pas opposables à son destinataire et, d'autre part, un recours gracieux constituant une demande, ce principe s'applique aux décisions rejetant implicitement un tel recours gracieux. 
 4. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. 
 5. Les règles énoncées au point 4, relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d'une décision ne peut exercer de recours juridictionnel, qui ne peut en règle générale excéder un an sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, sont également applicables à la contestation d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu'il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d'une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu'il est établi, soit que l'intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d'une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l'administration, notamment à l'occasion d'un recours gracieux dirigé contre cette décision. Le demandeur, s'il n'a pas été informé des voies et délais de recours dans les conditions citées au point 3, dispose alors, pour saisir le juge, d'un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l'événement établissant qu'il a eu connaissance de la décision. 
 6. En l'espèce, la SA Immobilière européenne des Mousquetaires n'a pas été informée des voies et délais de recours contre la décision implicite de rejet susceptible de naître du silence gardé par le maire de la commune d'Avrainville en application de l'article R. 424-2 du code de l'urbanisme. Elle avait en revanche été informée du délai de cinq mois à l'issue duquel une décision implicite était susceptible de naître. La CNAC n'est dès lors pas fondée à soutenir que sa requête, enregistrée le 21 juillet 2020, soit dans le délai d'un an suivant la naissance de cette décision le 11 octobre 2019, serait tardive. La fin de non-recevoir soulevée en ce sens doit, dès lors, être écartée.  
 Sur la légalité de la décision du 11 octobre 2019 :  
 7. Aux termes de l'article L. 750-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine. () ". Aux termes de l'article L. 752-1 du même code : " Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : 1° La création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, résultant soit d'une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant ; () ". Enfin, aux termes de l'article L. 752-6 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. () ". Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. 
 En ce qui concerne l'atteinte portée par le projet à l'aménagement du territoire :  
 8. En premier lieu, l'autorité absolue de chose jugée dont est revêtue la décision juridictionnelle définitive par laquelle la juridiction administrative annule un refus de permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale s'attache au dispositif de cette décision juridictionnelle ainsi qu'aux motifs qui en sont le support nécessaire. Au nombre de ces motifs, figurent ceux par lesquels la juridiction juge que l'avis de la commission départementale ou nationale d'aménagement commercial est entaché d'une erreur d'appréciation, notamment au regard de la protection des intérêts énumérés aux articles L. 750-1 et L. 752-6 du code de commerce. L'autorité absolue de chose jugée de la décision juridictionnelle fait dans ce cas obstacle à ce que, en l'absence de modification de la situation de droit ou de fait, la commission d'aménagement commercial compétente émette un nouvel avis défavorable ou que l'avis favorable émis soit annulé par le juge administratif, pour un motif identique à celui qui avait été censuré par la décision juridictionnelle devenue définitive.  
 9. Par son arrêt n° 16VE03267 du 17 janvier 2019, la cour a jugé que la CNAC ne pouvait, sans commettre d'erreur d'appréciation, se fonder sur la circonstance que le projet se situe dans une zone peu urbanisée, éloignée des centres-villes et des zones d'habitation pour considérer que le projet en litige compromettait l'objectif d'aménagement du territoire énoncé par la loi. Ce motif était l'un des supports nécessaires de l'annulation prononcée par la cour. Dès lors, la CNAC ne pouvait, sans méconnaître l'autorité de la chose jugée, alors que l'implantation et la nature du projet n'ont pas été modifiées par le pétitionnaire, se fonder de nouveau sur ce motif pour rendre un avis défavorable le 27 juin 2019.  
 10. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que la création du magasin de bricolage envisagé consiste en un déplacement à deux kilomètres d'une surface de vente existante assorti d'un doublement de celle-ci. Si la CNAC soutient que ce déplacement est susceptible de créer une friche commerciale dans la commune d'Egly, la SA Immobilière européenne des Mousquetaires avait transmis à cette commission, contrairement à ce qui figure dans son avis, une lettre d'intérêt d'une autre société pour la reprise de ce terrain. Au cours de la première instruction du dossier, la société requérante avait déjà fait parvenir une première lettre d'intention émanant d'une troisième entreprise. Dès lors, le risque de création d'une friche commerciale doit être regardé comme limité.  
 11. En troisième lieu, la zone de chalandise de l'exploitation envisagée par la requérante ne recouvre pas les communes de Plessis-Paté, Sainte-Geneviève-des-Bois et Fleury-Mérogis sur lesquelles est implantée la zone commerciale de la Croix-Blanche. Dès lors, si deux magasins de bricolage sont implantés dans cette zone, il ne ressort pas des pièces du dossier que le magasin objet du permis serait susceptible de perturber les équilibres commerciaux dans cette zone. Il ressort à l'inverse des pièces du dossier que l'implantation du magasin litigieux permettra de maintenir une clientèle dans le sud de l'Arpajonnais en répondant à ses besoins sur place et de dynamiser la zone d'activités existante des Marsandes.  
 12. En quatrième lieu, le site d'assiette du projet est desservi par deux lignes de bus assurant des dessertes régulières du lundi au samedi (13 à 22 passages par jour). S'il est constant qu'aucune piste cyclable n'est présente dans la zone d'activités des Marsandes, ces considérations ne permettent pas, à elles seules, eu égard au caractère rural des lieux et à la nature de l'activité envisagée, de considérer que le projet de la société requérante compromettrait les objectifs énoncés par la loi.  
 13. Il résulte de ce qui précède que la CNAC a commis une erreur d'appréciation en considérant que le projet en litige compromettait les objectifs d'aménagement du territoire énoncés à l'article L. 752-6 du code de l'urbanisme.  
 En ce qui concerne l'objectif de développement durable :  
 14. Pour rendre un avis défavorable, la CNAC a estimé que " le projet architectural impactera fortement l'environnement en bordure de la RN 20 " et que " les efforts du pétitionnaire en matière de développement durables resteront limités avec l'installation de seulement 225 mètres carrés de panneaux photovoltaïques ". 
 15. Néanmoins, en premier lieu, il ressort des pièces du dossier que si la société aurait pu prévoir une surface plus importante de panneaux photovoltaïques, leur implantation était limitée par l'existence de nombreux lanterneaux destinés à l'éclairage naturel du magasin et permettant de réduire la consommation d'éclairage du bâtiment de 40 %. Le dossier de demande de permis faisait également état d'un chauffe-eau solaire et la pétitionnaire soutient, sans être contestée, que le coefficient d'énergie primaire du bâtiment sera près de 60 % plus faible que celui prévu par la règlementation thermique RT2012. Enfin, plus de la moitié des places de parking ne seront pas imperméabilisées, les eaux pluviales seront récupérées et filtrées par un bassin de phyto-épuration, puis seront réutilisées pour les sanitaires, l'entretien des espaces verts et le nettoyage. Le projet, qui comporte plus de 25 % d'espaces verts plantés, comporte aussi des nichoirs, des ruches et des espaces " en friche ".  
 16. En second lieu, si les façades du bâtiment sont imposantes, il ressort de l'avis favorable de la direction départementale des territoires que le projet " s'inscrira dans une séquence paysagère déjà marquée par des constructions et des entrepôts " et que " le parc de stationnement sera masqué par une bande végétalisée d'une vingtaine de mètres ". Ces façades seront partiellement en bardage bois et masquées par quelques arbres.  
 17. Dès lors, c'est à tort que la CNAC a estimé que le projet de la société requérante compromettait les objectifs de développement durable énoncés par la loi.  
 18. Il résulte de tout ce qui précède que la SA Immobilière européenne des Mousquetaires est fondée à demander l'annulation de la décision implicite de rejet née le 11 octobre 2019. Pour l'application de l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible de fonder cette annulation.  
 Sur les conclusions aux fins d'injonction :  
 19. L'exécution du présent arrêt implique seulement que la CNAC procède à un nouvel examen de la demande de la SA Immobilière européenne des Mousquetaires dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt et que le maire de la commune d'Avrainville statue à nouveau sur la demande de permis de construire déposée par cette société dans un délai d'un mois suivant la réception de l'avis de la CNAC. 
 Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :  
 20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat, partie à l'instance contrairement à ce que soutient la CNAC, la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la SA Immobilière européenne des Mousquetaires et non compris dans les dépens. 
 DECIDE : 
 Article 1er : L'intervention de la commune d'Avrainville est admise.  
 Article 2 : La décision implicite du 11 octobre 2019 du maire de la commune d'Avrainville est annulée.  
 Article 3 : Il est enjoint à la CNAC de procéder à un nouvel examen de la demande de la SA Immobilière européenne des Mousquetaires dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt et au maire de la commune d'Avrainville de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire déposée par cette société dans un délai d'un mois suivant réception de l'avis de la CNAC. 
 Article 4 : L'Etat versera à la SA Immobilière européenne des Mousquetaires la somme de 2 000 (deux mille) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SA Immobilière européenne des Mousquetaires, à la commune d'Avrainville et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. Copie en sera adressée à la commission nationale d'aménagement commercial. 
 Délibéré après l'audience du 19 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Albertini, président de chambre, 
 M. Mauny, président assesseur, 
 Mme Villette, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 février 2023. 
 La rapporteure, 
 A. ALe président, 
 P.-L. ALBERTINI La greffière, 
 S. DIABOUGA         
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,