CAA78 · 6ème chambre — 22 décembre 2022

Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de commerce ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Viseur-Ferré, rapporteure,  
 - les conclusions de Mme Moulin-Zys, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Encinas pour la société Chronodrive, de Me Baron pour la commune d'Herblay, et de Me Fromentin pour la société Lidl. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Lidl a déposé, le 30 septembre 2019, une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, relative à la démolition sur le territoire de la commune d'Herblay d'une surface commerciale de 926 mètres carrés et la construction d'un nouvel établissement portant la surface de vente à 1 653 mètres carrés. La commission départementale d'aménagement commercial a rendu un avis favorable sur ce projet le 13 février 2020. Saisie par la SAS Chronodrive, exploitante d'un drive sur la même commune, situé à 850 m du projet, la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a rendu également un avis favorable le 8 juillet 2020. Par un arrêté du 30 juillet 2020, le maire d'Herblay a délivré le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale demandée par la société Lidl. La société Chronodrive demande à la Cour d'annuler cet arrêté. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la procédure devant la commission nationale d'aménagement commercial : 
 2. Aux termes de l'article R. 732-5 du code de commerce " La commission nationale se réunit sur convocation de son président. Cinq jours au moins avant la réunion, chacun des membres reçoit, par tout moyen, l'ordre du jour ainsi que, pour chaque dossier : 1° L'avis ou la décision de la commission départementale ; 2° Le procès-verbal de la réunion de la commission départementale ; 3° Le rapport des services instructeurs départementaux ; 4° Le ou les recours à l'encontre de l'avis ou de la décision ; 5° Le rapport du service instructeur de la commission nationale ". 
 3. Si la SAS Chronodrive soutient qu'il n'est pas justifié que les documents mentionnés à l'article R. 732-5 du code de commerce n'auraient pas été reçus par ses membres dans les délais impartis par ce texte, elle n'apporte aucune précision à l'appui de ce moyen et ne permet pas à la cour d'en apprécier le bien-fondé. Il ressort en tout état de cause des pièces du dossier que les membres de la commission nationale d'aménagement commercial ont été convoqués le 2 juillet 2019 pour la réunion programmée le 18 juillet suivant. Cette convocation informait les membres de l'ordre du jour, ainsi que de la disponibilité des documents listés par les dispositions précitées de l'article R. 732-5 du code de commerce sur la plateforme de téléchargement de la commission, au moins 5 jours avant la réunion. Il ressort également des pièces du dossier que le dossier adressé aux membres de la commission comprenait outre le rapport détaillé de la commission, les avis des ministres en charge, respectivement, du commerce et de l'urbanisme. Le moyen tiré du vice dont aurait été entachée la procédure tenue devant la commission nationale d'aménagement commercial doit donc être écarté comme manquant en fait.  
 En ce qui concerne l'appréciation portée par la commission nationale d'aménagement commercial : 
 4. Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine () ". Aux termes de l'article L. 752-1 du code de commerce : " Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : [] 2° L'extension de la surface de vente d'un magasin de commerce de détail ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet. [] ". Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce dans sa rédaction alors applicable : " I.- L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; / 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. / II.- A titre accessoire, la commission peut prendre en considération la contribution du projet en matière sociale. / III.- La commission se prononce au vu d'une analyse d'impact du projet, produite par le demandeur à l'appui de sa demande d'autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l'Etat dans le département, cette analyse évalue les effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre, ainsi que sur l'emploi, en s'appuyant notamment sur l'évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires. / IV.- Le demandeur d'une autorisation d'exploitation commerciale doit démontrer, dans l'analyse d'impact mentionnée au III, qu'aucune friche existante en centre-ville ne permet l'accueil du projet envisagé. En l'absence d'une telle friche, il doit démontrer qu'aucune friche existante en périphérie ne permet l'accueil du projet envisagé. ". 
 5. La requérante soutient qu'en émettant un avis favorable à la demande d'exploitation commerciale de la société Lidl, la commission nationale d'aménagement commercial a commis une erreur d'appréciation de la conformité du projet aux objectifs fixés par la loi au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce.  
 S'agissant de l'aménagement du territoire : 
 6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet consiste en l'extension d'une surface commerciale préexistante, après démolition d'un bâtiment construit en 1996 et construction à sa place et sur deux parcelles contiguës d'un bâtiment neuf. Le projet est situé en zone UE du plan local d'urbanisme de la commune d'Herblay, à proximité immédiate d'un secteur commercial accueillant plusieurs enseignes de la grande distribution et de zones d'habitation et si la requérante fait valoir que la commission nationale d'aménagement commercial n'a pas pris en considération la présence de plusieurs magasins de l'enseigne Lidl à proximité du projet, tel qu'un magasin de près de 1 500 mètres carrés à 4,7 kilomètres à Pierrelaye et un autre à 5,3 kilomètres à Taverny, cet argument relève de l'appréciation de la densité commerciale qui n'est pas au nombre des critères qui doivent être appréciés par la commission nationale d'aménagement commercial. Au demeurant la direction départementale des territoires relève dans son avis du 6 février 2020 que de nombreux magasins alimentaires sont déjà présents dans un rayon inférieur, de 2 kilomètres, soulignant ainsi l'existence d'une concurrence réelle malgré la préexistence d'un magasin d'une surface de près de 1 000 mètres carrés. Si cet avis relève également l'existence d'une forte densité de grands commerces alimentaires supérieure à celle de la région Ile-de-France et une densité de commerces alimentaires de proximité inférieure à celle de la région et même de la communauté d'agglomération Val Parisis, il souligne que l'offre commerciale de proximité est composée de cinq pôles marchands induisant un environnement concurrentiel fort. L'avis relève en outre que le projet se positionne comme une offre complémentaire du petit commerce de centre-ville jugé haut de gamme et que la barrière physique formée par l'autoroute A15 limite l'accès d'un pôle à l'autre, la majorité des pôles commerciaux étant situés à plus de 7 minutes en voiture du centre-ville. Si la requérante fait valoir que l'augmentation de la surface va permettre de faire passer le nombre de références de produits de 1 200 à 1 500, cet élément ne saurait suffire à établir que le projet aurait pour effet de modifier la politique d'offre de produits à moindre prix de l'enseigne. Enfin, si la requérante fait valoir que le projet a été examiné sans prise en compte d'un projet porté par la société Frey d'ensemble commercial qui a reçu un avis favorable de la commission nationale d'aménagement commercial le 11 juin 2020, relatif à la création d'un ensemble commercial de plus de 7 500 mètres carrés à proximité immédiate du projet litigieux, il ressort des pièces du dossier que ce projet, qui ne concerne pas le commerce alimentaire, a été expressément mentionné par la société pétitionnaire dans son dossier de demande et a été pris en compte par la commission nationale d'aménagement commercial lors de l'instruction de sa séance du 8 juillet 2020. Il ressort également des pièces du dossier que la société Lidl a complété, sur la demande de la commission nationale d'aménagement commercial, son dossier sur l'évaluation des incidences du projet tant sur les commerces de centre-ville d'Herblay que de Beauchamp. Sur ce dernier point, il apparaît que si la vacance commerciale est de plus de 10 % dans le centre-ville de Beauchamp, le projet d'agrandissement sera, au regard de la clientèle de l'enseigne qui n'est pas la même que celle fréquentant les commerces de proximité, complémentaire de l'offre en centre-ville et qu'il doit être tenu compte de la forte augmentation de population prévue dans la zone de chalandise, de près de 8 % à l'horizon 2027. Enfin si la requérante fait valoir que le projet ne contribuera pas à la limitation de l'évasion commerciale notamment vers le pôle commercial de Taverny, elle n'apporte pas d'élément probant à l'appui de cette allégation. Au demeurant il ressort des pièces du dossier que le projet permettra une modernisation de l'accueil des clients, une amélioration esthétique du bâtiment et une augmentation de la surface de vente et des références de nature à renforcer l'attractivité de la commune d'Herblay.  
 7. En deuxième lieu, l'étude de flux, qui a été actualisée sur demande du service instructeur devant la commission nationale d'aménagement commercial et qui prend en compte les flux supplémentaires générés par le projet de la société Frey indique que le flux résultant du projet pourra être supporté par les infrastructures, qui conservent une réserve de capacité satisfaisante de 20 %. Le projet est par ailleurs accessible par des voies piétonnes sécurisées et situé à 300 mètres d'un arrêt de bus desservi par plusieurs lignes, ne paraissant pas nécessiter d'aménagements qui seraient financés par la collectivité. S'il est constant que l'accès en vélo est possible mais pas sur des voies propres, il a vocation à rester résiduel et, il ressort des pièces du dossier que des aménagements ont d'ores et déjà été réalisés sur la D106 par le département du Val d'Oise, qui développe une politique de promotion des circulations douces. Le projet prévoit à cet égard un local vélo de 75 mètres carrés correspondant à 13 stationnements dédiés.  
 S'agissant du développement durable : 
 8. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, nonobstant l'abandon d'un dispositif de chauffe-eau solaire, que le projet est équipé de 1 177 mètres carrés de panneaux solaires sur la toiture, qu'il apportera des améliorations significatives en termes environnementaux à l'installation existante, par un éclairage basse consommation du magasin par diodes électroluminescentes, l'installation d'équipements frigorifiques récents diminuant la consommation d'énergie, l'installation d'une ventilation mécanique contrôlée pour le traitement de l'air, la mise en place d'équipement de toiture permettant d'adapter la puissance absorbée en fonction des besoins du bâtiment, la mise en place d'une isolation renforcée et d'un système de gestion technique du bâtiment. Par ailleurs, si le projet va avoir pour effet d'augmenter le nombre total de mètres carrés imperméabilisés, d'une part, le pourcentage total de terres non imperméabilisées sera moindre et d'autre part, l'ensemble des surfaces imperméabilisées aura un impact moindre sur l'environnement du fait de leur traitement par des normes plus performantes. En outre, le projet sera doté d'un espace vert urbain, composé de haies bocagères, d'espaces engazonnés, de massifs arbustifs, qui accueillera des bancs, des nichoirs à oiseaux, un hôtel à insectes, des ruches et de panneaux pédagogiques. Enfin, il ressort des pièces du dossier, et en particulier du plan de masse du dossier de permis de construire dédié que les prescriptions de l'article L. 111-19 du code de l'urbanisme relatives au nombre de places de stationnement seront respectées par le projet.  
 9. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le projet aboutira à la construction d'un bâtiment certes plus imposant mais plus moderne, doté d'une large surface vitrée, dont l'entrée sera habillée d'un pan coupé, amoindrissant l'effet massif du bâtiment et apportant une réelle amélioration de l'insertion paysagère, en comparaison du bâtiment actuel de type entrepôt industriel. Il ressort également que le bâtiment est implanté en second rang s'agissant de la visibilité depuis la RD 106, derrière une rangée d'arbres. Il ressort enfin des pièces du dossier que si le projet prévoit l'abattage de seize arbres de haute tige, quinze arbres de haute tige seront préservés et quarante quatre replantés. 
 10. En troisième lieu, la requérante fait valoir qu'il n'est pas établi que la démolition-reconstruction était la seule façon de réhabiliter le site et qu'il s'agit d'une démarche particulièrement polluante qui sera forcément de nature à générer des nuisances importantes, tels que des bruits de chantier et de la poussière. Toutefois, la société Chronodrive n'apporte aucun élément permettant de comparer une solution alternative à la démolition-reconstruction pour réaliser le projet, le bâtiment existant n'étant en tout état de cause plus aux normes et la société Lidl fournissant des éléments de réduction des nuisances générées par les travaux. Enfin, le ministre en charge de l'urbanisme relève que le projet n'est pas consommateur d'espaces supplémentaires et qu'il respecte les orientations du schéma directeur de la région Ile-de-France, identifiant le site d'implantation en espace urbanisé à optimiser et indiquant que la densification de l'existant et la requalification des équipements doivent être préférés à la réalisation d'une opération nouvelle.  
 S'agissant de la protection des consommateurs : 
 11. En premier lieu, la requérante fait valoir que le projet ne garantit pas une mixité de fonction mêlant habitat, commerce, services, qui ne peut pas être compensée par la création d'un jardin paysager public. Il est toutefois constant que si le projet prévoit la démolition de deux pavillons, il est implanté, en tout état de cause, en périphérie immédiate d'une zone d'habitat pavillonnaire de la commune, physiquement séparée du cœur de ville par l'autoroute A15. En outre, le critère de mixité fonctionnelle, qui ne saurait être confondu avec l'appréciation de " l'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ", ne figure pas au nombre de ceux devant être apprécié par la commission nationale d'aménagement commercial. Cette branche du moyen doit donc être écartée. 
 12. En second lieu, si la requérante soutient que le projet ne propose pas une offre complémentaire à celle existante car il ne se positionne plus sur une offre discount mais sur une offre alimentaire identique à celle d'un hypermarché, d'un supermarché ou d'un drive, elle ne produit à l'appui de cette allégation aucun élément permettant de contredire l'appréciation faite par la commission nationale d'aménagement commercial qui relève que le projet permet de maintenir et de développer une offre au meilleur rapport qualité-prix, destiné à une clientèle spécifique qui ne fréquente pas habituellement les commerces de proximité. Enfin s'il est exact que sur les quarante et un producteurs locaux énumérés dans le dossier de demande initiale, seuls une dizaine peuvent en réalité être considérés comme des producteurs locaux, la trentaine de références restante étant en réalité des sièges sociaux de groupes internationaux implantés en       Ile-de-France, le projet présente néanmoins une proposition réelle de valorisation des filières de production locales. 
 13. Ainsi il résulte de ce qui précède que la commission nationale d'aménagement commercial n'a pas commis d'erreur d'appréciation en retenant que, eu égard à ses effets, le projet ne compromettait pas la réalisation des objectifs fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce, dès lors le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être rejeté en toutes ses branches.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la société Lidl, que la société Chronodrive n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 3 septembre 2019 par lequel le maire d'Osny a délivré à la société Lidl un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale doit être annulé. 
 Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par la SAS Chronodrive sur leur fondement.  
 16. Dans les circonstances de l'espèce, la société Chronodrive versera une somme de 1 500 euros à la société Lidl en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de la société Chronodrive est rejetée. 
 Article 2 : La société Chronodrive versera une somme de 1 500 euros à la société Lidl en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Chronodrive, à la commune d'Herblay, à la société Lidl, au président de la Commission nationale d'aménagement commercial, à la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
 Délibéré après l'audience du 13 décembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Olivier Mauny, président  
 Mme Cécile Viseur-Ferré, première conseillère 
 Mme Anne Villette, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 C. VISEUR-FERRE Le président, 
 O. MAUNYLa greffière, 
 F. PETIT-GALLAND  
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,00