CAA33 · 4ème chambre (formation à 3) — 11 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme D A a demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler la délibération n° 2018-34 du 25 avril 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Germain-les-Belles a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune, ensemble la décision du 24 juillet 2018 par laquelle le maire de la commune de Saint-Germain-les-Belles a rejeté son recours gracieux. 
 Par un jugement n° 1801490 du 20 mai 2021, le tribunal administratif de Limoges a annulé ces décisions. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 19 juillet 2021, la commune de Saint-Germain-les-Belles, représentée par Me Clerc, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Limoges du 20 mai 2021 ; 
 2°) de rejeter la demande de première instance de Mme A ; 
 3°) de mettre à la charge de Mme A la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient : 
 - à titre principal : c'est à tort que le tribunal a estimé que la délibération contestée méconnaissait les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; ce moyen n'était pas soulevé ; quatre conseillers municipaux ont été associés aux travaux préparatoires ; 
 - à titre subsidiaire : Mme A n'avait pas qualité pour agir dès lors qu'elle n'a pas établi sa qualité de propriétaire d'un bien sur la commune ; 
 - au titre de l'effet dévolutif, les autres moyens soulevés par Mme A en première instance ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 21 mars 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 5 avril 2022 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B C,  
 - les conclusions de Mme Cécile Cabanne, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Douniès représentant la commune de Saint-Germain-les-Belles. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme D A a demandé au tribunal administratif de Limoges d'annuler la délibération n° 2018-34 du 25 avril 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Germain-les-Belles a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune, ensemble la décision du 24 juillet 2018 par laquelle le maire de la commune de Saint-Germain-les-Belles a rejeté son recours gracieux. La commune de Saint-Germain-les-Belles relève appel du jugement du tribunal administratif de Limoges du 20 mai 2021 qui a fait droit à cette demande. 
 Sur le bien-fondé du motif d'annulation retenu par le tribunal : 
 2. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Il résulte de ces dispositions que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de l'adoption d'un plan local d'urbanisme doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de plan que la délibération a pour objet d'approuver et que s'ils doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information, aucun texte ni aucun principe n'impose toutefois au maire de leur communiquer ces pièces et documents en l'absence d'une demande de leur part. 
 3. Pour annuler la délibération n° 2018-34 du 25 avril 2018 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Germain-les-Belles a approuvé le plan local d'urbanisme de cette commune, le tribunal a relevé que si cette délibération comporte la mention selon laquelle le conseil municipal a été dûment convoqué le 5 avril 2018 et précise que le maire a indiqué au conseil municipal quelles étaient les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme suite aux observations formulées pendant l'enquête publique et aux avis des personnes publiques associées, cette circonstance serait seulement de nature à écarter le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, non invoqué par la requérante, et non celui tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, dès lors que la délibération ne comporte aucune mention relative aux modalités d'information préalable des conseillers municipaux.  
 4. La commune de Saint-Germain-Les-Belles produit, pour la première fois en appel, les douze convocations signées du maire en date du 5 avril 2018 adressées à chaque membre du conseil municipal pour la séance du mercredi 25 avril 2018 à 20h30 précisant que l'ordre du jour est dédié à l'approbation du plan local d'urbanisme, ainsi que 9 attestations signées de membres du conseil municipal en juillet 2021 selon lesquelles ils ont suivi l'intégralité des travaux préparatoires du plan local d'urbanisme (entre janvier 2015 et avril 2018), ils ont eu connaissance de l'ensemble des documents relatifs au plan local d'urbanisme et des explications nécessaires à leur compréhension et ils ont été préalablement informés du sens de la délibération adoptée lors du conseil municipal du 25 avril 2018. Ces documents sont de nature à établir que la plupart des membres du conseil municipal, appelés à délibérer de l'adoption de ce plan local d'urbanisme, étaient étroitement associés à la procédure d'élaboration de ce plan, et qu'à tout le moins, tous les membres ont été mis à même de prendre connaissance avant la séance, de l'ensemble du projet, d'ailleurs adopté par onze des 
 douze membres présents. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment pas de la délibération que l'un des membres du conseil municipal ait sollicité lors de cette séance la consultation de documents qui lui aurait été refusée. Il suit de là que c'est à tort que le tribunal a fait droit au moyen soulevé par Mme A tiré de ce que la délibération attaquée a été adoptée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. 
 5. Il appartient à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par Mme A devant le tribunal administratif. 
 6. En premier lieu, aux termes de l'article 12 du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 : " () / VI. Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. Toutefois, dans les cas d'une élaboration ou d'une révision prescrite sur le fondement du I de l'article L. 123-13 en vigueur avant le 31 décembre 2015, le conseil communautaire ou le conseil municipal peut décider que sera applicable au document l'ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, par une délibération expresse qui intervient au plus tard lorsque le projet est arrêté ". Il résulte de ces dispositions, que dès lors que la commune de Saint-Germain-Les-Belles a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme par une délibération du 26 février 2014 et que le conseil municipal de cette commune n'a adopté aucune délibération expresse décidant de l'application de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme, il y a lieu de faire application des dispositions de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme alors applicable aux termes desquelles : " Le rapport de présentation : / 1° Expose le diagnostic prévu au premier alinéa de l'article L. 123-1 ; () ". Aux termes enfin, de l'article L. 123-1-2 alors applicable du code de l'urbanisme " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. " 
 7. Si les requérants soutiennent que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est insuffisant en ce que le diagnostic établi sur le territoire de sept communes, n'analyse que de façon marginale la situation de la commune de Saint-Germain-Les-Belles et que certaines thématiques du territoire sont trop génériques telles que celles inhérentes aux risques de rupture de barrage et à l'application des lois relatives au littoral et à la montagne, il ressort toutefois de ce rapport de présentation, particulièrement volumineux, qu'il comporte un diagnostic environnemental, démographique, économique, touristique, agricole et de l'habitat précis couvrant 7 communes dont celle de Saint-Germain-Les-Belles. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation de la commune de Saint-Germain-Les-Belles doit être écarté. 
 8. En deuxième lieu, le moyen tiré de l'illégalité de la délibération du 
 26 février 2014 prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme qui porte, d'une part, sur les objectifs, au moins dans leurs grandes lignes, poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ce document d'urbanisme et, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants et les associations locales ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoqué contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. 
 9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable : "  Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 
 / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ;  
 b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; () / () 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales (). ". 
 10. Il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de présentation et du plan d'aménagement et de développement durable que si la commune a fait le choix de valoriser la zone d'activité économique du Martoulet en y implantant une zone commerciale et en y confortant certains services ou équipements et d'ouvrir à l'urbanisation le secteur de la " Boissière Sud " à proximité du centre bourg, cette circonstance n'est pas de nature à démontrer que le classement en zone A du secteur de la " Grande Pièce " serait de nature à rompre l'équilibre entre les populations des lieux-dits et le centre-bourg alors d'ailleurs qu'il n'est nullement établi que les zones agricoles de ce secteur ne seront pas exploitées et que ce secteur au sein duquel ne se trouvent que 3 habitations était jusqu'alors classé en zone Nb. Le commissaire enquêteur a d'ailleurs relevé dans son rapport que " l'activité agricole et économique sont prises en considération, les milieux naturels sont protégés, l'étalement urbain est maîtrisé permettant une certaine harmonie dans le développement de la commune ". Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté. 
 11. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 123-7 du code de l'urbanisme restant applicable en vertu des dispositions de l'article 12 du décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". 
 12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 13. Il ressort du projet d'aménagement et de développement durable et du rapport de présentation du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Germain-Les-Belles que cette commune est un territoire encore très naturel et marqué par une agriculture dite familiale qui dessine les paysages sans les détériorer et que le parti d'aménagement retenu consiste à répondre aux enjeux de la modération et de l'urbanisation de la commune et de la nécessité de maintenir un dynamisme local notamment économique. Il ressort aussi des pièces du dossier, et notamment de l'évaluation environnementale contenue dans le rapport de présentation et des conclusions du commissaire enquêteur que les parcelles cadastrées E 295 et E 296 situées dans le secteur Piautreix, propriétés de Mme A, appartiennent à une vaste zone à caractère naturel comportant des champs et des bois au sein de laquelle ne figurent que quelques bâtiments d'habitations éparses. Si la parcelle E 296 est ceinte de bois, eux-mêmes classés en zone A dans le PLU et qu'une exploitation agricole n'est envisageable sur les parcelles de ce secteur qu'en procédant, à un déboisement partiel, cette circonstance n'est pas de nature à faire obstacle à son classement en zone agricole quand bien même le rapport conclut que les impacts liés à l'ouverture de la parcelle à l'urbanisation sont relativement faibles. De même, la circonstance que l'axe 1 " Un rôle de pôle structurant à renforcer ", prévoit un objectif 4 " Développer ou renforcer raisonnablement certains écarts ", avec comme moyen pour y parvenir " développer l'habitat sur des secteurs favorables et développer l'habitat en dehors du bourg et densifier des secteurs déjà bâtis ", n'est pas davantage de nature à démontrer que le classement de ces parcelles en zone A sur le fondement des dispositions précitées de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée à la demande de Mme A ni la régularité du jugement, que la commune de Saint-Germain-les-Belles est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a annulé la délibération du 
 25 avril 2018 par laquelle son conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme communal, ensemble la décision du 24 juillet 2018 par laquelle le maire de la commune de Saint-Germain-les-Belles a rejeté le recours gracieux de Mme A. 
 Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :  
 15. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme A, partie perdante, le versement d'une somme à la commune de Saint-Germain-les-Belles sur le fondement de ces dispositions. 
 DECIDE : 
 Article 1er : Le jugement n° 1801490 du 20 mai 2021 du tribunal administratif de Limoges est annulé. 
 Article 2 : La demande présentée par Mme A devant le tribunal administratif de Limoges est rejetée. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la commune de Saint-Germain-les-Belles est rejeté. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Germain-les-Belles et à Mme D A. 
 Délibéré après l'audience du 21 juin 2022 à laquelle siégeaient : 
 Mme Evelyne Balzamo, présidente, 
 M. Nicolas Normand premier conseiller, 
 M. Mickaël Kauffmann, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition du greffe le 11 juillet 2022. 
 Le rapporteur, 
 Nicolas C 
 La présidente, 
 Evelyne Balzamo 
 Le greffier, 
 Fabrice Phalippon 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Vienne, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
                                                                                                                                               MC