CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 5 avril 2022

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure :  
 I. La société Oxial a demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler la décision du 21 janvier 2015 par laquelle le maire de Rouen a refusé de l'autoriser à installer une publicité lumineuse numérique sur un emplacement situé 97 avenue du Mont Riboudet, ainsi que la décision du 18 mai 2015 ayant rejeté le recours gracieux formé à son encontre.  
 Par un jugement n° 1501995 du 14 novembre 2017, le tribunal administratif de Rouen a rejeté cette demande. 
 Par un arrêt n° 18DA00125 du 5 novembre 2019, la cour a annulé ce jugement du 14 novembre 2017 et ces décisions des 21 janvier 2015 et 18 mai 2015 du maire de Rouen et enjoint à ce dernier de délivrer à la société Oxial l'autorisation sollicitée dans un délai d'un mois à compter de la notification de cet arrêt. 
 II. La société Oxial a demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler la décision du 21 janvier 2015 par laquelle le maire de Rouen a refusé de l'autoriser à installer une publicité lumineuse numérique sur un emplacement situé 126 avenue du Mont Riboudet, ainsi que la décision du 18 mai 2015 ayant rejeté le recours gracieux formé à son encontre 
 Par un jugement n° 1501997 du 14 novembre 2017, le tribunal administratif de Rouen a rejeté cette demande. 
 Par un arrêt n° 18DA00126 du 5 novembre 2019, la cour a annulé ce jugement du 14 novembre 2017 et ces décisions des 21 janvier 2015 et 18 mai 2015 du maire de Rouen et enjoint à ce dernier de délivrer à la société Oxial l'autorisation sollicitée dans un délai d'un mois à compter de la notification de cet arrêt. 
 III. La société Oxial a demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler la décision du 21 janvier 2015 par laquelle le maire de Rouen a refusé de l'autoriser à installer une publicité lumineuse numérique sur un emplacement situé 39 route de Neufchâtel, ainsi que la décision du 18 mai 2015 ayant rejeté le recours gracieux formé à son encontre. 
 Par un jugement n° 1501994 du 14 novembre 2017, le tribunal administratif de Rouen a rejeté cette demande. 
 Par un arrêt n° 18DA00127 du 5 novembre 2019, la cour a annulé ce jugement du 14 novembre 2017 et ces décisions des 21 janvier 2015 et 18 mai 2015 du maire de Rouen et enjoint à ce dernier de délivrer à la société Oxial l'autorisation sollicitée dans un délai d'un mois à compter de la notification de cet arrêt. 
 IV. Par une décision n° 437612, 437614, 437615 du 2 mars 2021, le Conseil d'Etat statuant au contentieux, saisi de pourvois présentés par la commune de Rouen, a annulé ces arrêts du 5 novembre 2019 et renvoyé à la cour les affaires qui sont désormais enregistrées respectivement sous les nos 21DA00537, 21DA00538 et 21DA00359. 
 Procédure devant la cour après cassation :  
 Par des mémoires enregistrés le 6 janvier 2022 et le 20 janvier 2022, la société Oxial, représentée par Me Antoine Carpentier, demande à la cour : 
 1°) d'annuler les jugements n os 1501994, 1501995 et 1501997 du 14 novembre 2017 ; 
 2°) d'annuler les décisions du 21 janvier 2015 par lesquelles le maire de Rouen a refusé de l'autoriser à installer des publicités lumineuses numériques sur trois emplacements situés respectivement 97 et 126 avenue du Mont Riboudet et 39 avenue de Neufchatel, ensemble les décisions du 18 mai 2015 ayant rejeté les recours gracieux formés à leur encontre ; 
 3°) en tant que de besoin, de surseoir à statuer et de renvoyer à la Cour de justice de l'Union européenne une question préjudicielle relative aux dispositions du paragraphe 1 de l'article 16 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur ; 
 4°) d'enjoindre au maire de Rouen de lui délivrer les trois autorisations sollicitées dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'arrêt à intervenir ; 
 5°) de mettre à la charge de la commune de Rouen une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les décisions attaquées sont entachées d'une erreur de droit en ce qu'elles appliquent à des publicités numériques le règlement local de publicité adopté le 9 mars 2001 ; 
 - elles ont été prises sur le fondement d'un règlement local de publicité illégal ; 
 - elles ne sont pas justifiées par des motifs de sécurité routière ou de protection du cadre de vie. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 10 janvier 2022 et le 7 mars 2022, la commune de Rouen, représentée par Me Marc Absire, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société Oxial de la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Stéphane Eustache, premier conseiller,  
 - les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Antoine Carpentier représentant la société Oxial, de Me Marc Absire représentant la commune de Rouen. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Les requêtes susvisées présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. 
 2. Par trois décisions du 21 janvier 2015, le maire de Rouen a refusé d'autoriser la société Oxial à installer des publicités numériques sur trois emplacements situés respectivement 97 et 126 avenue du Mont Riboudet et 39 avenue de Neufchatel dans cette commune. Par trois décisions du 18 mai 2015, le maire de Rouen a rejeté les recours gracieux formés par la société Oxial contre ces trois décisions du 21 janvier 2015. Par trois requêtes distinctes, la société Oxial a demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler ces décisions du maire de Rouen du 21 janvier 2015 et du 18 mai 2015. Par trois jugements du 14 novembre 2017, le tribunal a rejeté ses demandes. Par trois arrêts du 5 novembre 2019, la cour, saisie par la société Oxial, a annulé ces jugements et enjoint au maire de Rouen de délivrer les autorisations sollicitées. Par une décision du 2 mars 2021, le Conseil d'Etat, saisi par la commune de Rouen, a annulé ces trois arrêts du 5 novembre 2019 et renvoyé l'affaire devant la présente cour. 
 Sur le cadre juridique applicable :  
 3. D'une part, aux termes de l'article L. 581-10 du code de l'environnement dans sa rédaction applicable au présent litige : " Dans tout ou partie d'une agglomération, il peut être institué, selon la procédure définie à l'article L. 581-14, des zones de publicité restreinte ou des zones de publicité élargie, où la publicité est soumise à des prescriptions spéciales fixées par les actes instituant lesdites zones ". Aux termes de l'article L. 581-11 du même code : " I. - L'acte instituant une zone de publicité restreinte y soumet la publicité à des prescriptions plus restrictives que celles du régime fixé en application de l'article L. 581-9. / II. - Il peut en outre : / 1° Déterminer dans quelles conditions et sur quels emplacements la publicité est seulement admise ; / 2° Interdire la publicité ou des catégories de publicités définies en fonction des procédés et des dispositifs utilisés. / III. - Toutefois, la publicité supportée par des palissades de chantiers ne peut être interdite, sauf lorsqu'elles sont implantées dans les lieux visés aux 1° et 2° du I de l'article L. 581-8. / IV. - Toute zone de publicité restreinte doit comporter un ou plusieurs des emplacements visés à l'article L. 581-13, selon des modalités fixées par le décret visé audit article ". 
 4. Ces dispositions, qui permettent au règlement local de publicité de définir une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national, confèrent aux autorités locales, en vue de la protection du cadre de vie et sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, un large pouvoir de réglementation de l'affichage, qui leur permet notamment d'interdire dans ces zones toute publicité ou certaines catégories de publicité en fonction des procédés ou des dispositifs utilisés. 
 5. D'autre part, aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 581-14-3 du code de l'environnement : " Les réglementations spéciales qui sont en vigueur à la date de publication de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement restent valables jusqu'à leur révision ou modification et pour une durée maximale de dix ans à compter de cette date. Elles sont révisées ou modifiées selon la procédure prévue à l'article L. 581-14-1 ".  
 6. En application de ces dispositions, les règlements locaux de publicité déterminant des prescriptions spéciales applicables dans des zones de publicité restreinte sur le fondement des dispositions citées au point 3, en vigueur au 13 juillet 2010, date de publication au Journal officiel de la République française de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, restent valables jusqu'à leur révision ou modification et pour une durée maximale de dix ans à compter de cette date. 
 7. Il s'ensuit que les dispositions du règlement local de publicité édictées par un arrêté du 9 mars 2001 du maire de Rouen, instaurant dans cette commune des zones de publicité restreinte, étaient toujours en vigueur à la date des décisions attaquées. 
 Sur la légalité des décisions attaquées :  
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du règlement local de publicité :  
 8. La société Oxial soutient que le maire de Rouen a entaché d'erreur de droit les décisions attaquées en appliquant à des publicités numériques le règlement local de publicité édicté le 9 mars 2001.  
 9. Les dispositions de ce règlement fixent des prescriptions spéciales pour l'installation de publicités " lumineuses " qu'elles définissent comme " une publicité à la réalisation de laquelle participe une source lumineuse spécialement prévue à cet effet ", en excluant de cette catégorie les publicités qui comportent des " affiches éclairées par projection ou par transparence ". Par leurs caractéristiques, les publicités numériques, qui sont équipées d'un écran numérique lumineux et sont ainsi éclairées sans projection ni transparence, relèvent de la catégorie des publicités lumineuses telle que définie par le règlement local de publicité. 
 10. Par suite, alors même que le règlement local de publicité ne mentionne pas les publicités numériques et qu'à compter de 2012, des dispositions particulières régissant l'installation de ce type de dispositif ont été introduites dans le code de l'environnement, la société Oxial n'est pas fondée à soutenir que les dispositions de ce règlement portant sur les publicités lumineuses, lesquelles ont été maintenues en vigueur dans les conditions rappelées au point 6, n'étaient pas applicables aux publicités numériques à la date des décisions attaquées. Par suite, le moyen tiré d'une erreur de droit doit être écarté. 
 En ce qui concerne les moyens tirés, par voie d'exception, de l'illégalité du règlement local de publicité :  
 11. En premier lieu, il ressort des termes mêmes du règlement local de publicité que la publicité lumineuse est interdite dans des secteurs déterminés du territoire communal appartenant à des zones de publicité restreinte. En interdisant ainsi une catégorie de publicité définie selon le procédé utilisé au sein de telles zones, le maire de Rouen n'a pas méconnu les dispositions précitées du 2° du II de l'article L. 581-11 du code de l'environnement. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté. 
 12. En deuxième lieu, la société Oxial soutient que les dispositions de l'article 3 du règlement local de publicité, aux termes desquelles " en secteur B' (), la publicité lumineuse est interdite ", sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 13. D'une part, il ressort des termes mêmes de ce règlement et notamment de son préambule que les prescriptions qu'il édicte visent à protéger les parties du territoire communal qui ne sont pas comprises dans le " secteur sauvegardé " grâce à " une réglementation adaptée aux caractéristiques des lieux qui soit plus complète et homogène que celle offerte par l'application de la réglementation nationale, et plus en cohérence avec les évolutions de la ville ". Il ressort en outre des pièces du dossier et notamment des photographies produites que la zone B' correspondant aux " entrées de ville " se caractérise par une forte densité de publicités autres que lumineuses, parfois de grandes dimensions, à proximité d'habitations et de commerces implantés le long des voies publiques donnant accès au centre-ville de Rouen. Par leur densité et leurs dimensions, ces publicités entraînent dans cette zone une dégradation particulière du cadre de vie de nature à justifier l'édiction de prescriptions plus restrictives sur le fondement des dispositions citées au point 3. 
 14. D'autre part, il ressort des termes mêmes du règlement local de publicité et notamment de son glossaire que l'interdiction prévue à son article 3 ne s'applique qu'à l'intérieur d'un périmètre géographique circonscrit aux seules " entrées de ville " et qu'aux seules publicités lumineuses, à l'exception des publicités comportant des " affiches éclairées par projection ou par transparence ". Compte tenu de cette double limitation géographique et matérielle, la société Oxial n'est pas fondée à soutenir que cette interdiction revêt une portée générale et absolue. 
 15. Enfin, contrairement à ce que soutient la société Oxial, les dispositions de l'article 3 du règlement local de publicité n'ont ni pour objet ni pour effet de ne s'appliquer qu'aux publicités numériques, mais s'appliquent, ainsi qu'il a été dit, à toute publicité lumineuse qui n'est pas éclairée par projection ou transparence, et notamment aux publicités constituées de néons. Par ailleurs, les atteintes particulières au cadre de vie que sont susceptibles d'entraîner, du fait de leurs caractéristiques techniques, les publicités numériques justifient de les soumettre à des prescriptions plus restrictives que celles applicables aux publicités non lumineuses ou à celles éclairées par projection ou transparence. 
 16. Dans ces conditions, alors même que l'interdiction litigieuse est susceptible d'affecter l'activité des entreprises intervenant sur le marché des publicités lumineuses et notamment numériques, à l'instar de la société Oxial, le maire de Rouen, qui était tenu de prendre en compte, outre la protection du cadre de vie, la liberté du commerce et de l'industrie et les règles de la concurrence dans l'exercice de ses pouvoirs de police administrative, n'a pas entaché, compte tenu de l'ensemble de ces objectifs, d'erreur manifeste d'appréciation les dispositions précitées de l'article 3 du règlement local de publicité. 
 17. En troisième lieu, la société Oxial ne peut utilement se prévaloir, pour contester la légalité du règlement local de publicité, des dispositions du premier paragraphe de l'article 16 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, qui sont relatives au droit des prestataires de fournir des services dans un Etat membre autre que celui dans lequel ils sont établis, dès lors que la situation de la société Oxial, qui est établie en France, est entièrement régie par le droit français et qu'elle entendait fournir ses services à Rouen. Par suite, sans qu'il soit besoin de renvoyer à la Cour de justice de l'Union européenne une question préjudicielle, ce moyen doit être écarté comme inopérant. 
 18. Il résulte de ce qui précède que la société Oxial n'est pas fondée à soutenir que les décisions attaquées ont été prises sur le fondement de dispositions illégales du règlement local de publicité.  
 19. Si, pour rejeter les demandes présentées par la société Oxial, le maire de Rouen s'est également fondé sur le risque d'atteinte à la sécurité routière, il résulte de l'instruction qu'en se fondant sur la seule interdiction mentionnée au point 11 qui vise à protéger le cadre de vie dans les entrées de ville, le maire de Rouen a pu, sans commettre d'erreur d'appréciation, rejeter ces demandes ainsi que les recours gracieux que la société Oxial a formés. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées par la commune de Rouen en première instance, la société Oxial n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Rouen a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation des décisions des 21 janvier et 18 mai 2015 du maire de Rouen, ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Rouen, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, les sommes que la société Oxial demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 22. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Oxial le versement d'une somme de 1 500 euros à la commune de Rouen au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Les requêtes de la société Oxial sont rejetées. 
 Article 2 : La société Oxial versera à la commune de Rouen une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Oxial et à la commune de Rouen.  
 Copie en sera transmise pour information au préfet de la Seine-Maritime. 
 Délibéré après l'audience publique du 15 mars 2022 à laquelle siégeaient : 
 - M. Marc Heinis, président de chambre, 
 - Mme Corinne Baes-Honoré, présidente assesseure, 
 - M. Stéphane Eustache, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 avril 2022. 
 Le rapporteur, 
 Signé : S. Eustache  
 Le président de la 1ère chambre, 
 Signé : M. A  
 Le greffier, 
 Signé : C. Sire        
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier en chef, 
 Par délégation, 
 Le greffier, 
 Christine Sire 
 N°21DA00537, 21DA00538, 21DA00539