CAA33 · 1ère chambre - formation à 3 — 8 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure :  
 La société par action simplifiées (SAS) Cotonnière de la Guyane a demandé au tribunal administratif de la Guyane, à titre principal, de condamner la commune de Matoury et la collectivité territoriale de Guyane à lui verser la somme de 144 871 480 euros, assortie des intérêts, en réparation du préjudice qu'elle a subi en raison de l'anéantissement du droit à construire promis sur la parcelle cadastrée section AE n° 205, ou, à titre subsidiaire, de condamner la commune de Matoury, la collectivité territoriale de Guyane et l'État à cette même somme en réparation du même préjudice.  
 Par un jugement n° 1800511 du 5 novembre 2020, le tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande.  
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 2 janvier 2021 et le 13 avril 2023, la SAS Cotonnière de la Guyane, représentée par Me Cazin, demande à la cour :  
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de la Guyane du 5 novembre 2020 ;  
 2°) à titre principal, de condamner la commune de Matoury et la collectivité territoriale de Guyane à lui verser la somme de 144 871 480 euros, assortie des intérêts au taux légal, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir a subis en raison de l'anéantissement du droit à construire promis sur la parcelle cadastrée section AE n° 205 ;  
 3°) à titre subsidiaire, de condamner la commune de Matoury, la collectivité territoriale de Guyane et l'État à lui verser la somme de 144 871 480 euros, assortie des intérêts au taux légal, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis en raison de l'anéantissement du droit à construire promis sur la parcelle cadastrée section AE n° 205 ;  
 4°) de mettre à la charge de la commune de Matoury, de la collectivité territoriale de Guyane et de l'État la somme de 45 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - la commune ne justifie pas avoir sollicité la restitution de la parcelle cadastrée section AE n° 211, issue de la division de la parcelle AE n°206, à la collectivité territoriale de Guyane ; la commune se doit d'indemniser la société pour la vente de cette parcelle à la collectivité ;  
 - la commune n'a jamais procédé à l'ouverture à l'urbanisation de la parcelle cadastrée section AE n° 205 ;  
 - elle a subi une perte de chance d'urbaniser cette parcelle ; elle a subi un manque à gagner dès lors qu'il lui est impossible de réaliser une opération immobilière ; la valeur vénale du terrain a baissé ;  
 - un défaut d'indemnisation conduirait à un enrichissement sans cause de la commune de Matoury, qui a obtenu en 1988 un terrain de 43 hectares à un prix préférentiel ;  
 - l'acte authentique par lequel la collectivité de Guyane a acquis la parcelle cadastrée AE n° 206 fait l'objet d'une procédure d'inscription en faux ;  
 - elle a subi un préjudice anormal et spécial ;  
 - la responsabilité de l'État est engagée sur le fondement de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme.  
 Par des mémoires en défense enregistrés le 25 février 2022 et le 28 avril 2023, la commune de Matoury, représentée par Me Desforges, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de la SAS Cotonnière de la Guyane la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que :  
 - la requête est irrecevable dès lors que la SAS Cotonnière de la Guyane n'assortit ses conclusions d'appel d'aucune demande indemnitaire chiffrée ;  
 - les moyens de la SAS Cotonnière de la Guyane ne sont pas fondés.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 octobre 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que les moyens de la SAS Cotonnière de la Guyane ne sont pas fondés.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 20 novembre 2022 et le 7 décembre 2022, la collectivité territoriale de Guyane, représentée par Me Lingibé, conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de la SAS Cotonnière de la Guyane une somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens de la SAS Cotonnière de la Guyane ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Charlotte Isoard,  
 - les conclusions de M. Romain Roussel Cera, rapporteur public, 
 - les observations de Me Cazin, représentant la SAS Cotonnière de la Guyane, et les observations de Me Desforges, représentant la commune de Matoury.   
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un acte authentique du 29 février 1988, la SAS Cotonnière de la Guyane a cédé à la commune de Matoury une parcelle d'une superficie de 46 hectares cadastrée section AE n° 206. Cet acte contenait, au titre des " conditions particulières ", l'engagement de la commune de Matoury de, notamment, classer " dans les plus brefs délais " une parcelle cadastrée section AE n° 205 appartenant à la SAS de la Guyane en zone NA, constructible. Par un jugement du 30 janvier 2014, le tribunal de grande instance de Cayenne a relevé que les " conditions particulières " de l'acte de vente du 29 février 1988 constituaient une condition résolutoire, a constaté le défaut d'exécution de cette clause par la commune de Matoury, et a prononcé la résolution de la vente de la parcelle cadastrée section AE n° 206, puis, par un arrêt du 9 novembre 2015, la cour d'appel de Cayenne a rejeté l'appel formé contre ce jugement. La SAS Cotonnière de la Guyane relève appel du jugement du 5 novembre 2020 par lequel le tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande tendant à la condamnation, à titre principal, de la commune de Matoury et de la collectivité territoriale de Guyane à lui verser la somme de 144 871 480 euros, assortie des intérêts au taux légal, en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis à la suite de cette vente, ou, à titre subsidiaire, de la commune de Matoury, de la collectivité territoriale de Guyane et de l'État à lui verser la même somme au titre des mêmes préjudices.  
 Sur la demande d'indemnisation :  
 En ce qui concerne la responsabilité pour faute :  
 S'agissant de la commune : 
 2. Il résulte de l'instruction qu'en signant l'acte de vente du 29 février 1988, le maire de Matoury a engagé contractuellement la commune, par une condition résolutoire, à classer la parcelle cadastrée section AE n° 205 en zone constructible et à réaliser des raccordements permettant son urbanisation. Toutefois, le maire de la commune de Matoury ne pouvait légalement s'engager au nom de la commune et sans habilitation du conseil municipal, à modifier la réglementation d'urbanisme dans le sens de stipulations contractuelles conclues avec une société. Ainsi, la commune de Matoury n'a commis aucune faute en ne classant pas la parcelle cadastrée section AE n° 205 en zone constructible depuis 1988 et sa responsabilité ne saurait ainsi être engagée de ce fait. En revanche, l'engagement illégal ainsi pris par le maire de Matoury est constitutif d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune, quand bien même il aurait été pris sans information ni accord du conseil municipal. 
 3. Seuls les préjudices qui découlent des actes ou du comportement adoptés par la SAS Cotonnière de la Guyane en raison de la promesse en cause peuvent être regardés comme étant en lien direct avec la faute imputable à la commune. Ainsi, les préjudices dont se prévaut la SAS Cotonnière de la Guyane concernant son manque à gagner en l'absence de réalisation de l'opération immobilière qu'elle projetait et la perte de valeur vénale du terrain qui n'a pas été ouvert à l'urbanisation ne sont pas en lien direct avec la promesse fautive engageant la responsabilité de la commune, qui, si elle doit réparer les préjudices liés au comportement adopté par la société en raison de cette promesse, ne pouvait être regardée comme tenue d'exécuter les engagements illégaux pris par le maire.  
 4. Si la SAS Cotonnière de la Guyane soutient qu'elle a cédé à la commune de Matoury, par l'acte authentique du 29 février 1988, la parcelle cadastrée section AE n° 206 à un prix inférieur à sa valeur vénale, il résulte de l'instruction, et notamment des mentions de la délibération du conseil municipal du 12 novembre 1987 et de celles de l'acte de vente lui-même, que le service des domaines avait évalué le prix du mètre carré dans cette zone à 3,30 francs. Dès lors que la parcelle cadastrée section AE n° 206, dont une partie a d'ailleurs été restituée à la société requérante par la commune à la suite de la décision de la cour d'appel de Cayenne, a été cédée au prix de 4 francs le mètre carré, la SAS Cotonnière de la Guyane ne saurait se prévaloir d'aucun préjudice lié à " l'enrichissement sans cause " de la commune, qui a acquis ce terrain à un prix supérieur à sa valeur en 1988. A cet égard, la société ne peut se prévaloir des prix de vente de parcelles voisines, qui ne présentent pas les mêmes caractéristiques. Dans ce contexte, alors que la SAS Cotonnière de la Guyane a bénéficié des sommes issues de la vente de son terrain à un prix, qui, ainsi qu'il a été dit, n'était pas inférieur à sa valeur vénale, elle ne saurait soutenir que l'impossibilité pour la commune de lui restituer une partie de la parcelle cadastrée section AE n° 2016 en raison de sa revente à la région de la Guyane, devenue collectivité territoriale de Guyane, et les éventuelles irrégularités de la procédure de revente, auraient aggravé son préjudice, dès lors qu'elle ne s'est pas trouvée appauvrie par cette situation.  
 5. Il résulte de ce qui précède que la SAS Cotonnière de la Guyane n'est pas fondée à demander sur ce fondement la condamnation de la commune de Matoury à lui verser une somme au titre des préjudices qu'elle estime avoir subis. 
 S'agissant de la collectivité territoriale de Guyane :  
 6. Il résulte de l'instruction que par un acte notarié des 14 et 17 mars 1988, la commune de Matoury a vendu à la région de la Guyane, qui est devenue la collectivité territoriale de Guyane, une parcelle cadastrée section AE n° 211, d'une superficie de 30 hectares, issue de la division de la parcelle cadastrée AE n° 206 qu'elle avait acquise le 29 février 1988 auprès de la SAS Cotonnière de la Guyane. Si la société fait valoir que cet acte fait l'objet d'une procédure d'inscription en faux devant le tribunal judiciaire de la Guyane, l'engagement de cette procédure n'est pas de nature à révéler une faute qu'aurait commise la collectivité territoriale de Guyane de nature à engager sa responsabilité à l'égard de la requérante. Par ailleurs, la seule circonstance que la région aurait été informée de la promesse illégale de la commune n'est pas davantage de nature à révéler l'existence d'une telle faute. 
 7. Par ailleurs, si la société soutient que l'inertie de la commune a permis à la collectivité territoriale de Guyane d'adopter des servitudes aboutissant à " l'anéantissement des droits à construire qui lui avaient été promis ", notamment en adoptant un schéma d'aménagement régional dont les orientations emporteraient l'inconstructibilité de la parcelle cadastrée section AE n° 205, elle ne se prévaut ainsi d'aucune faute qui aurait été commise par la collectivité territoriale de Guyane.  
 8. Il résulte de ce qui précède que la SAS Cotonnière de la Guyane n'est pas fondée à demander sur ce fondement la condamnation de la collectivité territoriale de Guyane à lui verser une somme au titre des préjudices qu'elle estime avoir subis.  
 En ce qui concerne la responsabilité sans faute :  
 9. Aux termes de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme : " N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones./ Toutefois, une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. Cette indemnité, à défaut d'accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui tient compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan local d'urbanisme approuvé ou du document en tenant lieu ". Ces dispositions instituent un régime spécial d'indemnisation exclusif de l'application du régime de droit commun de la responsabilité sans faute de l'administration pour rupture de l'égalité devant les charges publiques. Elles ne font toutefois pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d'une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l'ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en œuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi. 
 10. D'une part, les dispositions citées ci-dessus de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme font obstacle à l'indemnisation de la perte de valeur vénale d'un terrain du fait de l'institution d'une servitude d'urbanisme, qui ne constitue pas un préjudice certain. La SAS Cotonnière de la Guyane n'est ainsi pas fondée à demander l'engagement de la responsabilité de l'État sur le fondement de ces dispositions en raison de la création de la réserve naturelle nationale du Mont Grand Matoury par le décret n° 2006-1124 du 6 septembre 2006, qui impose l'inconstructibilité de la parcelle cadastrée AE n° 205, laquelle n'a d'ailleurs jamais été constructible.  
 11. D'autre part, il résulte de l'instruction que la SAS Cotonnière de la Guyane était déjà propriétaire de la parcelle cadastrée AE n° 205 à la date de la conclusion de la vente de la parcelle AE n° 206, qu'à cette date elle n'était pas constructible et qu'elle n'a engagé aucun frais pour son aménagement. Elle ne peut donc se prévaloir d'aucune atteinte à un droit acquis de construire sur cette parcelle et ne justifie d'aucune perte de valeur vénale de sa parcelle du fait de son inconstructibilité. Dans ce contexte, et alors qu'elles sont justifiées par le motif d'intérêt général tiré de la préservation du caractère naturel de cette zone, les décisions de maintien du caractère inconstructible de cette parcelle dans les documents d'urbanisme de la commune, son intégration dans la réserve naturelle nationale du Mont Grand Matoury par le décret n° 2006-1124 du 6 septembre 2006 et son inclusion dans un espace naturel de conservation durable dans le cadre du schéma d'aménagement régional de la Guyane approuvé par le décret n° 2016-931 du 6 juillet 2016 portant approbation, qui concernent également de nombreux autres propriétaires, ne peuvent être regardée comme ayant fait peser sur la société requérante une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi. Par suite, la responsabilité sans faute de la commune de Matoury, de la collectivité territoriale de Guyane et de l'État ne sauraient être engagées.  
 12. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Cotonnière de la Guyane n'est pas fondée se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Guyane a rejeté sa demande.  
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Matoury, de la collectivité territoriale de Guyane et de l'État, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que la SAS Cotonnière de la Guyane demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS Cotonnière de la Guyane une somme 1 500 euros à verser à la commune de Matoury et à la collectivité de Guyane chacune, en application de ces mêmes dispositions.  
 DECIDE :  
 Article 1er : La requête de la SAS Cotonnière de la Guyane est rejetée.  
 Article 2 : La SAS Cotonnière de la Guyane versera à la commune de Matoury et à la collectivité territoriale de Guyane une somme de 1 500 euros chacune en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
   
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Cotonnière de la Guyane, à la commune de Matoury, à la collectivité territoriale de Guyane et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.  
 Délibéré après l'audience du 17 mai 2023 à laquelle siégeaient : 
 Mme Christelle Brouard-Lucas, présidente, 
 Mme Birsen Sarac-Deleigne, première conseillère, 
 Mme Charlotte Isoard, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juin 2023. 
 La rapporteure, 
 Charlotte IsoardLa présidente, 
 Christelle Brouard-Lucas         
 La greffière,   
 Marion Azam Marche  
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.