CAA78 · 6ème chambre — 13 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 20 octobre 2020, 28 janvier 2021, 30 mars 2022 et 23 mai 2022, la société Relino, représentée par Me Robert-Vedie, avocate, demande à la cour : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 20 août 2020 par lequel le maire de la commune de Chailles a refusé de lui accorder un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour un projet d'extension de la surface de vente d'un supermarché " Intermarché Super " et de création d'un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail par voie télématique, à Chailles ; 
 2°) d'enjoindre à la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) de réexaminer sa demande et d'émettre un avis favorable dans un délai de deux mois à compter de l'arrêt à intervenir ; 
 3°) d'enjoindre au maire de Chailles de se prononcer sur sa demande après un nouvel examen par la CNAC ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat et des sociétés Distribution Casino France et L'Epicerie Celletoise la somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ; 
 - l'avis de la CNAC au vu duquel il a été pris est irrégulier et infondé ; 
 - en effet, cet avis ne pouvait légalement se fonder sur le caractère insuffisant de l'étude d'impact, laquelle n'était pas obligatoire à la date de son avis ; 
 - en outre, les recours des sociétés dont elle a été saisie n'étaient pas recevables, faute pour les trois sociétés de justifier d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ; 
 - enfin, cet avis fait une appréciation erronée des critères et objectifs prévus par l'article L. 752-6 du code de commerce ; 
 - les sociétés Distribution Casino France et L'Epicerie Celletoise ne sont pas recevables à demander que d'autres motifs soient substitués à ceux de l'arrêté attaqué. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 10 juin 2021, la commune de Chailles, représentée par Me Touche, avocat, conclut au rejet de la requête. 
 Elle fait valoir que : 
 - le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté attaqué est inopérant, dès lors que cet arrêté est fondé sur l'avis défavorable émis par la CNAC ; 
 - elle s'en rapporte aux observations de la CNAC quant à la régularité et au bien-fondé de son avis. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 février 2022 et 25 avril 2022, la société Distribution Casino France et la société L'épicerie Celletoise, représentées par Me Bolleau, avocat, demandent à la cour de rejeter la requête de la société Relino et de mettre à sa charge la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles font valoir que :  
 - le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté attaqué est inopérant ; 
 - la CNAC a pu légalement se fonder sur le caractère insuffisant de l'étude d'impact fournie pour apprécier les effets du projet sur l'animation de la vie urbaine ; 
 - la société L'Epicerie Celletoise, qui se situe dans la zone de chalandise définie dans la demande, justifie d'un intérêt pour agir ; il en va de même pour la société Distribution Casino France, dès lors d'une part que le périmètre de la zone de chalandise a été sous-estimé par la société requérante et qu'en tout état de cause, la zone de chalandise de son établissement se superpose avec celle définie par la société requérante pour son propre établissement ; 
 - la CNAC n'a pas fait une inexacte appréciation des critères prévus par l'article L. 752-6 du code de commerce ; 
 - la demande déposée par la société Relino aurait pu être rejetée pour d'autres motifs, tirés de l'insuffisance du dossier, de l'incompatibilité du projet aux objectifs du SCOT et du critère d'insertion paysagère prévu par l'article L. 752-6 du code de commerce. 
 Par un mémoire enregistré le 25 avril 2022, la CNAC demande à la cour de rejeter la requête de la société Relino. 
 Elle fait valoir que : 
 - le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'arrêté attaqué est inopérant ; 
 - elle a pu légalement se fonder sur le caractère insuffisant de l'étude d'impact fournie pour apprécier les effets du projet sur l'animation de la vie urbaine ; 
 - les trois sociétés l'ayant saisie de l'avis favorable rendu par la commission départementale d'aménagement commercial justifiaient d'un intérêt leur donnant qualité pour agir au regard de la zone de chalandise du projet redéfinie par la commission nationale ; 
 - l'avis ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce ; 
 - les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont irrecevables dès lors qu'elles sont dirigées contre l'Etat et que l'arrêté attaqué n'a pas été pris au nom de l'Etat. 
 La requête a été communiquée à la société Lidl qui n'a pas produit d'observations. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de commerce ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A,  
 - les conclusions de Mme Moulin-Zys, rapporteure publique,  
 - et les observations de Me Espeisse, pour la société Relino, et de Me Dutoit, substituant Me Bolleau, pour la société Distribution Casino France et la société L'épicerie Celletoise.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Relino, qui exploite un supermarché " Intermarché " d'une surface de vente de 1 798 mètres carrés dans la commune de Chailles, a déposé une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour un projet d'extension de 976 mètres carrés de la surface de vente de ce supermarché et de création d'un point permanent de retrait par la clientèle d'achats au détail par voie télématique. Cette demande a fait l'objet le 11 février 2020 d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) du Loir-et-Cher, qui a été contesté devant la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) par les sociétés Lidl, Distribution Casino France et L'Epicerie Celletoise. Le 22 juillet 2020, la CNAC a émis un avis défavorable à ce projet, dont elle a estimé qu'il ne répondait pas à plusieurs critères prévus par l'article L. 752-6 du code de commerce. Par un arrêté du 20 août 2020 dont la société Relino demande l'annulation, le maire de la commune de Chailles a refusé la délivrance du permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale sollicité. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes du I de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : " La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine () ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; () / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / () 3° En matière de protection des consommateurs : / () b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains () ". 
 3. L'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce.  
 En ce qui concerne l'objectif d'aménagement du territoire : 
 4. En premier lieu, les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce, par la loi du 23 novembre 2018, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes. 
 5. En l'espèce, pour rendre un avis défavorable au projet d'extension soumis par la société Relino, la CNAC a relevé que " le site du projet se trouve à 1,1 kilomètre du centre-ville et pourrait porter atteinte à ses commerces ", que " la commune de Blois fait partie du plan Action cœur de ville et que son centre-ville se situe à 7 kilomètres du site du projet " et que " l'analyse d'impact transmise ne permet pas pleinement d'évaluer les effets du projet sur la vitalité commerciale des centres villes à proximité du site du projet ". 
 6. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que trois commerces alimentaires sont implantés dans le centre-ville de la commune de Chailles et qu'il n'y existe aucun local commercial vacant. Ainsi, le projet d'extension d'une surface commerciale déjà implantée dans cette commune ne paraît pas de nature à porter atteinte aux commerces de cette commune, en particulier ceux de son centre-ville. En outre, la seule circonstance que le projet se situe à 7 kilomètres du centre-ville de Blois ne saurait suffire à démontrer qu'il mettrait à mal le programme de revitalisation de ce centre-ville, sur lequel les parties en défense ne fournissent aucune précision, alors que plusieurs grandes surfaces y sont déjà présentes. Enfin, compte tenu de la présence de plusieurs grandes surfaces alimentaires dans un environnement proche, en particulier celles des enseignes Casino et Lidl, situées à Onzain, des enseignes E. Leclerc, Carrefour Market, Leader Price et Intermarché à Blois, et de l'enseigne Auchan à Vineuil, les effets sur la vitalité commerciale des centres villes proches ne sauraient être significatifs.  
 7. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet de la société Relino compromette la réalisation des objectifs énoncés aux c) et e) du 1° ou au b) du 3° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce. 
 8. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que le site est, contrairement à ce qu'indique l'avis de la CNAC, accessible aux vélos, et qu'il est d'ailleurs doté de plusieurs emplacements de stationnement qui leur sont dédiés. En outre, si le site est relativement peu accessible par les transports en commun en raison d'une fréquence réduite de passage aux arrêts de bus situés à proximité, cette seule circonstance ne saurait être de nature à compromettre l'objectif énoncé au b) du 1° ou au b) du 3° du I de l'article L. 752-6 du code de commerce s'agissant en particulier d'un projet d'extension d'un établissement ouvert une trentaine d'années auparavant, prévoyant la création d'un service de " drive ", implanté en zone rurale et dont il n'est pas contesté par ailleurs qu'il aura un impact limité sur les flux de circulation routière. 
 En ce qui concerne l'objectif de développement durable : 
 9. Il ressort du dossier de demande de permis soumis par la société Relino que ce projet n'aura pas pour effet d'accroître l'imperméabilisation des sols, que l'isolation du bâtiment sera conforme à la réglementation RT 2012, que différents équipements économes en énergie sont prévus, tels un sas d'entrée et sortie, des menuiseries en aluminium, des façades vitrées destinées au recours à la lumière naturelle, des détecteurs de présence, un matériel luminaire " basse consommation ", un dispositif d'économie en eau et un récupérateur de la chaleur sur groupe froid. Il est également prévu l'installation d'un récupérateur d'hydrocarbures ainsi qu'un bassin de dissipation pour la gestion des eaux de pluie et la poursuite de la mise en œuvre d'un programme de gestion des déchets. Ainsi, la seule circonstance que le projet prévoit d'installer des panneaux photovoltaïques sur une surface de 163 mètres carrés seulement alors qu'il portera la surface de la toiture à 2 800 mètres carrés n'est pas de nature à démontrer que le projet, pris dans son ensemble, compromettrait la réalisation de l'objectif énoncé au a) du 2) du I de l'article L. 752-6 du code de commerce. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que la société Relino est fondée à soutenir qu'en estimant que son projet n'était pas conforme aux objectifs fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce, la CNAC a entaché son avis d'erreur d'appréciation et que le refus opposé à sa demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale est de ce fait entaché d'illégalité. Si la société Distribution Casino France et la société L'épicerie Celletoise font valoir que la demande de la société Relino aurait pu être rejetée pour d'autres motifs, il n'y a pas lieu de faire droit à une telle demande de substitution de motifs, qui n'émane ni de l'administration auteure de l'arrêté attaqué, ni de l'administration ayant émis l'avis sur lequel il est fondé.  
 11. Par suite, il y a lieu d'annuler l'arrêté du 20 août 2020 par lequel le maire de la commune de Chailles a refusé à la société Relino la délivrance d'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 12. En vertu des dispositions des articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative, le juge administratif peut, s'il annule la décision prise par l'autorité administrative sur une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale et en fonction des motifs qui fondent cette annulation, prononcer une injonction tant à l'égard de l'autorité administrative compétente pour se prononcer sur la demande de permis qu'à l'égard de la Commission nationale d'aménagement commercial. 
 13. En outre, l'annulation de la décision rejetant une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale sur le fondement d'un avis défavorable rendu par la Commission nationale d'aménagement commercial n'implique, en principe, qu'un réexamen du projet par cette commission. Il n'en va autrement que lorsque les motifs de l'annulation impliquent nécessairement la délivrance d'un avis favorable. 
 14. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que l'avis défavorable rendu par la CNAC le 22 juillet 2020 ne concernait que certains des critères d'évaluation des objectifs fixés par l'article L. 752-6 du code de commerce. Par suite, l'annulation de l'arrêté du 20 août 2020 implique seulement que la CNAC émette à nouveau un avis sur la demande de la société Relino, puis que le maire de la commune de Chailles statue sur sa demande au vu de cet avis. Il y a lieu d'enjoindre à la CNAC de rendre un nouvel avis dans un délai de trois mois et au maire de Chailles de statuer sur la demande de permis de construire de la société Relino dans un délai de trois mois suivant le nouvel avis de la CNAC. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire des sociétés Casino Distribution France et L'Epicerie Celletoise le versement d'une somme totale de 1 000 euros à la société Relino au titre des frais liés à l'instance. Il y a également lieu de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 1 000 euros au même titre. 
 16. En revanche, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Relino, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les sociétés Casino Distribution France et L'Epicerie Celletoise demandent au titre des frais d'instance.  
              DÉCIDE : 
 Article 1er : L'arrêté du maire de Chailles du 20 août 2020 est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint à la Commission nationale d'aménagement commercial de rendre un nouvel avis sur le projet de la société Relino dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt. 
 Article 3 : Il est enjoint au maire de Chailles de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire de la société requérante dans un délai de trois mois suivant le nouvel avis de la Commission nationale d'aménagement commercial. 
 Article 4 : Les sociétés Casino Distribution France et L'Epicerie Celletoise verseront solidairement à la société Relino une somme totale de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 5 : L'Etat versera à la société Relino la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 6 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Relino est rejeté. 
 Article 7 : Les conclusions des sociétés Casino Distribution France et L'Epicerie Celletoise présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 8 : Le présent arrêt sera notifié à la société Relino, à la commune de Chailles, à la commission nationale de l'aménagement commercial, à la société Distribution Casino France, à la société l'Epicerie Celletoise et à la société Lidl. 
 Délibéré après l'audience du 25 novembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Mauny, président,  
 Mme Troalen, première conseillère,  
 Mme Villette, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 décembre 2022. 
 La rapporteure, 
 E. ALe président, 
 O. MAUNYLa greffière, 
 S. DIABOUGA 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière, 
 No 20VE0277400