CAA33 · 5ème chambre (formation à 3) — 17 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme B a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler la délibération du 17 septembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bordes a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de cette commune en tant qu'il classe en zone agricole sa parcelle cadastrée section ZE n° 53. 
 Par un jugement n° 1902688 du 29 juin 2021, le tribunal administratif de Pau a rejeté cette demande.  
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 17 septembre 2021 et 21, 23 et 27 juin 2022, Mme B, représentée par Me Tucoo-Chala, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du 29 juin 2021 du tribunal administratif de Pau ;  
 2°) d'annuler la délibération du 17 septembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bordes a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de cette commune en tant qu'il classe en zone agricole sa parcelle cadastrée section ZE n° 53 ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Bordes la somme de 1 200 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - le rapport de présentation est insuffisamment motivé en ce qui concerne les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) et en ce qui concerne la délimitation des zones ; 
 - les objectifs posés par le rapport de présentation ne sont pas conformes aux orientations du PADD relatives à la préservation de la vocation agricole des espaces de production et à la favorisation du maintien et du développement des exploitations et des circuits courts ;  
 - le classement de sa parcelle en zone agricole est incohérent avec les orientations du PADD et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 19 mai 2022, la commune de Bordes, représentée par Me Ceccarelli-Le Guen, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'appelante la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que la demande de Mme B devant le tribunal était tardive et donc irrecevable ; 
 - la requête est irrecevable à défaut d'intérêt à agir ;  
 - les moyens ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de M. Gueguein, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 4 octobre 2016, le conseil municipal de la commune de Bordes (Pyrénées-Atlantiques) a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme (PLU). Par délibération du 17 septembre 2019, le conseil municipal a approuvé cette révision. Mme B relève appel du jugement du 29 juin 2021 par lequel le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 17 septembre 2019 en tant qu'elle classe en zone agricole sa parcelle cadastrée section ZE n° 53. 
 Sur la légalité de la délibération du 17 septembre 2019 :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. () ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : () 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; () ".  
 3. Mme B se borne à reprendre en appel, sans invoquer d'éléments de fait ou de droit nouveaux par rapport à l'argumentation développée en première instance et sans critiquer utilement la réponse qui a été apportée par le tribunal administratif sur ce point, le moyen tiré de l'insuffisante motivation du rapport de présentation. Il y a lieu d'écarter ce moyen par adoption des motifs pertinents retenus par les premiers juges. 
 4. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation du PLU en litige, que la commune de Bordes, après avoir constaté que le nombre d'exploitations agricoles implantées sur le territoire communal avait régressé de manière significative au cours des dernières années, a notamment assigné à la révision de son PLU un objectif tendant à la conservation d'une agriculture de proximité et au développement des circuits courts. Elle a décliné cet objectif en deux orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) visant à la préservation de la vocation agricole des espaces de production et à la favorisation du maintien et du développement des exploitations et des circuits courts. Par ailleurs, dans un souci d'assurer le maintien et le développement des activités économiques implantées sur le territoire communal tout en limitant l'implantation de commerces de proximité en périphérie, la municipalité, qui souhaitait maintenir les commerces et services de proximité au cœur du bourg, a instauré une zone Uy, couvrant la zone d'activités Clément Ader et le rond-point route d'Angaïs, " destinée à recevoir des activités industrielles, artisanales, commerciales et de services, dont l'implantation à l'intérieur des secteurs d'habitation n'est pas souhaitable " et " correspondant à des secteurs déjà urbanisés et à des secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter, ou sont programmables à court terme. ". Il ressort des pièces du dossier que les objectifs assignés par le rapport de présentation à cette zone sont notamment d'interdire la construction de bâtiments commerciaux, artisanaux et de services de moins de 400 m2 de surface de plancher ou encore d'interdire l'extension des surfaces commerciales alimentaires et limiter à 30% les extensions des bâtiments commerciaux périphériques. Contrairement à ce que soutient l'appelante, ces objectifs, qui se rattachent aux orientations générales du PADD visant à maintenir l'emploi et à promouvoir le cadre de vie, la proximité et le lien social, n'entrent aucunement en contradiction avec les objectifs relatifs à la conservation d'une agriculture de proximité et de développement des circuits courts et leur déclinaison dans le PADD. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A " du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. 
 6. D'une part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol, de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 7. D'autre part, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 8. Comme indiqué au point 4, la commune de Bordes a assigné à la révision de son PLU plusieurs objectifs qu'elle a déclinés dans son PADD en quatre orientations générales tendant à la sauvegarde de l'emploi sur le territoire, à la mise en valeur d'un cadre de vie, d'une identité, d'une proximité et d'un lien social, à la conservation d'une agriculture de proximité et au développement des circuits courts et à la préservation de l'environnement. Pour atteindre l'objectif visant à préserver les espaces agricoles, le PLU prévoit une forte diminution de la consommation d'espace, en réduisant les zones 2AU de plus de 60 hectares par rapport au précédent PLU soit une division par 6 de leur emprise. Le rapport de présentation précise que le potentiel théorique d'espaces constructibles est limité à 14,4 hectares pour le développement de l'habitat et que les ouvertures à l'urbanisation liée à l'habitation ne sont justifiées qu'au regard de l'autre objectif assigné au projet, de production de 160 logements supplémentaires et d'accueil de 400 habitants supplémentaires d'ici à 2030, de façon à préserver l'emploi et qu'est privilégié dans ce cadre la densification de l'enveloppe urbaine existante par l'urbanisation des dents creuses.  
 9. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle de la requérante cadastrée section ZE n°53, d'une superficie de 4480 m2, s'intègre dans un vaste compartiment précédemment classé en zone U, 1AU ou 2AU, composé de parcelles conservées à l'état naturel dont plusieurs sont cultivées. Si elle jouxte deux parcelles construites au sud et n'est elle-même pas exploitée, elle s'ouvre à l'est, au nord et à l'ouest sur ce vaste espace vierge de toute construction dans lequel s'implante d'ailleurs une exploitation agricole. Elle s'insère ainsi, de manière cohérente, dans un vaste secteur présentant, sans aucun doute, les caractéristiques d'une zone agricole. Dans ces conditions, et sans que le précédent classement de la parcelle, ni les projets personnels de construction de Mme B sur cette dernière, ni l'obtention d'un certificat d'urbanisme positif en 2012 ou la constructibilité de parcelles situées à proximité n'aient d'influence, les auteurs du PLU, qui ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol et qui ont justifié dans le rapport de présentation les choix opérés en matière d'urbanisation du territoire communal et de préservation des secteurs agricoles, n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant la parcelle ZE n°53 en zone agricole. Pour les raisons indiquées au point 8, il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que ce classement soit incohérent avec l'orientation générale du PADD visant à préserver l'emploi et prévoyant de maintenir une croissance démographique encadrée compte tenu de l'ensemble des orientations et objectifs retenus et il ressort des pièces du dossier que ce classement participe à l'atteinte des objectifs liés aux autres orientations. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Pau a rejeté sa demande d'annulation de la délibération du 17 septembre 2019 en tant qu'elle classe en zone agricole sa parcelle cadastrée section ZE n° 53. 
 Sur les frais liés au litige : 
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bordes, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par Mme B au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme B la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Bordes au même titre.  
 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de Mme B est rejetée. 
 Article 2 : Mme B versera à la commune de Bordes la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme A B et à la commune de Bordes. 
 Délibéré après l'audience du 13 décembre 2022 à laquelle siégeaient : 
 Mme Elisabeth Jayat, présidente, 
 Mme Claire Chauvet, présidente-assesseure, 
 Mme Héloïse Pruche-Maurin, première conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 janvier 2023. 
 La rapporteure, 
 Héloïse C 
 La présidente, 
 Elisabeth Jayat  
 La greffière, 
 Virginie Santana 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 N°21BX03721