CAA78 · 2ème Chambre — 30 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 L'association des plaisanciers du port de Verneuil (APPV), représentée par la SELAS Adminis avocats, a demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler la délibération du 4 avril 2018 par laquelle le syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de plein air et de loisirs du Val de Seine a adopté les tarifs des services et prestations délivrés par la base de loisirs applicables à compter du 1er mai 2018, et d'enjoindre au syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de plein air et de loisirs du Val de Seine de confirmer par écrit, d'une part, l'annulation pour l'année 2019 de ses intentions d'augmentation de 10 % supplémentaires des tarifs de location d'emplacements au port de plaisance, d'autre part, l'absence d'augmentation de ces tarifs avant le 1er janvier 2022, et de faire procéder au remboursement des redevances trop perçues depuis le 1er mai 2018, majorées des intérêts au taux légal, et de lui communiquer au moins deux semaines à l'avance les dates des réunions publiques du conseil syndical et de leur ordre du jour. 
 Par un jugement n° 1803987 du 24 septembre 2020, le tribunal administratif de Versailles a annulé la délibération du syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de plein air et de loisirs du Val de Seine du 4 avril 2018 adoptant les tarifs des services et prestations délivrés par la base de loisirs applicables à compter du 1er mai 2018 et rejeté les conclusions à fin d'injonction. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire récapitulatif, enregistrés le 23 novembre 2020 et le 5 juillet 2022, le syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de plein air et de loisirs du Val de Seine, représenté par Me Costa, avocat, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) à titre principal, de rejeter la demande de l'association des plaisanciers du port de Verneuil (APPV) ; 
 3°) à titre subsidiaire, de constater la compétence de la Cour sur les seules redevances concernant l'occupation du domaine public et de déclarer irrecevable la requête de l'APPV sollicitant une annulation partielle d'un acte indivisible ; 
 4°) à titre infiniment subsidiaire, de procéder, si la Cour estimait la fixation de l'augmentation des tarifs attachés au Port d'escale et de plaisance illégale, à l'annulation seulement partielle de la décision ; 
 5°) et de mettre à la charge de APPV au paiement d'une somme de 3 500 euros au titre de l'article L761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'association soulève des conclusions nouvelles tendant à l'annulation totale de la délibération qui sont irrecevables en appel ; 
 - la juridiction administrative est incompétente pour statuer sur cette affaire qui concerne l'application des tarifs d'un service public industriel et commercial à ses usagers ; 
 - les tarifs ne sont aucunement afférents seulement à l'occupation du domaine public et ne peuvent donc pas relever de la compétence de la juridiction administrative ; 
 - le tribunal administratif a commis une contradiction sur ce point ; 
 - le tribunal administratif a mal interprété les conclusions d'annulation partielle dont il était saisi et ainsi statué ultra petita ; 
 - la demande de première instance est irrecevable dès lors que l'association a demandé l'annulation partielle d'un acte indivisible et parce que l'association ne justifie pas de son intérêt et de la qualité de son président pour agir ; 
 - la délibération litigieuse n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, l'assujettissement à la TVA étant une cause de nature à justifier légalement l'augmentation de la redevance ; 
 - les règles mentionnées par le tribunal administratif sur ce point ne sont applicables qu'aux redevances liées à l'occupation du domaine public et non aux tarifs des activités annexes ; 
 - les nouveaux moyens invoqués par le défendeur en appel sont irrecevables et non fondés ; 
 - l'augmentation des tarifs contestée est justifiée ; 
 - l'association n'est pas fondée à arguer d'une inexécution des contrats de location d'emplacement au sein du port de plaisance ; 
 - la délibération critiquée n'est aucunement rétroactive ; 
 - les conclusions de l'APPV à fin d'injonction doivent être rejetées comme étrangères à la compétence de la juridiction administrative ou irrecevables ; 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 9 juillet 2021, l'association des plaisanciers du port de Verneuil, représentée par Me Adeline-Delvolvé, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de plein air et de loisirs du Val de Seine  à son profit en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens. 
 Elle soutient que : 
 - les moyens soulevés par l'appelant ne sont pas fondés ; 
 - la délibération litigieuse est entachée d'un vice de procédure tiré du défaut d'information de l'assemblée délibérante ; 
 - la délibération contestée est entachée d'un défaut de motivation ; 
 - elle est de ce fait également entachée d'une erreur de droit ; 
 - elle est entachée d'un défaut de base légale. 
 Par un courrier du 6 novembre 2023, le magistrat rapporteur a invité, en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, l'association des plaisanciers du port de Verneuil à indiquer quels documents préparatoires ont été adressés aux membres de l'assemblée délibérante avant la séance au cours de laquelle a été adoptée la délibération du 4 avril 2018 fixant les tarifs des services et prestations délivrés par la base de loisirs applicables à compter du 1er mai 2018. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Even, président de chambre, 
 - les conclusions de M. Frémont, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Adeline-Delvolvé, représentant l'association des plaisanciers du port de Verneuil. 
 Une note en délibéré présentée par l'association des plaisanciers du port de Verneuil a été enregistrée le 16 novembre 2023. 
 Une note en délibéré présentée par le syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de plein air et de loisirs du Val de Seine a été enregistrée le 28 novembre 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de plein air et de loisirs du Val de Seine a, par une délibération du 4 avril 2018, adopté les tarifs des services et prestations délivrés par la base de loisirs applicables à compter du 1er mai 2018. Le recours gracieux formé par l'association des plaisanciers du port de Verneuil contre cette délibération a été implicitement rejeté par une décision acquise le 16 juin 2018. Ce syndicat mixte fait appel du jugement n° 1803987 du 24 septembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Versailles a annulé sa délibération du 4 avril 2018 fixant les tarifs des services et prestations délivrés par cette base de loisirs applicables à compter du 1er mai 2018.  
 Sur la recevabilité de l'appel : 
 2. Il ressort des écritures de première instance de l'association des plaisanciers du port de Verneuil, énoncées au niveau de la requête introductive d'instance, confirmées par son mémoire en réplique, que cette association a clairement sollicité l'annulation totale de la délibération litigieuse du syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de plein air et de loisirs du Val de Seine du 4 avril 2018. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par ce syndicat mixte aux conclusions de cette association, tirée du fait qu'elle aurait étendu ses conclusions en appel en sollicitant l'annulation totale de la délibération alors qu'elles se bornaient à l'annulation partielle de cette délibération, ne peut qu'être rejetée. 
 Sur la compétence de la juridiction administrative : 
 3. Eu égard aux rapports de droit privé nés du contrat qui lie le service public industriel et commercial de l'assainissement à ses usagers, les litiges relatifs aux rapports entre ce service et ses usagers relèvent de la compétence de la juridiction judiciaire. Il n'appartient donc qu'à la juridiction judiciaire de connaître des litiges relatifs à la facturation et au recouvrement de la redevance due par les usagers, aux dommages causés à ces derniers à l'occasion de la fourniture du service, et aux conclusions indemnitaires dans un litige opposant un service public industriel et commercial à ses usagers. Le juge administratif est en revanche compétent pour connaître d'un recours pour excès de pouvoir contre une délibération par laquelle un établissement public gestionnaire d'une base de plein air et de loisirs adopte les tarifs des services et prestations délivrés par cette base, qui traduit l'usage de prérogatives de puissance publique, contribue à l'organisation de ce service public industriel et commercial, et présente un caractère indivisible. La circonstance que ces tarifs ne seraient aucunement exclusivement afférents à l'occupation du domaine public ne permet pas d'en déduire qu'une partie du litige échapperait ainsi à la compétence de la juridiction administrative. 
 4. En outre le tribunal administratif n'a commis aucune incohérence en retenant la compétence de la juridiction administrative pour connaitre de ces conclusions en annulation puis en écartant comme se rapportant aux rapports de droit privé nés du contrat qui lie le service public industriel et commercial de l'assainissement à ses usagers, les injonctions tendant à ce qu'il soit enjoint au syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de plein air et de loisirs du Val de Seine de faire procéder au remboursement des redevances qui auraient été trop perçues depuis le 1er mai 2018, majorées des intérêts au taux légal, comme portées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.  
 Sur les autres moyens de régularité du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne la mauvaise interprétation des conclusions à fin d'annulation partielle invoquées : 
 5. Il ressort de ce qui a été précisé au point 2 que le moyen de régularité tiré de ce que le tribunal administratif aurait mal interprété les conclusions à fin d'annulation partielle invoquées et ainsi statué ultra petita manque en fait.  
 Sur les fins de non-recevoir du syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de plein air et de loisirs du Val de Seine opposées à la recevabilité de la demande de première instance de l'association : 
 6. En premier lieu, il ressort de ce qui a été précisé au point 2, que la fin de non-recevoir tirée de ce que la demande de première instance serait irrecevable au motif que l'association aurait sollicité l'annulation partielle d'un acte indivisible manque en fait. 
 7. En second lieu, l'association des plaisanciers du port de Verneuil a pour objet statutaire, notamment, de favoriser l'amélioration de la qualité de vie des usagers et résidents du port de plaisance de la base de plein air et de loisirs, d'ouvrir un dialogue " permanent et constructif " avec les organismes de gestion du port de plaisance, et d'informer ses adhérents quant à une meilleure défense des consommateurs. La délibération attaquée, qui a pour objet l'organisation du service public industriel et commercial géré par le syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de plein air et de loisirs du Val de Seine, produit des effets directs sur la situation des usagers du port de plaisance. Dans ces conditions, cet objet statutaire confère à l'association requérante un intérêt lui donnant qualité à agir.  
 8. En troisième lieu, une association est régulièrement engagée par l'organe tenant de ses statuts le pouvoir de la représenter en justice, sauf stipulation de ces statuts réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif. Il appartient à la juridiction administrative saisie, qui en a toujours la faculté, de s'assurer que le représentant d'une personne morale justifie de sa qualité pour agir au nom de cette partie lorsque cette qualité est contestée sérieusement par l'autre partie ou, que, en l'état de l'instruction, l'absence de qualité du représentant de la personne morale semble ressortir des pièces du dossier. A ce titre, si le juge doit s'assurer de la réalité de l'habilitation du représentant de l'association qui l'a saisi, lorsque celle-ci est requise par les statuts, il ne lui appartient pas, en revanche, de vérifier la régularité des conditions dans lesquelles une telle habilitation a été adoptée.  
 9. Les statuts de l'association des plaisanciers du port de Verneuil sont muets, tant en ce qui concerne l'organe ayant la capacité de représenter en justice l'association, qu'en ce qui concerne celui ayant la capacité de décider d'ester en justice. Or, l'assemblée générale extraordinaire de l'association a décidé le 19 mai 2018 de saisir ce tribunal d'un recours pour excès de pouvoir relatif à l'augmentation des tarifs. Le syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de plein air et de loisirs du Val de Seine ne peut utilement invoquer l'irrégularité des conditions dans lesquelles cette décision a été adoptée.  
 Sur la légalité de la délibération contestée : 
 En ce qui concerne le motif d'annulation retenu par le tribunal administratif : 
 10. Aux termes de l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance () ". Aux termes de 'article L 2125-3 du même code : " La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation ". 
 11. Pour être légalement établie et, en particulier, ne pas revêtir le caractère d'une imposition dont seul le législateur pourrait fixer les règles, une redevance pour service rendu doit essentiellement trouver une contrepartie directe dans la prestation fournie par le service ou, le cas échéant, dans l'utilisation d'un ouvrage public et, par conséquent, doit correspondre à la valeur de la prestation ou du service. Si l'objet du paiement que l'administration peut réclamer à ce titre est en principe de couvrir les charges du service public, il n'en résulte pas nécessairement que le montant de la redevance ne puisse excéder le coût de la prestation fournie. Il s'ensuit que le respect de la règle d'équivalence entre le tarif d'une redevance et la valeur de la prestation ou du service peut être assuré non seulement en retenant le prix de revient de ce dernier, mais aussi, en fonction des caractéristiques du service, en tenant compte de la valeur économique de la prestation pour son bénéficiaire. Dans tous les cas, le tarif doit être établi selon des critères objectifs et rationnels, dans le respect du principe d'égalité entre les usagers du service public et des règles de la concurrence. 
 12. Si le président du syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de plein air et de loisirs du Val de Seine justifie l'augmentation des tarifs décidée par la délibération contestée du 4 avril 2018, dans sa lettre adressée aux plaisanciers le 30 mai 2018, par l'assujettissement prochain à la TVA des recettes d'activité de la base de loisirs conformément à l'article 256 B du code général des impôts (CGI), l'association des plaisanciers du port de Verneuil invoque quant à elle sans être contestée d'autres causes d'augmentation liées aux coûts de fonctionnement des structures, aux charges du personnel et à l'inflation générale. Par suite les premiers juges ont vicié leur raisonnement en se fondant exclusivement sur l'augmentation de la TVA. En outre, la TVA constituant un élément du coût du service rendu aux bénéficiaires doit leur être facturée à travers le tarif applicable. Ainsi, c'est à tort que le tribunal administratif de Versailles s'est, pour annuler la délibération contestée, fondé sur l'existence d'une erreur de droit tirée de ce qu'en se bornant à faire référence à la TVA, le syndicat mixte n'établit pas que le niveau des redevances d'occupation perçues sur les usagers du port de plaisance est lié aux services offerts aux usagers en corrélation avec les avantages procurés aux titulaires d'autorisation d'occupation du domaine public. 
 13. Toutefois il appartient à la Cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par l'association devant le tribunal administratif de Versailles et devant la Cour. 
 En ce qui concerne les moyens à examiner dans le cadre de l'effet dévolutif : 
 S'agissant de la recevabilité de ces moyens : 
 14. Il est possible de soulever en appel un moyen nouveau se rattachant à une cause juridique sur laquelle le requérant avait fondé sa demande de première instance. L'association requérante ayant dans sa requête introductive de première instance invoqué des moyens de légalité interne et externe, à savoir l'irrégularité de la procédure suivie pour l'adoption de la délibération attaquée, et deux erreurs de droit liées à une augmentation des tarifs fondée sur l'assujettissement à la TVA et résultant de la méconnaissance d'engagements contractuels, est recevable à invoquer en appel tout autre moyen d'annulation. 
 S'agissant de l'examen au fond, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens : 
 15. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicables à l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l'article L. 5211-1 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Le président de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale est tenu de délivrer à tous les membres avant la séance les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. 
 16. S'il ressort des pièces du dossier que la délibération litigieuse du 4 avril 2018 fixant les tarifs des services et prestations délivrés par la base de loisirs applicables à compter du 1er mai 2018 a été adoptée par le comité du syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de plein air et de loisirs du Val de Seine à l'issue d'un débat d'orientation budgétaire, il ne ressort pas des visas ou des motifs de cette délibération, ni des échanges entre les parties, alors qu'une mesure d'instruction a été diligentée sur ce point auprès du syndicat mixte, à laquelle il n'a pas répondu, qu'un rapport ou tout autre élément explicitant les raisons pour lesquelles il convenait d'augmenter les tarifs soumis à leur approbation aurait été porté à la connaissance des membres de l'assemblée délibérante avant ou pendant la séance, à l'exception de grilles tarifaires jointes en annexe. Faute d'avoir été destinataires de tels renseignements, ces derniers ne peuvent être regardés comme ayant disposé d'une information suffisante pour exercer utilement leur mandat. Dès lors, le moyen tiré de l'existence d'un vice de procédure sur ce point qui a exercé une influence sur le sens de la décision prise et a privé les intéressés d'une garantie doit être accueilli. 
 17. Il résulte de ce qui précède que le syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de loisirs du Val de Seine n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Versailles a annulé sa délibération du 4 avril 2018 portant adoption des tarifs des services et prestations délivrés par la base de loisirs applicables à compter du 1er mai 2018. 
 Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'association des plaisanciers du port de Verneuil, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que le syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de plein air et de loisirs du Val de Seine demande à ce titre. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ce syndicat mixte une somme de 2 000 euros à verser à cette association sur le fondement des mêmes dispositions. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête du syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de plein air et de loisirs du Val de Seine est rejetée. 
 Article 2 : Le syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de plein air et de loisirs du Val de Seine versera une somme de 2 000 euros à l'association des plaisanciers du port de Verneuil au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat mixte d'études, d'aménagement et de gestion de la base de plein air et de loisirs du Val de Seine et à l'association des plaisanciers du port de Verneuil. Copie en sera adressée au préfet des Yvelines. 
 Délibéré après l'audience du 16 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Even, président de chambre, 
 Mme Aventino, première conseillère, 
 M. Cozic, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 novembre 2023. 
 Le président-rapporteur, 
 B. EVEN 
 L'assesseure la plus ancienne, 
 B. AVENTINO 
 La greffière, 
 I. SZYMANSKI 
 La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,