CAA78 · 2ème Chambre — 10 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société civile immobilière (SCI) Iyeli a demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler la délibération du 25 septembre 2018 par laquelle le conseil de territoire de l'établissement public territorial Est Ensemble a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Montreuil, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux, et de mettre à la charge de l'établissement public territorial Est Ensemble une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n° 1903054 du 16 juin 2020, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté la requête de la SCI Iyeli, mis à sa charge une somme de 2 000 euros à verser à l'établissement public territorial Est Ensemble et rejeté le surplus des conclusions de l'établissement public territorial Est Ensemble. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 27 juillet 2020 et le 14 septembre 2021, la SCI Iyeli, représentée par Me Destarac, avocat, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler cette délibération et le rejet de son recours gracieux ; 
 3°) de mettre à la charge de l'établissement public territorial Est Ensemble une somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La SCI Iyeli soutient que : 
 - le jugement attaqué est insuffisamment motivé à son point 48 ;  
 - la délibération attaquée a été prise au terme d'une procédure irrégulière dès lors que les convocations n'ont pas été adressées dans le délai prévu par les dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-11 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;  
 - c'est à tort que le jugement attaqué a écarté le moyen tiré du défaut de consultation des personnes publiques associées ;  
 - la délibération attaquée a été prise au terme d'une procédure irrégulière dès lors que l'association des " Amis naturalistes des Côteaux d'Avron " n'a pas été consultée avant l'arrêt du projet de plan, en méconnaissance de l'article L. 132-12 du code de l'urbanisme ;  
 - le rapport de présentation de l'évaluation environnementale est insuffisant dès lors qu'il ne comporte pas un résumé non technique en méconnaissance du 7° de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme ;  
 - la conférence intercommunale prévue par le 1° de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme n'a pas été organisée ; 
 - la procédure suivie a méconnu les dispositions de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme en ne prévoyant pas une nouvelle délibération pour tenir compte de l'avis défavorable de la commune de Montreuil ; 
 - le règlement du plan local d'urbanisme est incohérent avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables en méconnaissance de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme ;  
 - le classement en zone " UH " du règlement du plan local d'urbanisme de la parcelle cadastrée AP 112 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 1er septembre 2021, l'établissement public territorial Est Ensemble, représenté par Me Rivoire, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI Iyeli une somme de 3 000 euros à lui verser au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 20 septembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 5 octobre 2021, en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Un mémoire présenté pour l'établissement public territorial Est Ensemble a été enregistré le 4 octobre 2021 et n'a pas été communiqué. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Houllier, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Gonnet, substituant Me Destarac, pour la société Iyeli. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le conseil municipal de Montreuil a, par une délibération du 18 décembre 2014, prescrit la révision de son plan local d'urbanisme. A la suite du transfert de compétence décidé par délibération du 16 décembre 2015, l'établissement public territorial Est Ensemble Grand Paris a, par une délibération de son conseil de territoire du 12 avril 2016, accepté, sur demande de la commune de Montreuil, de reprendre cette procédure, puis a arrêté le projet de plan par une délibération du 19 décembre 2017. La SCI Iyeli fait appel du jugement du tribunal administratif de Montreuil n° 1903054 du 16 juin 2020 rejetant sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 25 septembre 2018 par laquelle l'établissement public territorial Est Ensemble a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Montreuil. 
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2. L'article L. 9 du code de justice administrative dispose que : " Les jugements sont motivés ". Le juge doit ainsi se prononcer, par une motivation suffisante au regard de la teneur de l'argumentation qui lui est soumise, sur tous les moyens expressément soulevés par les parties, à l'exception de ceux qui, quel que soit leur bien-fondé, seraient insusceptibles de conduire à l'adoption d'une solution différente de celle qu'il retient.  
 3. La requérante soutient que les premiers juges ont insuffisamment motivé leur réponse au moyen tiré de l'existence d'une incohérence entre le règlement du plan local d'urbanisme et le projet d'aménagement et de développement durables. Toutefois, il ressort des termes mêmes du jugement attaqué, notamment son point 48 éclairé par son point 40, que le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre à tous les arguments de la requérante, a clairement exposé les motifs qui ont fondé sa réponse en se référant notamment aux différents objectifs du projet d'aménagement et de développement durables en matière de création d'espaces verts et de densification de l'habitat. Si le point 48 fait, de manière erronée, référence au point 41 au lieu du point 40, cette erreur de plume a été sans incidence sur la compréhension par les parties de l'argumentation du tribunal.   
 Sur la légalité de la délibération du 25 septembre 2018 : 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, au domicile des conseillers municipaux ou, s'ils en font la demande, envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée ". Selon l'article L. 2121-12 dudit code, dans sa version applicable au litige : " () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. () ". En application de l'article L. 5211-1 du même code, dans sa version applicable au litige : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19 et L. 2121-22 et L2121-27-1, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire ". 
 5. Il résulte de ces dispositions que les convocations aux réunions du conseil de territoire, accompagnées des notes explicatives de synthèse, doivent être envoyées aux conseillers en respectant un délai de cinq jours francs avant la réunion. Un requérant qui soutient que les délais légaux d'envoi des convocations à un conseil de territoire n'ont pas été respectés alors que, selon les mentions du registre des délibérations, ces délais auraient été respectés doit ainsi apporter des éléments circonstanciés au soutien de son moyen. En l'absence de tels éléments, ses allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations qui, au demeurant, font foi jusqu'à preuve du contraire.  
 6. En l'espèce, il ressort des termes du jugement attaqué, en son point 3, que, pour écarter le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions, les premiers juges se sont fondés sur le courrier, daté du 19 septembre 2018, par lequel le président de l'établissement public territorial a convoqué les membres du conseil de territoire à la séance du 25 septembre suivant, ainsi que sur les mentions du registre des délibérations selon lesquelles le conseil de territoire a été " légalement convoqué le 19 septembre 2018 ". Si la requérante conteste que les convocations aient été faites dans les délais légaux, elle n'assortit ses allégations d'aucun élément circonstancié, alors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces convocations auraient été envoyées ou reçues tardivement. Par suite, ces allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations.  
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 132-7 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. / Il en est de même des chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture et, dans les communes littorales au sens de l'article L. 321-2 du code de l'environnement, des sections régionales de la conchyliculture. Ces organismes assurent les liaisons avec les organisations professionnelles intéressées ". Selon l'article L. 153-16 du même code : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; () ". 
 8. Il ressort des pièces du dossier que la Chambre des métiers et la Chambre d'agriculture, personnes publiques associées, ont obtenu communication du projet arrêté et ont été invitées à produire des observations, ce qu'elles n'ont pas fait. Par suite, le moyen tiré du défaut de consultation de ces personnes publiques associées doit être écarté comme manquant en fait. 
 9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 132-12 du code de l'urbanisme : " Sont consultées à leur demande pour l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme : / 1° Les associations locales d'usagers agréées dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ; / 2° Les associations de protection de l'environnement agréées mentionnées à l'article L. 141-1 du code de l'environnement ; / 3° Les communes limitrophes ". 
 10. Il ressort des pièces du dossier que l'association des " Amis naturalistes des Côteaux d'Avron ", association agréée pour la protection de l'environnement, a reçu communication du projet arrêté sur lequel elle a émis un avis détaillé le 17 mars 2018 par un courrier dont le contenu a ensuite été analysé par le commissaire-enquêteur dans son rapport et visé par la délibération attaquée du 25 septembre 2018. Si cette association se plaint, dans cet avis, d'avoir demandé à être consultée, à plusieurs reprises, en vain, il ne ressort pas des pièces du dossier, ni n'est allégué par la requérante, que cette omission, qui n'a pas été de nature à priver ladite association d'une garantie, ne lui aurait pas permis de présenter utilement ses observations, ni n'aurait, en l'espèce, exercé une influence sur le sens de la délibération attaquée. 
 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : / 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s'appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l'application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 141-3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l'article L. 151-4 ; / 3° Analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci ". Selon l'article R. 151-3 dudit code, dans sa version alors en vigueur : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : () / 7° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. / Le rapport de présentation au titre de l'évaluation environnementale est proportionné à l'importance du plan local d'urbanisme, aux effets de sa mise en œuvre ainsi qu'aux enjeux environnementaux de la zone considérée ". 
 12. La requérante reprend en appel le moyen invoqué en première instance tiré de ce que le résumé non technique de l'évaluation environnementale serait trop complexe en méconnaissance du 7° de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption du motif retenu à bon droit par le tribunal administratif de Montreuil dans le point 32 du jugement attaqué. 
 13. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8 ". Selon l'article L. 153-8 dudit code : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de : / 1° L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, de document d'urbanisme en tenant lieu et de carte communale, en collaboration avec les communes membres. L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale arrête les modalités de cette collaboration après avoir réuni une conférence intercommunale rassemblant, à l'initiative de son président, l'ensemble des maires des communes membres ; / 2° La commune lorsqu'elle n'est pas membre d'un tel établissement public, le cas échéant en collaboration avec l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre ". En vertu de l'article L. 153-9 du même code, dans sa version applicable au litige : " L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au 1° de l'article L. 153-8 peut décider, après accord de la commune concernée, d'achever toute procédure d'élaboration ou d'évolution d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu, engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu'elle est issue d'une fusion ou du transfert de cette compétence. Il se substitue de plein droit à la commune dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence ". 
 14. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, éclairées par les travaux parlementaires préalables à leur adoption, que le législateur n'a entendu imposer l'organisation d'une conférence intercommunale rassemblant les maires d'un établissement public intercommunal qu'avant l'approbation d'un plan local d'urbanisme intercommunal. 
 15. Si la délibération attaquée a été prise par le conseil territorial de l'établissement public territorial Est Ensemble conformément aux dispositions précitées des articles L. 153-8 et L. 153-9 du code de l'urbanisme, après transfert de la procédure par délibération du 16 avril 2016, elle concerne l'approbation du plan local d'urbanisme qui couvre uniquement le territoire de la commune de Montreuil. Ainsi, le moyen tiré de ce qu'aucune conférence intercommunale n'a été réunie en méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme est inopérant et doit à ce titre être écarté. 
 16. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Lorsque l'une des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l'organe délibérant compétent de l'établissement public de coopération intercommunale délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d'urbanisme à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés ". 
 17. La circonstance que la délibération du 25 septembre 2018 approuvant le plan local d'urbanisme aurait méconnu les dispositions précitées est sans incidence sur sa légalité dès lors que ces dispositions ne visent que la procédure par laquelle l'établissement public arrête le projet après délibération sur les orientations d'aménagement et de programmation. Par suite, le moyen doit être écarté comme inopérant. En tout état de cause, l'avis émis par la commune de Montreuil le 16 avril 2018, soit après l'arrêt du projet, ne saurait être regardé comme défavorable au seul motif qu'il contient de nombreuses observations et demandes de correction.  
 18. En septième lieu, en vertu de l'article L. 151-8 de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 
 19. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.  
 20. L'objectif n° 2 de l'axe 3 du projet d'aménagement et de développement durable compris dans le plan approuvé prévoit de " Renforcer la place de l'arbre et du végétal en ville dans les espaces publics et les parcelles privées " et, notamment, d'" Atteindre les 10 m² d'espaces verts par habitant ". Si le rapport de présentation ne prévoit qu'une augmentation de 5,8 m² à 7,7 m², il ne ressort pas des pièces du dossier que les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme ne permettraient pas, à terme, d'atteindre l'ensemble des objectifs du projet d'aménagement et de développement durable qui prévoit également de créer en moyenne 580 logements par an pour répondre aux besoins des habitants de la commune. 
 21. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ".  
 22. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 23. La zone " UH " du règlement du plan local d'urbanisme, qui répond à l'objectif de " concilier la préservation de l'identité des quartiers pavillonnaires et le développement de la mixité sociale et de petits immeubles ", prévoit des règles de hauteur maximale et d'emprise au sol visant à préserver " les formes urbaines existantes ", conserver les " espaces supports de la nature en ville et de la couverture végétale ", favoriser " le développement de la mixité sociale " et préserver " les petites activités présentes dans ces quartiers ".  
 24. La parcelle cadastrée AP 112, sise 12 bis rue Colbert, appartenant à la requérante est située en zone " UH " du règlement du plan local d'urbanisme et a été identifiée comme ayant une capacité de densification " forte à très forte " dès lors qu'elle abrite actuellement un entrepôt. D'une part, contrairement à ce que soutient la requérante, cette parcelle s'insère dans un quartier hétérogène à dominante pavillonnaire malgré la présence de grands ensembles d'immeubles à proximité immédiate. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette parcelle, qui n'accueille actuellement aucun logement d'habitation, ne pourrait pas accueillir des constructions à usage d'habitation dans le respect des règles d'emprise et de hauteur prévues par le règlement de la zone " UH ". Par suite, le moyen tiré de l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté. 
 25. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Iyeli n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande.  
 Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :  
 26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'établissement public territorial Est Ensemble, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la SCI Iyeli demande à ce titre. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la SCI Iyeli une somme de 1 500 euros à verser à l'établissement public territorial Est Ensemble sur le fondement des mêmes dispositions. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de la SCI Iyeli est rejetée. 
 Article 2 : La SCI Iyeli versera à l'établissement public territorial Est Ensemble une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de l'établissement public territorial Est Ensemble est rejeté. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Iyeli, à l'établissement public territorial Est Ensemble et à la commune de Montreuil. 
 Délibéré après l'audience du 20 octobre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Even, président de chambre, 
 Mme Bruno-Salel, présidente-assesseure, 
 Mme Houllier, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 novembre 2022. 
 Le rapporteur, 
 S. HOULLIERLe président, 
 B. EVENLa greffière, 
 C. RICHARD 
 La République mande et ordonne au préfet de Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,