CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 28 juin 2022

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure :  
 M. C B a demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler la délibération du conseil municipal du Thuit-de-l'Oison du 6 septembre 2018 ayant autorisé la vente de trois parcelles agricoles, les trois avis des 22 juin 2018 et 10 juillet 2018 rendus par France Domaine sur la valeur vénale de ces parcelles, la décision implicite du maire du Thuit-de-l'Oison ayant rejeté sa demande tendant à la communication de documents administratifs et la décision du préfet de l'Eure ayant implicitement rejeté sa demande formée le 21 mai 2019. 
 Par un jugement n° 1901407, 1901964 du 27 mai 2021, le tribunal administratif de Rouen a donné acte du désistement de M. B de ses conclusions dirigées contre la décision ayant refusé de lui communiquer des documents administratifs et a rejeté le surplus de ses demandes. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête, enregistrée le 28 juillet 2021, et un mémoire, enregistré le 31 décembre 2021, M. C B, représenté par Me Patrick Kazmierczak, demande à la cour :  
 1°) d'annuler ce jugement en tant qu'il a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de la commune du Thuit-de-l'Oison, ensemble les décisions implicites par lesquelles le maire de la commune du Thuit-de-l'Oison et le préfet de l'Eure ont rejeté ses recours formés contre cette délibération ; 
 2°) d'annuler cette délibération du conseil municipal de la commune du Thuit-de-l'Oison et les décisions implicites par lesquelles le maire de la commune du Thuit-de-l'Oison et le préfet de l'Eure ont rejeté les recours formés contre cette délibération ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune du Thuit-de-l'Oison et de l'Etat la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le jugement est irrégulier en ce qu'il a omis d'analyser les conclusions à fin de vérification d'écritures présentées sur le fondement de l'article R. 624-1 du code de justice administrative et de statuer sur ces conclusions, la réponse du tribunal sur les conclusions tendant à l'inscription en faux des pièces étant fondée sur l'article R. 633-1 de ce code ; 
 - le jugement est irrégulier en ce qu'il a omis de répondre aux moyens tirés de la méconnaissance de l'obligation de déclassement des parcelles, du défaut d'exercice du droit de préemption de la SAFER et du vice de procédure tiré de l'illégalité des avis de France Domaine ; 
 - la fin de non-recevoir opposée en première instance par le préfet de l'Eure et la commune du Thuit-de-l'Oison tenant à l'absence de production de la décision attaquée en méconnaissance de l'article R. 412-1 du code de justice administrative doit être écartée ; 
 - la délibération attaquée a été adoptée en méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales ; 
 - elle méconnaît l'article L. 221-2 du code de l'urbanisme ; 
 - elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation quant à la valeur des terres concernées ; 
 - elle est entachée de détournement de pouvoir. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 16 novembre 2021, la commune du Thuit-de-l'Oison, représentée par Maître Sandrine Gillet, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. B de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 18 janvier 2022, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat en application des article R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Naïla Boukheloua, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public,  
 - et les observations de M. C B. 
 Une note en délibéré présentée par M. B a été enregistrée le 17 juin 2022. 
 Considérant ce qui suit : 
 Sur l'objet du litige : 
 1. Par une délibération du 6 septembre 2018, le conseil municipal de la commune du Thuit-de-l'Oison a autorisé la cession de trois parcelles de terrain agricole situées lieu-dit " La Moutonnière " à l'agriculteur qui assurait leur exploitation. Les 19 et 22 octobre 2018, M. B a demandé au préfet de l'Eure de procéder au contrôle de la légalité de cette délibération. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par le préfet sur cette demande. Le 23 octobre 2018, M. C B, qui exerce la profession d'agriculteur, a adressé au maire de la commune un recours gracieux contre cette délibération. Une décision implicite de rejet est née du silence de la commune sur cette demande. 
 2. M. B relève appel du jugement du 27 mai 2021 du tribunal administratif de Rouen en tant qu'il a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal de la commune du Thuit-de-l'Oison et des décisions implicites par lesquelles le maire de la commune du Thuit-de-l'Oison et le préfet de l'Eure ont rejeté ses recours formés contre cette délibération. 
 Sur la régularité du jugement : 
 En ce qui concerne la réponse aux moyens de la demande :  
 3. D'une part, il résulte des écritures de première instance que si M. B a relevé dans sa requête du 18 avril 2019, dans des paragraphes relatifs à la description des " faits actuels ", que les ventes litigieuses avaient été consenties sans déclassement préalable et que le service des domaines avait été trompé, ces simples assertions factuelles ne suffisaient pas à caractériser des moyens sur lesquels le tribunal devait se prononcer.  
 4. D'autre part, en se bornant à indiquer, dans son mémoire du 5 février 2020, que la SAFER, qui avait un droit de préemption en 1994, n'a pas eu connaissance de la possibilité de transaction litigieuse, M. B ne saurait être regardé comme ayant formulé un moyen sur lequel le tribunal devait se prononcer.  
 5. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité du jugement en ce qu'il a omis de statuer sur de tels moyens qui n'étaient pas inopérants doit être écarté. 
 En ce qui concerne les conclusions à fin de vérification d'écritures :  
 6. Aux termes de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision () contient () l'analyse des conclusions () ".  
 7. Il résulte des mémoires de M. B devant le tribunal administratif de Rouen enregistrés les 25 novembre 2019 et 5 février 2020 que l'intéressé a formulé des demandes " d'inscription en faux et de vérification d'écritures ". Or le tribunal administratif, qui n'a pas statué sur les conclusions à fin de vérification d'écritures, a omis de les viser. Il y a lieu, dès lors, d'annuler son jugement du 27 mai 2021 en tant seulement qu'il a omis d'analyser ces conclusions ou de statuer sur ces conclusions. 
 Sur l'office du juge d'appel :  
 8. Il y a lieu pour la cour administrative d'appel de se prononcer sur les conclusions à fin de vérification d'écritures par la voie de l'évocation et de statuer par l'effet dévolutif de l'appel sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du conseil municipal de la commune du Thuit-de-l'Oison et des décisions implicites par lesquelles le maire de la commune du Thuit-de-l'Oison et le préfet de l'Eure ont rejeté les recours formés contre cette délibération. 
 Sur les conclusions à fin de vérification d'écritures :  
 9. Aux termes de l'article R. 624-1 du code de justice administrative : " La juridiction peut décider une vérification d'écritures par un ou plusieurs experts, en présence, le cas échéant, d'un de ses membres. () ". 
 10. Il ressort des pièces du dossier que la cour est en mesure d'apprécier elle-même l'authenticité, contestée par M. B, des pièces et des écritures produites devant le tribunal administratif par la commune du Thuit-de-l'Oison et le préfet de l'Eure. Les conclusions à fin de vérification d'écritures doivent dès lors être rejetées. 
 Sur la légalité de la délibération du 6 septembre 2018 : 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 S'agissant de l'information des membres du conseil municipal :  
 11. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal () ". 
 12. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.  
 13. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 14. Il ressort des pièces du dossier qu'étaient joints à la convocation des conseillers municipaux le projet de délibération litigieuse qui indiquait les références cadastrales, les superficies et les valeurs vénales des trois parcelles, ainsi que les trois avis du pôle d'évaluation domaniale de la direction régionale des finances publiques y afférents. En outre, la circonstance que le cette vente faisait suite à un achat réalisé l'année précédente par la commune du Thuit-de-l'Oison de deux parcelles situées sur la commune du Thuit-Anger, était un simple élément de contexte non substantiel qui, du reste, a été énoncé durant la séance du conseil municipal par le maire avant mise au vote par les conseillers municipaux de la délibération litigieuse.  
 15. Dans ces conditions, en dépit du défaut de communication aux conseillers municipaux de la note de synthèse prévue à l'article L. 2121-12 du code de justice administrative, les documents dont ils ont eu communication leur ont permis de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat.  
 16. En tout état de cause, à supposer même que le défaut de communication mentionné ci-dessus puisse en l'espèce caractériser un vice de procédure, il ne résulte pas de ce qui précède que ce vice ait été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la délibération attaqué prise ou qu'il ait privé les intéressés d'une garantie. 
 17. Par suite, en toute hypothèse, le moyen tiré de l'insuffisance d'information des conseillers municipaux doit être écarté. 
 S'agissant de la consultation du service des domaines :  
 18. Aux termes de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune, sous réserve, s'il s'agit de biens appartenant à une section de commune, des dispositions des articles L. 2411-1 à L. 2411-19. / () Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'Etat. Cet avis est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la saisine de cette autorité. ". 
 19. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les trois avis du pôle d'évaluation domaniale de la direction régionale des finances publiques sur l'estimation des trois parcelles litigieuses tiennent compte de la nature agricole des terres de ces parcelles, de leur localisation et de leur superficie.  
 20. D'autre part, à supposer même que la cession des parcelles en litige ait été réalisée, pour reprendre les propos du maire du Thuit-de-l'Oison durant la séance du conseil municipal du 6 septembre 2018, " en échange " de l'acquisition d'autres parcelles situées sur le territoire de la commune du Thuit-Anger, il ne ressort pas de ces propos, ni des circonstances de l'espèce, que cet élément de contexte a été substantiel pour déterminer la valeur des parcelles litigieuses, le prix de la cession intervenue l'année précédente ayant du reste également été établi à partir d'un avis émis par le pôle d'évaluation domaniale de la direction régionale des finances publiques.  
 21. Enfin, les certificats d'urbanisme dont se prévaut le requérant ne portent pas sur les parcelles cadastrées en litige et, par suite, ne sont pas de nature à établir que ces parcelles seraient desservies par des réseaux. 
 22. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité des avis du pôle d'évaluation domaniale de la direction régionale des finances publiques doit être écarté. 
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 S'agissant de l'article L. 221-2 du code de l'urbanisme :  
 23. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les parcelles litigieuses ont été acquises par la commune du Thuit-de-l'Oison en vue de la réalisation d'une réserve foncière. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 221-2 du code de l'urbanisme doit être écarté comme étant inopérant. 
 S'agissant du montant du prix de vente :  
 24. Il ressort des pièces du dossier que, procédant par comparaison avec la valeur vénale de parcelles agricoles situées à proximité des parcelles litigieuses, le pôle d'évaluation domaniale de la direction régionale des finances publiques a estimé la valeur vénale des parcelles litigieuses, ayant chacune une superficie de 20 670 m2, 13 120 m2 et 14 763 m2, aux montants respectifs de 16 500 euros, 10 500 euros et 12 000 euros, le prix au mètre carré retenu ayant été d'une valeur de 0,80 euro, soit 8 000 euros l'hectare. 
 25. Pour contester cette évaluation, reprise à son compte par le conseil municipal du Thuit-de-l'Oison lors de sa séance du 6 septembre 2018, le requérant d'une part fait valoir le caractère constructible de ces parcelles et d'autre part se prévaut de ce que l'arrêté du 24 août 2017 portant fixation du barème indicatif de la valeur vénale moyenne des terres agricoles en 2016 a fixé un prix moyen à l'hectare de 9 920 euros dans le pays du Roumois.  
 26. Toutefois, d'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la configuration des lieux à la date de cette délibération permettait aux parcelles litigieuses de remplir de manière certaine les conditions posées par les dispositions combinées des articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l'urbanisme pour être constructibles. D'ailleurs, il est constant que ces parcelles étaient alors exploitées par un agriculteur qui souhaitait s'en porter acquéreur. En outre, si des conseillers municipaux ont, lors de la séance du conseil municipal du 6 septembre 2018, mis en doute l'évaluation ainsi retenue, ils s'appuyaient sur la valeur agronomique de ces terres et non sur leur caractère constructible. Enfin, la desserte des parcelles par les réseaux n'est ni de nature à exclure leur nature agricole ni suffisante pour les rendre constructibles.  
 27. D'autre part, l'estimation à 8 000 euros l'hectare retenue par le pôle d'évaluation domaniale de la direction régionale des finances publiques est supérieure au prix minimal fixé à 5 010 euros par l'arrêté mentionné au point 24. 
 28. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation commise dans la détermination du prix de vente doit être écarté. 
 S'agissant du détournement de pouvoir :  
 29. D'une part, il est constant que les parcelles litigieuses ont été cédées à l'agriculteur qui procédait alors à leur exploitation.  
 30. D'autre part, il résulte de ce qui précède que le montant de la cession litigieuse n'a pas fait l'objet d'une sous-estimation. Ainsi le requérant ne saurait utilement se prévaloir de ce qu'il aurait proposé à la commune un prix plus élevé pour acquérir ces parcelles aux soutien de ses allégations de détournement de pouvoir.  
 31. Enfin, si la commune du Thuit-de-l'Oison a acquis, le 29 juin 2017, deux parcelles situées sur la commune du Thuit-Anger, c'était afin de permettre la réalisation des travaux d'aménagement de protection de la bétoine et de la ressource en eau du bassin des Ecameaux, ainsi que la diminution des phénomènes d'inondation. Dans ces conditions, les circonstances que le propriétaire de ces terrains et le bénéficiaire de la cession en litige sont de la même famille et que le maire du Thuit-de-l'Oison a évoqué l'idée d'un " échange " lors des débats qui se sont tenus en séance du conseil municipal du 6 septembre 2018, ne sauraient en elles-mêmes suffire à établir un détournement de pouvoir de la part du conseil municipal du Thuit-de-l'Oison.  
 32. Dans ces conditions, le moyen du requérant tiré du détournement de pouvoir entachant la délibération attaquée doit être écarté. 
 33. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la demande de première instance de M. B, que celui-ci n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal du 6 septembre 2018 de la commune du Thuit-de-l'Oison et des décisions implicites par lesquelles le maire de la commune du Thuit-de-l'Oison et le préfet de l'Eure ont rejeté ses recours formés contre cette délibération.  
 Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :  
 34. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune du Thuit-de-l'Oison et de l'Etat, qui ne sont pas dans la présente instance les parties perdantes, la somme demandée par M. B au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.  
 35. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B la somme demandée par la commune du Thuit-de-l'Oison au même titre. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le jugement du 27 mai 2021 du tribunal administratif de Rouen est annulé en tant qu'il a omis d'analyser les conclusions à fin de vérification d'écritures ou de statuer sur ces conclusions. 
 Article 2 : Les conclusions de M. B présentées devant le tribunal administratif de Rouen et devant la cour sont rejetées. 
 Article 3 : Les conclusions de la commune du Thuit-de-l'Oison présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. B et à la commune du Thuit-de-l'Oison.  
 Copie en sera transmise pour information au préfet de l'Eure. 
 Délibéré après l'audience publique du 14 juin 2022 à laquelle siégeaient : 
 - M. Marc Heinis, président de chambre, 
 - Mme Corinne Baes Honoré, présidente-assesseure, 
 - Mme Naïla Boukheloua, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 juin 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé : N. Boukheloua 
 Le président de la 1ère chambre, 
 Signé : M. A 
 La greffière, 
 Signé : C. Sire        
 La République mande et ordonne au préfet de l'Eure en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière en chef, 
 Par délégation, 
 La greffière, 
 Christine Sire 
 N°21DA01827