CAA59 · 2e chambre - formation à 3 — 24 mai 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. D C a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler la décision du 9 août 2018 par laquelle la garde des sceaux, ministre de la justice, a décidé le maintien de son inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés et de mettre à la charge de l'État la somme de 1 500 euros à verser à son conseil au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 Par un jugement n° 1808859 du 17 décembre 2020, le tribunal administratif de Lille a fait droit à sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 17 février 2021, le garde des sceaux, ministre de la justice demande à la cour d'annuler ce jugement et de rejeter la demande de première instance de M. C. 
 Il soutient que : 
 - c'est à tort que les premiers juges ont annulé la décision contestée au motif de l'irrégularité de la composition de la commission des détenus particulièrement signalés ; les avis des membres de la commission des détenus particulièrement signalés sont des documents internes à l'administration pénitentiaire, qui n'ont pas à être communiqués à la personne détenue en dehors de celui rédigé par le chef d'établissement et la régularité de la composition de la commission ne constitue pas une garantie pour les détenus dont le dossier est examiné ; en tout état de cause, sa production en appel permet de vérifier qu'elle était régulièrement composée ; 
 - aucun des autres moyens de première instance soulevés par M. C n'est fondé. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 23 mars 2022, M. D C, représenté par Me Benoit David, conclut au rejet de la requête du garde des sceaux, ministre de la justice et que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 3 600 euros au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 Il soutient que : 
 - le garde des sceaux, ministre de la justice, en produisant pour la première fois en appel le formulaire utilisé par la commission des détenus particulièrement signalés insuffisamment renseigné, ne justifie pas de la régularité de sa composition, ni de ce qu'elle s'est effectivement réunie ; 
 - cette irrégularité l'a privé d'une garantie justifiant l'annulation de la décision en litige ; 
 - ses moyens de première instance doivent en tout état de cause être accueillis. 
 M. C a obtenu le maintien du bénéfice de l'aide juridictionnelle par une décision du 21 septembre 2022. 
 Par une ordonnance du 28 mars 2022, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 26 avril 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de procédure pénale ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;  
 - la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 ; 
 - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; 
 - la circulaire NOR JUSD1236970C du 15 octobre 2012 de la garde des Sceaux, ministre de la justice relative à l'instruction ministérielle relative au répertoire des détenus particulièrement signalés ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Anne Khater, première conseillère, 
 - et les conclusions de M. Bertrand Baillard, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. D C, incarcéré depuis le 12 août 2011 après cinq années d'évasion, est écroué, depuis le 28 décembre 2017 au centre pénitentiaire de Vendin-le-Vieil (Pas-de-Calais), avec une date de libération prévue au 20 octobre 2028. Depuis le 10 décembre 2010, il est inscrit au répertoire des détenus particulièrement signalés. Par une décision du 9 août 2018, la garde des sceaux, ministre de la justice a maintenu cette inscription. Par un jugement du 17 décembre 2020, le tribunal administratif de Lille a annulé cette décision. Le garde des sceaux, ministre de la justice relève appel de ce jugement. 
 Sur le moyen d'annulation retenu par les premiers juges : 
 2. Aux termes de l'article 2 de la loi du 24 novembre 2009 pénitentiaire : " Le service public pénitentiaire participe à l'exécution des décisions pénales. Il contribue à l'insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l'autorité judiciaire, à la prévention de la récidive et à la sécurité publique dans le respect des intérêts de la société, des droits des victimes et des droits des personnes détenues. Il est organisé de manière à assurer l'individualisation et l'aménagement des peines des personnes condamnées. " Aux termes de l'article 22 de la même loi : " L'administration pénitentiaire garantit à toute personne détenue le respect de sa dignité et de ses droits. L'exercice de ceux-ci ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles résultant des contraintes inhérentes à la détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements, de la prévention de la récidive et de la protection de l'intérêt des victimes. Ces restrictions tiennent compte de l'âge, de l'état de santé, du handicap et de la personnalité de la personne détenue. "  
 3. L'article D. 276-1 du code de procédure pénale prévoit qu'" en vue de la mise en œuvre des mesures de sécurité adaptées, le ministre de la justice décide de l'inscription et de la radiation des détenus au répertoire des détenus particulièrement signalés dans des conditions déterminées par instruction ministérielle. " La circulaire NOR JUSD1236970C du 15 octobre 2012 de la garde des sceaux, ministre de la justice relative au répertoire des détenus particulièrement signalés (DPS), à valeur réglementaire, précise que les détenus particulièrement signalés font l'objet d'une vigilance accrue des personnels pénitentiaires lors des appels, des opérations de fouille et de contrôle des locaux ainsi que dans leurs relations avec l'extérieur notamment et sont affectés en priorité en maison centrale ou quartier de maison centrale. Son article 1.1.2.2 dispose que : " La commission DPS se réunit au sein de tout établissement dans lequel sont écrouées des personnes détenues inscrites au répertoire des DPS ou faisant l'objet de demandes d'inscription. / Elle se réunit à l'initiative du chef d'établissement. Il appartient à ce dernier de veiller à la tenue régulière de cette commission / ()  Les membres de cette commission sont : / - le chef d'établissement pénitentiaire ou son représentant, qui préside, / - le procureur de la République, ou son représentant,/ -le préfet ou son représentant, en cas de nécessité, / - le directeur inter-régional des services pénitentiaires ou son représentant, / - un représentant de chacun des services de police exerçant leurs activités dans le ressort du tribunal, / - le commandant du groupement de gendarmerie départemental ou son représentant, / - le délégué local du renseignement pénitentiaire, / - le juge d'instruction, s'agissant des personnes prévenues, / - le juge de l'application des peines, s'agissant des personnes condamnées, / - le juge de l'application des peines de Paris en charge des condamnés pour affaires de terrorisme ainsi que le parquet de l'exécution des peines de Paris s'agissant des personnes détenues pour des faits de nature terroriste () ". 
 4. Pour annuler la décision contestée de maintien de l'inscription de M. C au répertoire des détenus particulièrement signalés, les premiers juges ont retenu qu'à défaut de production par la garde des sceaux, ministre de la justice d'éléments relatifs à la composition de la commission des détenus particulièrement signalés réunie le 15 mars 2018, celle-ci devait être regardée comme étant irrégulièrement composée, ce qui a privé M. C d'une garantie. Devant la cour, à qui il appartient de se prononcer, le cas échéant, au vu des pièces qui n'avaient pas été fournies aux premiers juges, le garde des sceaux, ministre de la justice produit pour la première fois en appel le recueil des avis de la commission des détenus particulièrement signalés du 15 mars 2018 dont il ressort que les membres amenés à examiner la situation de M. C ont été, conformément aux dispositions précitées, le procureur, le délégué local du renseignement pénitentiaire, le chef d'établissement, le directeur interrégional, le commandant du groupement de gendarmerie, un représentant des forces de sécurité intérieure, police et gendarmerie, et le juge d'application des peines qui ont chacun signé un avis favorable au maintien de son inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés. D'une part, si le préfet ou son représentant n'a pas émis d'avis sur la situation de M. C, il résulte des dispositions précitées que son avis n'est requis qu'en cas de nécessité. D'autre part, la circonstance que l'identité de chacun des membres ne soit pas précisée n'est pas de nature à vicier la procédure, M. C n'ayant été privé d'aucune garantie. Enfin, si M. C émet des doutes sur la réalité de la réunion de cette commission en soutenant que le recueil des avis produit n'est qu'un formulaire renseigné pour les besoins de la cause, il n'apporte aucun élément permettant de considérer que les membres de la commission des détenus particulièrement signalés ne se seraient pas réunis le 15 mars 2018. Le ministre justifie ainsi, par les éléments qu'il fournit dont il appartient au juge d'appel de tenir compte, de ce que la commission DPS s'est régulièrement réunie. C'est donc à tort que le tribunal administratif de Lille s'est fondé sur le motif tiré de l'irrégularité de la composition de la commission des détenus particulièrement signalés pour annuler la décision contestée. 
 5. Il appartient toutefois à la cour administrative d'appel, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. C devant le tribunal administratif de Lille et la cour. 
 Sur les autres moyens invoqués par M. C : 
 6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la décision du 9 août 2018 par laquelle la garde des sceaux, ministre de la justice, a décidé le maintien de l'inscription de M. C au répertoire des détenus particulièrement signalés a été signée par délégation, par M. B A, adjoint à la cheffe du bureau de gestion de la détention et des missions extérieures. Par un décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, le directeur de l'administration pénitentiaire a reçu délégation à l'effet de signer, au nom du garde des sceaux, ministre de la justice, dans la limite de ses attributions, tous actes, arrêtés et décisions à l'exclusion des décrets. Par un arrêté du 6 juillet 2018 régulièrement publié au Journal officiel de la République française, le directeur de l'administration pénitentiaire a subdélégué sa signature au sein de la sous-direction de la sécurité pénitentiaire à M. B A, adjoint à la cheffe du bureau de gestion de la détention et des missions extérieures, signataire de la décision contestée. Eu égard à l'objet d'une délégation de signature qui, quoique constituant un acte réglementaire, n'a pas la même portée à l'égard des tiers qu'un acte modifiant le droit destiné à leur être appliqué, la publication de cet arrêté au Journal officiel de la République française, qui permet de lui donner date certaine, a constitué une mesure de publicité suffisante pour la rendre opposable aux tiers, notamment à l'égard des détenus du centre pénitentiaire de Vendin-le-Vieil où était incarcéré M. C à la date de la décision contestée. En outre, ni les dispositions du premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, en vertu desquelles toute décision prise par une administration doit comporter la signature de son auteur, ni aucun autre texte ou aucun principe n'imposent que, lorsqu'une telle décision fait l'objet d'une publication, cette signature figure sur le document tel qu'il est publié. Le requérant n'est ainsi pas fondé à soutenir que cet arrêté, tel qu'il a été publié au Journal officiel de la République française, est irrégulier faute d'une signature manuscrite. Le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision contestée doit donc être écarté. 
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 3° imposent des sujétions () ". La circulaire du 15 octobre 2012 prévoit ainsi que les décisions de maintien au répertoire des détenus particulièrement signalés doivent être " () parfaitement motivées en fait et en droit () " et fait état des critères d'inscription et de maintien au répertoire des DPS : " Les critères d'inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés sont liés au risque d'évasion et à l'intensité de l'atteinte à l'ordre public que celle-ci pourrait engendrer ainsi qu'au comportement particulièrement violent en détention de certaines personnes détenues. Les personnes détenues susceptibles d'être inscrites au répertoire des DPS sont celles : 1) appartenant à la criminalité organisée locale, régionale, nationale ou internationale ou aux mouvances terroristes, appartenance établie par la situation pénale ou par un signalement des magistrats, de la police ou de la gendarmerie ; () 3) susceptibles de mobiliser les moyens logistiques extérieurs d'organisations criminelles nationales, internationales ou des mouvances terroristes ; 4) dont l'évasion pourrait avoir un impact important sur l'ordre public en raison de leur personnalité et/ou des faits pour lesquels elles sont écrouées ; () ". 
 8. En l'espèce, la décision contestée vise les articles 22 et 89 de la loi du 24 novembre 2009, l'article D. 276-1 du code de procédure pénale, la circulaire du 15 octobre 2012 relative au répertoire des détenus particulièrement signalés ainsi que l'avis émis, le 15 mars 2018, par la commission locale des détenus particulièrement signalés. Elle mentionne précisément les faits sur lesquels la garde des sceaux, ministre de la justice, s'est fondée pour maintenir l'inscription de M. C au répertoire des détenus particulièrement signalés, en particulier son appartenance à la criminalité organisée internationale et ses précédentes évasions ayant entraîné deux condamnations à des peines d'emprisonnement correctionnel. Dès lors, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par le ministre, le moyen tiré du caractère insuffisant de la motivation de la décision contestée doit être écarté comme manquant en fait. 
 9. En troisième lieu, il résulte de l'instruction ministérielle du 15 octobre 2012 prise pour la mise en œuvre des dispositions citées au point 2, que l'inscription d'un détenu au répertoire des détenus particulièrement signalés a pour seul effet d'appeler l'attention des personnels pénitentiaires, et des autorités amenées à le prendre en charge, sur ce détenu, en intensifiant à son égard les mesures particulières de surveillance, de précaution et de contrôle prévues pour l'ensemble des détenus par les dispositions législatives et réglementaires en vigueur. Dans ce cadre, seules peuvent être apportées aux droits des détenus les restrictions résultant des contraintes inhérentes à la détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements, de la prévention de la récidive et de la protection de l'intérêt des victimes, dans les conditions rappelées par les articles 22 et suivants de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. 
 10. Le pouvoir réglementaire est compétent pour édicter le régime applicable aux détenus particulièrement signalés, qui, ainsi qu'il a été dit au point précédent, a pour seul effet de prescrire aux personnels et autorités pénitentiaires de faire preuve d'une vigilance particulière s'agissant de certains individus. Les limites éventuellement portées aux droits des détenus par le régime ainsi défini ne peuvent cependant légalement intervenir que dans le respect des conditions définies par le législateur. Il s'ensuit que le pouvoir réglementaire était compétent pour édicter les dispositions de l'article D. 276-1 du code de procédure pénale sur le fondement desquelles la décision contestée a été prise. Dès lors, M. C n'est pas fondé à soutenir que l'article D. 276-1 du code de procédure pénale était dépourvu de base légale du fait de la décision n° 2014-393 QPC du 25 avril 2014 du Conseil constitutionnel qui a déclaré contraires à la Constitution les dispositions de l'article 728 du code de procédure pénale dans leur rédaction antérieure à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. 
 11. En dernier lieu, pour maintenir l'inscription de M. C au répertoire des détenus particulièrement signalés, la garde des sceaux, ministre de la justice, s'est fondée, d'abord, sur son appartenance à une organisation criminelle internationale opérant dans le trafic de stupéfiants, attestée par sa condamnation à une peine de dix ans d'emprisonnement par le tribunal correctionnel de Lyon le 30 mars 2010 pour des faits de participation à une association de malfaiteurs en vue de la préparation d'un délit puni de dix ans d'emprisonnement et d'importation non autorisée de stupéfiants, ensuite sur les moyens logistiques extérieurs dont il est susceptible de disposer afin de se soustraire à la garde de la justice et, enfin, sur ses précédentes évasions ayant entraîné sa condamnation à deux peines d'emprisonnement ferme sur la seule année 2012. La nature des faits pour lesquels M. C a été condamné démontre son appartenance à la criminalité organisée et les risques élevés de nouvelles évasions, malgré le caractère relativement ancien des condamnations précitées. Par ailleurs, si M. C fait valoir qu'il s'est inscrit dans un parcours de réinsertion et de travail, comme en attestent les encouragements de la commission disciplinaire unique du centre pénitentiaire de Vendin-le-Vieil, les comptes-rendus d'incident produits par le garde des sceaux, ministre de la justice, relatant des réactions violentes en détention, notamment à l'égard du personnel pénitentiaire, révèlent au contraire une dégradation du comportement de l'intéressé au cours de l'année 2017. Dans ces conditions, M. C n'est pas fondé à soutenir que la garde des sceaux, ministre de la justice a, en prenant la décision contestée, commis une erreur manifeste d'appréciation. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que le garde des sceaux, ministre de la justice est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé sa décision du 9 août 2018 de maintien de l'inscription de M. C au répertoire des détenus particulièrement signalés et a mis à la charge de l'État la somme de 1 500 euros à verser à son conseil au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991. Doivent être rejetées, par voie de conséquence, les conclusions présentées par M. C en appel au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.  
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le jugement n° 1808859 du 17 décembre 2020 du tribunal administratif de Lille est annulé. 
 Article 2 : La demande de première instance et les conclusions d'appel présentées par M. C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au garde des sceaux, ministre de la justice, à M. D C et à Me Benoit David. 
 Délibéré après l'audience publique du 10 mai 2022 à laquelle siégeaient : 
 - Mme Aurélie Chauvin, présidente-assesseure, assurant la présidence de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, 
 - Mme Muriel Milard, première conseillère, 
 - Mme Anne Khater, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mai 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé : A. KhaterLa présidente de la formation de jugement, 
 Signé : A. Chauvin  
 La greffière, 
 Signé : A.S. Villette        
 La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière 
 Anne-Sophie Villette        
 N°21DA00388