CAA78 · 6ème chambre — 9 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société Les jardins Fleury a demandé au tribunal administratif d'Orléans de condamner la commune de Donnery à lui verser la somme de 2 716 656 euros en réparation de son préjudice financier et de mettre à la charge de la commune de Donnery la somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n° 1801266 du 16 octobre 2020, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 16 décembre 2020 et le 16 mars 2021, la SARL Les jardins Fleury, représenté par Me Guiheux, avocat, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) de condamner la commune de Donnery à lui verser la somme de 2 681 480,77 euros, ou subsidiairement à la somme de 2 752 300 euros, en réparation de son préjudice financier ou, de 1 931 480,77 euros en réparation du même préjudice ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 6 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement est insuffisamment motivé en ce qu'il ne précise pas en quoi les différents arrêtés ne justifiaient pas l'interruption de la prescription et en quoi les tergiversations de l'administration ne pouvaient pas être regardées comme des communications écrites au sens de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968 ; 
 - la créance n'est pas prescrite ; le délai de prescription a été interrompu par le comportement de l'administration, et ses prises de position successives sur la constructibilité du terrain, qui l'a incitée à attendre avant d'engager son action en responsabilité ; les arrêtés successifs portant acceptation ou refus de permis de construire sont des communications écrites d'une administration intéressée au sens de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968 ; le délai de prescription a commencé à courir à compter du 1er janvier 2011, suivant l'annulation définitive du plan local d'urbanisme le 25 mai 2010, et a été interrompu par les positions exprimées par la commune et le préfet quant au caractère constructible des terrains et donc le fait générateur de la créance ; elle a été conduite à attendre une position définitive sur la constructibilité des terrains et le cours de la prescription a été interrompu du 17 janvier 2011 au 5 avril 2013 au plus tôt ; et un nouveau délai a couru du 1er janvier 2014 au 1er janvier 2018 ; sa demande indemnitaire n'est donc pas tardive à la date de sa réclamation le 22 décembre 2017 ; les arrêtés relatifs aux permis de construire ont bien trait au fait générateur de sa créance ; le tribunal administratif n'a pas évoqué les courriers du maire et du préfet sur les conséquences à tirer de l'annulation du plan local d'urbanisme ;  
 - l'inconstructibilité des terrains est à l'origine de son préjudice et résulte de l'annulation du plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'il crée une zone AUg en limite de la zone Ng ; le jugement du 25 mai 2010 est devenu définitif le 25 juillet 2010 et a eu pour effet de remettre en vigueur les dispositions du plan d'occupation des sols classant la zone d'implantation en zone N, nonobstant les dispositions de l'article L. 442-12 du code de l'urbanisme ; l'illégalité du plan local d'urbanisme est donc fautive ;  
 - son préjudice financier est certain et résulte de l'illégalité fautive du plan local d'urbanisme ; seuls deux lots ont été vendus, les autres engagements ayant été rompus par les intéressés ; il est constitué des sommes engagées pour l'aménagement et la création du lotissement à hauteur de 1 561 479,01 euros, des frais financiers à hauteur de 370 001,76 euros, de la perte de la marge sur la vente des treize lots restants à hauteur de 250 000 euros, de la perte de chance de réaliser des opérations futures à hauteur de 500 000 euros et d'un risque interfédéral auprès de la Caisse d'épargne et de la Banque populaire Val de France l'empêchant de solliciter de nouveaux crédits depuis cinq années ; à titre subsidiaire, si la société avait dû bénéficier de la cristallisation des dispositions du plan local d'urbanisme, son préjudice de 2 752 300 euros résulte de l'impossibilité de vendre les 15 lots au tarif de 145 000 euros, avec en outre des préjudices de perte de chance et de marge pour 750 000 euros ;  
 - si la prescription était confirmée, elle pourrait se prévaloir d'un autre fait générateur tiré de ce que la commune lui a fait croire au bénéfice des droits à construire ; la commune lui a laissé croire que la construction sur les parcelles était possible ; ce fait générateur n'est pas prescrit car réalisé le 5 juin 2014 avec un refus de permis de construire ; elle peut prétendre à l'indemnisation des dépenses inutilement engagées à hauteur de 1 931 480,77 euros. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 4 novembre 2021, la commune de Donnery, représentée par Me Silvestre, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 10 000 euros soit mise à la charge de la SARL Les jardins Fleury sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 L'instruction a été close le 11 mars 2022 par ordonnance du 18 février 2022. 
 Par un courrier du 10 février 2023, la cour, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, a informé les parties qu'elle était susceptible de relever d'office le moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions subsidiaires de la SARL Les jardins Fleury tendant à la condamnation de la commune de Donnery à l'indemniser de son préjudice à hauteur de 1 931 480,77 euros, au regard de la faute consistant à lui avoir communiqué des informations erronées quant à la constructibilité des terrains de son lotissement, cette demande étant fondée sur un fait générateur invoqué pour la première fois en appel. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B,  
 - les conclusions de Mme Moulin-Zys, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Bonnin, pour la SARL Les jardins Fleury. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le maire de Donnery a délivré le 18 octobre 2008 à la SARL Les jardins Fleury un permis d'aménager un lotissement destiné à la construction de quinze maisons d'habitation au lieu-dit " les Terres de la Mothe ". Après acquisition des terrains le 5 mars 2009, la société a déposé la déclaration d'achèvement des travaux d'aménagement le 21 avril 2010. Par un jugement du 25 mai 2010, le tribunal administratif d'Orléans a annulé la délibération du 22 novembre 2007 approuvant l'adoption du plan local d'urbanisme de la commune de Donnery, au motif notamment que la création d'un sous-secteur AUg en limite de la zone Ng, à la seule fin d'accueillir un lotissement, était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Par un courrier du 22 décembre 2017, la SARL Les jardins Fleury a demandé à la commune de l'indemniser du préjudice résultant de l'illégalité de la délibération du 22 novembre 2007, consistant en l'impossibilité de valoriser les terrains qu'elle a acquis et du caractère inutile des dépenses engagées pour l'opération d'aménagement. Par un courrier du 6 février 2018, le maire de Donnery a rejeté sa demande. Par un jugement du l6 octobre 2020, dont la société relève appel, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande tendant à l'indemnisation de son préjudice financier par la commune de Donnery.  
 Sur la régularité du jugement : 
 2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". 
 3. Le tribunal, au point 4 du jugement attaqué, a précisé que " les arrêtés successifs du maire de la commune de Donnery, qui, de 2011 à 2014, a délivré, a retiré ou a refusé de délivrer des permis de construire des maisons d'habitation au sein du lotissement " la Mothe Molleraye ", en se fondant soit sur le plan local d'urbanisme illégal soit sur le plan d'occupation des sols antérieur, () ne sont pas des communications écrites d'une administration intéressée, au sens de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, de nature à interrompre le délai de prescription de sa créance dès lors que par ces arrêtés le maire se prononce non sur cette créance mais sur des demandes d'autorisation d'urbanisme ", après avoir cité les dispositions dudit article 2 au point 2. Il suit de là que le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du jugement en tant qu'il ne précise en quoi ces arrêtés ou les comportements de l'administration ne peuvent pas être regardés comme des évènements interruptifs de la prescription manque en fait. 
 Sur le bien-fondé du jugement :  
 4. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. Sont prescrites, dans le même délai et sous la même réserve les créances sur les établissements publics dotés d'un comptable public ". Aux termes de l'article 2 de la même loi : " La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence ou au paiement de la créance alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. / Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l'administration qui aura finalement la charge du règlement n'est pas partie à l'instance ; / Toute communication écrite d'une administration intéressée, même si cette communication n'a pas été faite directement au créancier qui s'en prévaut, dès lors que cette communication a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance ; () Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée " et aux termes de son article 3 : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, (), ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement ". 
 5. Il résulte de l'instruction, et en particulier des termes de la réclamation de la SARL Les jardins Fleury du 22 décembre 2017 comme de sa demande présentée au tribunal le 5 avril 2018, qu'elle a fondé ses prétentions indemnitaires sur l'illégalité de la délibération du 22 novembre 2007, révélée par le jugement devenu définitif du tribunal administratif d'Orléans du 25 mai 2010. Pour contester l'applicabilité des dispositions de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 précité, à la date de la réception de sa réclamation préalable du 22 décembre 2017, la société se prévaut du caractère interruptif des différents arrêtés pris par le maire de Donnery pour délivrer ou refuser la délivrance de permis de construire à des acquéreurs potentiels d'un ou plusieurs des 15 lots constituant le lotissement et des prises de position différentes du préfet et du maire sur la constructibilité des lots, exprimées notamment et respectivement le 20 juillet et le 9 décembre 2010. Toutefois, le courrier du préfet du 20 juillet 2010, dont le destinataire n'est pas identifié, tout comme le courrier du maire de Donnery du 9 décembre 2010, répondant à une demande de la société du 30 juin 2010 sur la possible délivrance des permis de construire, ne sont pas relatifs au fait générateur invoqué par la société, à savoir l'illégalité de la délibération du 22 novembre 2007, mais à la possibilité de délivrer des permis de construire aux acquéreurs sur le fondement, notamment, des dispositions de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, la société ne peut utilement se prévaloir des arrêtés portant refus ou délivrance de permis de construire aux acquéreurs des lots de la société, lesquels, eu égard à leur objet, ne comportent pas de prise de position sur le fait générateur, l'existence, le montant ou le paiement de la créance invoquée. Il suit de là que la société Les jardins Fleury n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif d'Orléans a jugé que ces courriers n'étaient pas de nature à interrompre la prescription courant à compter du 1er janvier 2011, dès lors qu'il est constant qu'elle avait connaissance de l'annulation et donc de l'illégalité du plan local d'urbanisme dont elle se prévaut au plus tard le 30 juin 2010.  
 6. Par ailleurs, si la société se prévaut désormais des différentes prises de position du maire et du préfet quant à la constructibilité des terrains du lotissement non comme des éléments interruptifs de la prescription mais comme d'une faute de nature à fonder sa demande indemnitaire, il est constant qu'elle n'a fondé tant sa réclamation que sa demande de première instance que sur l'illégalité de la délibération du 22 novembre 2007 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune et non sur les prises de position fluctuantes de ces autorités. Elle n'est donc pas recevable à se prévaloir, pour la première fois en appel, d'un nouveau fait générateur de ses préjudices.  
 7. Enfin, et en tout état de cause, il résulte de l'instruction que le maire de Donnery, à l'exception d'un arrêté portant refus de permis de construire du 26 août 2010, a délivré des permis de construire à M. et Mme C le 17 janvier 2011, à M. et Mme D le 11 février 2011 et finalement à M. et Mme A le 5 avril 2013, en dépit de l'annulation de la délibération du 22 novembre 2007. Si la société soutient que la commune a refusé les permis de construire à compter du 5 juin 2014, il résulte de l'instruction que ce changement de posture est postérieur de quelques jours au jugement du 20 mai 2014 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a annulé la délibération du 31 janvier 2013 approuvant le nouveau plan local d'urbanisme de la commune par lequel était créé, une seconde fois, un secteur AUg accueillant les parcelles du lotissement. Il résulte également de l'instruction que, par une délibération du 29 janvier 2018, le conseil municipal de Donnery a approuvé un plan local d'urbanisme classant en zone naturelle les terrains d'assiette des treize lots invendus. Il suit de là, et alors au surplus que la société ne justifie pas des motifs de rupture de la promesse de vente de la société Bati-Hexagone pas plus que de la souscription de promesses de vente pour 5 des 15 lots en litige, que la société Les jardins Fleury ne justifie pas que son préjudice avait pour cause directe et certaine l'illégalité fautive de la délibération du 22 novembre 2007, laquelle n'a pas empêché la délivrance de permis de construire aux acquéreurs des lots qu'elle commercialisait.  
 8. Il résulte de tout ce qui précède que la SARL Les jardins Fleury n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande. 
 Sur les frais liés au litige : 
 9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Donnery, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Les jardins Fleury demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 10. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Les jardins Fleury la somme demandée par la commune de Donnery, sur le même fondement. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SARL Les jardins Fleury est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Donnery au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL Les jardins Fleury et à la commune de Donnery. 
 Délibéré après l'audience du 16 février 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Albertini, président de chambre, 
 M. Mauny, président assesseur, 
 Mme Villette, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 mars 2023. 
 Le rapporteur, 
 O. BLe président, 
 P.-L. ALBERTINILa greffière, 
 S. DIABOUGA 
 La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,00