CAA33 · 5ème chambre (formation à 3) — 13 juillet 2023

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Le syndicat mixte de traitement des déchets ménagers des Hautes-Pyrénées (SMTD 65) a demandé au tribunal administratif de Pau de condamner l'Etat à lui verser, outre les intérêts de droit à compter du 28 mai 2018, la somme globale de 7 142 345,70 euros en réparation du préjudice subi du fait de l'annulation de l'arrêté du 3 octobre 2014 de la préfète des Hautes-Pyrénées l'autorisant à exploiter une installation classée pour la protection de l'environnement.  
 Par un jugement n°1802216 du 30 décembre 2020, le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 11 mars 2021, le syndicat mixte de traitement des déchets des Hautes-Pyrénées, représenté par Me Reynaud, demande à la cour :  
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Pau du 30 décembre 2020 ;  
 2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 7 160 722,84 euros à titre principal, et de 7 142 345,70 euros à titre subsidiaire, en réparation des préjudices résultant de l'annulation de l'arrêté du 3 octobre 2014 de la préfète des Hautes-Pyrénées l'autorisant à exploiter une installation classée pour la protection de l'environnement, somme assortie des intérêts à compter du 28 mai 2018 ;  
 3°) d'ordonner, à titre infiniment subsidiaire, une expertise afin de déterminer le montant du préjudice subi ;  
 4°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que :  
 - les décisions jurisprudentielles ne sont pas concernées par la notion de " circonstance de droit " qui est circonscrite aux normes issues du bloc de constitutionnalité, du bloc de conventionalité, du bloc de légalité ainsi que des règlements et des actes administratifs ; c'est à tort que le tribunal s'est fondé sur une décision jurisprudentielle, hors cadre de toute question de constitutionnalité, pour rejeter sa demande tendant à l'engagement de la responsabilité de l'Etat ;  
 - pour rejeter la demande d'indemnisation du SMTD 65, le tribunal ne s'est pas assuré de la disparition du comportement fautif de l'Etat et du préjudice subi dès lors que l'arrêté du 3 octobre 2014 est toujours annulé ; même si le SMTD 65 décidait de déposer une nouvelle demande d'autorisation pour la même unité de valorisation de déchets non dangereux, rien ne garantit la délivrance de cette autorisation et le préjudice financier subi ne serait pas réparé ; en se fondant sur une décision individuelle sans lien avec la procédure menée par le SMTD 65, le tribunal a commis une erreur de droit ; à titre subsidiaire, dans le cadre d'un recours indemnitaire pour faute de l'Etat du fait d'une décision administrative illégale, les " circonstances de droit " existantes au jour de la décision du juge de plein contentieux permettent de définir la période au titre de laquelle les préjudices subis par le requérant peuvent être indemnisés ; la décision du Conseil d'Etat du 26 juin 2019 a pour effet de limiter au 26 juin 2019 la période au titre de laquelle le préjudice subi par le SMTD 65 doit être indemnisé ;  
 - la responsabilité sans faute de l'Etat ne devait pas être examinée à l'aune de la jurisprudence du Conseil d'Etat qui n'a été effective qu'à compter du 26 juin 2019, mais en se plaçant à la date du fait générateur de l'inégalité devant les charges publiques, soit la date à laquelle l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux du 14 novembre 2017 est devenu définitif ; c'est à tort que le tribunal s'est abstenu de constater la rupture d'égalité devant les charges publiques alors que le préjudice subi par le SMTD 65, d'un montant de 7 160 722,84 euros constitue un " sacrifice financier suffisamment important pour traduire une inégalité devant les charges publiques " ;  
 - s'agissant de la responsabilité sans faute, la loi n°2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte n'exclut pas la possibilité d'obtenir une indemnisation liée à sa mise en œuvre ; le dommage subi excède les aléas normaux inhérents à toute procédure de demande d'autorisation d'exploitation relevant de la règlementation des installations classées pour l'environnement ; le dommage subi est spécial dès lors que la cour a jugé que la loi du 17 août 2015 doit en principe conduire l'autorité administrative à rejeter les demandes d'autorisations de nouvelles installations de tri mécano-biologique ; la gravité du dommage subi résulte du montant des préjudices évalué à 7 160 722,84 euros ; la mise en application de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte est la seule cause du préjudice subi ;  
 - s'agissant de la responsabilité pour faute de l'administration, par une décision du 14 novembre 2017, la cour a confirmé l'annulation de l'arrêté d'autorisation du 3 octobre 2014 délivré par la préfète des Hautes-Pyrénées ; la délivrance de cet arrêté d'autorisation irrégulier est constitutive d'une faute de la part des services de la préfète des Hautes-Pyrénées ; le préjudice, évalué à 7 160 722,84 euros, correspond aux frais nécessaires à la réalisation du dossier de demande de l'autorisation environnementale, au règlement des acomptes et d'avances forfaitaires au bénéfice du groupe Vinci, titulaire du marché public de conception, réalisation, exploitation, maintenance de l'unité de traitement et de valorisation des déchets, et aux dépenses liées aux actions en justice ; les confirmations répétées de l'administration quant à la régularité du dossier lors de la procédure d'instruction et la délivrance d'une autorisation irrégulière sont les causes directes et certaines du dommage subi.  
 Par un mémoire, enregistré le 16 mars 2022, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que les moyens développés par le SMTD 65 ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu :  
 - le code de l'environnement ; 
 - la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique :  
 - le rapport de Mme Nathalie Gay ;  
 - les conclusions de M. Stéphane Gueguein, rapporteur public ;  
 - et les observations de Me Reynaud, représentant le syndicat mixte de traitement des déchets des Hautes-Pyrénées. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté du 3 octobre 2014, la préfète des Hautes-Pyrénées a autorisé le syndicat mixte de traitement des déchets des Hautes-Pyrénées (SMTD 65) à exploiter une unité de valorisation des déchets non dangereux sur le territoire de la commune de Bordères-sur-l'Echez. Saisi par l'association de défense des riverains des stations d'épuration et installations de traitement de déchets (ADRISE), d'une part, et l'association Alliance Ecologique Indépendante et autres, d'autre part, le tribunal administratif de Pau, a annulé cet arrêté par un jugement n° 1402450 et 1501505 du 15 décembre 2015. Par un arrêt n° 16BX00688, 16BX00690, 16BX00699 et 16BX00700 du 14 novembre 2017, la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé ce jugement et a confirmé l'annulation de l'arrêté préfectoral du 3 octobre 2014. Par un courrier daté du 24 mai 2018, reçu le 28 mai 2018, le SMTD 65 a demandé au ministre de la transition écologique et solidaire la réparation de son préjudice résultant de l'annulation de l'arrêté préfectoral du 3 octobre 2014. Le SMTD 65 relève appel du jugement du 30 décembre 2020 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 7 160 722,84 euros en réparation de ce préjudice. 
 Sur la responsabilité sans faute :  
 2. Le I de l'article L. 541-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de la loi de transition énergétique du 17 août 2015, définit les objectifs de la politique nationale de prévention et de gestion des déchets. Il prévoit notamment, par son 4°, que : " () La généralisation du tri à la source des biodéchets, en orientant ces déchets vers des filières de valorisation matière de qualité, rend non pertinente la création de nouvelles installations de tri mécano-biologique d'ordures ménagères résiduelles n'ayant pas fait l'objet d'un tri à la source des biodéchets, qui doit donc être évitée et ne fait, en conséquence, plus l'objet d'aides des pouvoirs publics () ". 
 3. Il résulte des termes de cet article, éclairés par les travaux parlementaires ayant conduit à l'adoption de la loi de transition énergétique, que le législateur n'a entendu viser que la création, postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi, de nouvelles installations de tri mécano-biologique d'ordures ménagères. Il s'ensuit que les objectifs ainsi fixés par la loi ne sauraient, en tout état de cause, s'appliquer à des installations de tri ayant été autorisées avant le 19 août 2015, date d'entrée en vigueur de la loi du 17 août 2015. Ainsi, le SMTD 65 n'est pas fondé à soutenir que cette loi de transition énergétique du 17 août 2015 a instauré une interdiction s'appliquant à l'exploitation d'une unité de valorisation des déchets non dangereux sur le territoire de la commune de Bordères-sur-l'Echez autorisée le 3 octobre 2014. Par suite, ses conclusions tendant à l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat du fait des lois doivent être rejetées.  
 Sur la responsabilité pour faute :  
 4. D'une part, il résulte de l'instruction que, par un arrêt n° 16BX00688, 16BX00690, 16BX00699 et 16BX00700 du 14 novembre 2017, la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé l'arrêté du 3 octobre 2014 au motif, d'une part, que l'unité de valorisation de déchets non dangereux par tri mécano biologique que le SMTD 65 avait été autorisé à exploiter à Bordères-sur-l'Echez, constituait une unité nouvelle au sens des dispositions de l'article L. 541-1 du code de l'environnement tel que modifié par la loi de transition énergétique du 17 août 2015 et, d'autre part, que la création de cette unité n'était pas compatible avec la hiérarchie des modalités de gestion des déchets préconisée par le II de l'article L. 541-1 du code de l'environnement. Ainsi, l'arrêté du 3 octobre 2014 ayant été annulé par un arrêt devenu définitif, revêtu de l'autorité absolue de la chose jugée, doit être regardé comme illégal et cette illégalité est de nature à engager la responsabilité de l'Etat vis-à-vis du SMTD 65 à raison des préjudices en lien avec cette illégalité. En conséquence, le SMTD 65 est fondé à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif a rejeté sa demande en estimant que l'Etat ne pouvait être regardé comme ayant commis une illégalité fautive.  
 5. Le SMTD 65 demande le remboursement des études techniques, de la réalisation d'une maquette, des frais relatifs aux conventions relatives à l'essai agronomique et à la diffusion de compost urbain ainsi qu'aux analyses de compost, à la réalisation d'études relatives à l'injection de biométhane dans le réseau, à l'établissement d'une carte piézométrique et des frais liés au dossier de demande d'autorisation et à la procédure d'autorisation. Ces sommes ont été engagées antérieurement à l'intervention de l'arrêté préfectoral du 3 octobre 2014 annulé et ne sauraient, dès lors, être regardées comme la conséquence de l'autorisation irrégulièrement délivrée. Seuls peuvent être indemnisés les frais de publicité de l'autorisation d'exploiter résultant des factures des 9 et 10 octobre 2014 à concurrence de 171,28 euros et de 234,62 euros.  
 6. Le SMTD 65 fait valoir qu'il a contracté quatre marchés publics en vue de répondre à ses besoins d'étude et de mise au point du projet, un marché d'assistance à maîtrise d'ouvrage pour la régularisation d'une unité de prétraitement mécano-biologique des ordures ménagères résiduelles le 29 juin 2011, un marché de conception construction exploitation de l'unité de valorisation des déchets ménagers des Hautes-Pyrénées le 23 février 2013, un marché de contrôle technique unité de traitement et de valorisation des déchets ménagers de Bordères-sur-l'Echez le 13 mai 2013 et un marché de coordination en matière de sécurité et de protection de la santé pour l'unité de traitement et de valorisation des déchets ménagers de Bordères-sur-l'Echez le 11 juin 2013. Ces marchés ont été conclus avant l'autorisation du 3 octobre 2014 alors que le SMTD 65 n'avait aucune assurance quant à la délivrance de l'autorisation. Par suite, en l'absence de lien du préjudice lié à ces frais avec l'annulation de l'arrêté du 3 octobre 2014, les conclusions tendant à l'indemnisation des frais résultant de la passation de ces marchés ne peuvent qu'être rejetées.  
 7. Le SMTD 65 soutient que le marché de conception, construction, exploitation de l'unité de valorisation des déchets ménagers a dû être résilié du fait de l'annulation de l'arrêté du 3 octobre 2014 et qu'un accord amiable a été conclu avec le groupement attributaire du marché aux termes duquel le SMTD s'est engagé à verser une somme de 2 170 240 euros. Toutefois, si la résiliation envisagée peut être regardée comme en lien avec l'illégalité de l'autorisation du 3 octobre 2014, la seule production de la délibération du comité syndical du SMTD 65 du 18 octobre 2018 autorisant son président à signer le protocole transactionnel, ne permet pas, en l'absence de communication du protocole transactionnel et de la preuve du versement de la somme de 2 170 240 euros, de démontrer la réalité du préjudice. Par ailleurs, les frais de déplacement qui font l'objet de la facture du 23 juin 2018 à hauteur de 255,25 euros mentionnant un trajet Tarbes / Paris du 1er juillet 2014, antérieurement à l'arrêté annulé, sont sans lien avec l'intervention de cet arrêté et ne peuvent, par suite, être indemnisés. En revanche, les frais d'accompagnement juridique, dont la réalité résulte des factures des 30 janvier 2018 et 31 mai 2018, doivent être indemnisés, à concurrence de la somme totale de 15 637,68 euros ainsi qu'il ressort des justificatifs produits.  
 8. Les frais de justice, s'ils ont été exposés en conséquence directe d'une faute de l'administration, sont susceptibles d'être pris en compte dans le préjudice résultant de l'illégalité fautive imputable à l'administration. Toutefois, lorsque l'intéressé a fait valoir devant le juge une demande fondée sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le préjudice est intégralement réparé par la décision que prend le juge sur ce fondement. Il n'en va autrement que dans le cas où le demandeur ne pouvait légalement bénéficier de ces dispositions. Dans l'instance 16BX00688, 16BX00690, 16BX00699 et 16BX00700 à l'issue de laquelle la cour administrative d'appel de Bordeaux a annulé l'arrêté du 3 octobre 2014, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative faisaient obstacle à ce que le SMTD 65 soit indemnisé des frais exposés. Ainsi, les sommes mentionnées dans les factures des 13 septembre 2016, 23 novembre 2016 et 30 novembre 2017 en règlement des honoraires d'avocat relatifs à cette instance peuvent être indemnisés à concurrence d'une somme totale de 19 802,32 euros. Les autres factures produites relatives à l'étude de l'opportunité de poser une question de constitutionnalité ou à d'autres procédures concernent la suspension ou l'annulation d'un permis de construire une usine de méthanisation, ne sont pas en lien direct avec l'illégalité de l'arrêté d'autorisation du 3 octobre 2014. Par suite, le SMTD 65 ne peut prétendre à leur indemnisation.  
 9. Les frais de débroussaillage du terrain, nécessaires pour commencer la construction de l'unité de traitement et de valorisation des déchets, qui ont été exposés postérieurement à l'arrêté d'autorisation du 3 octobre 2014, doivent être regardés comme étant en lien avec l'annulation de l'autorisation en litige et indemnisés à concurrence de 1 020 euros, somme justifiée par la production d'une facture en date du 30 septembre 2015.     
 10. Il résulte de tout ce qui précède que le SMTD 65 est fondé à demandé la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 36 865,90 euros en réparation du préjudice résultant de l'annulation de l'arrêté préfectoral du 3 octobre 2014.  
 Sur les intérêts :  
 11. Le SMTD 65 a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l'indemnité de 36 865,90 euros à compter du 28 mai 2018, date de réception de sa demande par le ministre de la transition écologique et solidaire.  
 Sur les frais liés à l'instance :  
 12. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des frais exposés par le SMTD 65 et non compris dans les dépens. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Pau du 30 décembre 2020 est annulé. 
 Article 2 : L'Etat est condamné à verser au SMTD 65 la somme de 36 865,90 euros avec intérêts au taux légal à compter du 28 mai 2018.  
 
 Article 3 : L'Etat versera au SMTD 65 une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête du SMTD 65 est rejeté.  
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat mixte de traitement des déchets ménagers des Hautes-Pyrénées et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera adressée au préfet des Hautes-Pyrénées. 
 Délibéré après l'audience du 10 mai 2023 à laquelle siégeaient :  
 Mme Claire Chauvet, présidente, 
 Mme Nathalie Gay, première conseillère,  
 Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2023.  
 La rapporteure, 
 Nathalie GayLa présidente, 
 Claire Chauvet  
 La greffière, 
 Virginie Santana          
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.