CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 24 novembre 2022

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure :  
 La commune de Billy-Montigny a demandé au tribunal administratif de Lille, à titre principal, d'ordonner à l'Etat de procéder à la remise en état du site du terril n° 104 ou, à titre subsidiaire, de lui verser une indemnité de trois millions d'euros en réparation des préjudices nés de la carence de l'Etat dans l'exercice de ses pouvoirs de police des installations classées pour la protection de l'environnement. 
 Par un jugement n° 1705321 du 20 juillet 2021, le tribunal administratif de Lille a rejeté cette demande. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête enregistrée le 3 août 2021 et un mémoire enregistré le 4 mars 2022, la commune de Billy-Montigny, représentée par la SCP Manuel Gros-Héloïse Hicter, demande à la cour :  
 1°) d'annuler ce jugement du 20 juillet 2021 ; 
 2°) à titre principal, d'ordonner à l'Etat de procéder à la remise en état du site du terril n° 104 ; 
 3°) à titre subsidiaire, de lui verser une indemnité de trois millions d'euros en réparation des préjudices nés de la carence de l'Etat dans l'exercice de ses pouvoirs de police des installations classées pour la protection de l'environnement ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'Etat a commis une faute en tolérant l'illicéité de l'occupation et de l'exploitation du site et en s'abstenant de faire usage de ses pouvoirs de police spéciale, alors qu'il était compétent en la matière et que la prescription trentenaire ne faisait pas obstacle à son intervention ; 
 - l'Etat a commis des faits de nature à engager sa responsabilité sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques, en refusant de prendre, dans l'exercice de ses pouvoirs de police spéciale, toutes les mesures permettant l'arrêt immédiat de l'exploitation et de la pollution irrégulière du site ; le préjudice subi présente un caractère anormal et spécial ; son montant a été fixé de manière définitive par l'autorité judiciaire ; 
 - l'indemnisation du préjudice doit être assurée par une remise en état du site aux frais de l'Etat ; à défaut, ce dernier doit être condamné à lui verser une somme de 3 000 000 euros. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 1er mars 2022, la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 1er mars 2022, la clôture de l'instruction a été reportée au 25 mars 2022. 
 Par un courrier du 19 septembre 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions aux fins d'injonction présentées à titre principal. 
 Par un mémoire enregistré le 21 septembre 2022, la commune de Billy-Montigny, représentée par la SCP Manuel Gros-Héloïse Hicter, a présenté des observations en réponse au courrier du 19 septembre 2022 mentionné ci-dessus. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Stéphane Eustache, premier conseiller,  
 - les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Ségolène Chavda, représentant la commune de Billy-Montigny. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commune de Billy-Montigny, propriétaire de parcelles composant le site du terril n° 104, a demandé à l'Etat, par un courrier du 22 mars 2017, de procéder aux travaux de remise en état de ce site ou, à titre subsidiaire, de lui verser une somme de trois millions d'euros correspondant au coût de ces travaux. A la suite du rejet de sa réclamation, la commune de Billy-Montigny a saisi aux mêmes fins le tribunal administratif de Lille qui, par un jugement du 20 juillet 2021, a rejeté sa demande. La commune de Billy-Montigny relève appel de ce jugement. 
 Sur la recevabilité de la demande d'injonction :  
 2. La personne qui subit un préjudice direct et certain du fait du comportement fautif d'une personne publique peut former devant le juge administratif une action en responsabilité tendant à ce que cette personne publique soit condamnée à l'indemniser des conséquences dommageables de ce comportement. Elle peut également, lorsqu'elle établit la persistance du comportement fautif de la personne publique responsable et du préjudice qu'elle lui cause, assortir ses conclusions indemnitaires de conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à la personne publique en cause de mettre fin à ce comportement ou d'en pallier les effets. De telles conclusions à fin d'injonction ne peuvent être présentées qu'en complément de conclusions indemnitaires. 
 3. En l'espèce, la commune de Billy-Montigny a présenté, tant dans sa réclamation adressée à l'Etat que devant le tribunal administratif de Lille et la cour, des conclusions tendant, à titre principal, à ce qu'il soit enjoint à l'Etat de procéder aux travaux de remise en état du site du terril n° 104. Cette demande d'injonction, qui n'a été présentée qu'à titre principal, est par suite irrecevable. 
 Sur la responsabilité pour faute :  
 4. Il résulte de l'instruction que, par un arrêté du 23 septembre 1981, le préfet du Pas-de-Calais a autorisé la société Groupement d'études et d'exécution de travaux publics particuliers (Getrap) à poursuivre l'exploitation jusqu'au 31 décembre 2010 du terril n° 104 situé sur le territoire des communes de Billy-Montigny et de Rouvroy-sous-Lens. Par ailleurs, la même société a déclaré le 15 mars 1989 auprès du préfet du Pas-de-Calais, qui a délivré le 16 mars 1989 un récépissé, une activité de " mélanges de produits minéraux et naturels ", dite " mélanges ternaires ", sur le site de la fosse n°10 située route de Méricourt à Billy-Montigny, à proximité du terril n° 104. Enfin, la même société a déclaré au préfet du Pas-de-Calais, qui a délivré le 5 juillet 1990 un récépissé, une activité de " criblage " sur le site du terril n° 104 mentionné ci-dessus. 
 En ce qui concerne la période de 1999 à 2012 :  
 5. Il résulte de l'instruction que la société Getrap a déclaré le 12 février 1999 la mise à l'arrêt définitif de l'exploitation du terril n° 104, ce dont a pris acte le préfet du Pas-de-Calais en édictant des prescriptions complémentaires de remise en état du site par un arrêté du 14 mai 1999. Il résulte aussi de l'instruction et notamment du rapport établi après une visite du site le 13 septembre 1999 par les services de l'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement, dont les mentions ne sont pas sérieusement contestées, que la société Getrap a procédé en septembre 1999 à la remise en état du site conformément aux prescriptions édictées par le préfet du Pas-de-Calais. Par ailleurs, la société Valor'm a repris l'activité de criblage précédemment exercée par la société Getrap et, à ce titre, a procédé à une nouvelle déclaration le 2 avril 2002 auprès du préfet du Pas-de-Calais, qui a délivré un récépissé le 8 avril 2002. 
 6. Par des courriers du 30 août 2007 et du 30 octobre 2007, la commune de Billy-Montigny, qui a acheté les parcelles composant le terrain d'assiette du terril n° 104 auprès des Charbonnages de France et de l'établissement foncier du Nord-Pas-de-Calais, a demandé au préfet du Pas-de-Calais de vérifier la régularité des activités exercées par la société Getrap. En réponse à cette demande, le préfet du Pas-de-Calais a diligenté, dès le 22 novembre 2007, une inspection du site. Il résulte de l'instruction et notamment du rapport de cette inspection, dont les mentions ne sont pas sérieusement contestées, que les matériaux inertes constatés sur le site étaient, par leur nature et leur volume, destinés à être traités par les sociétés Valor'm et Getrap dans le cadre de leurs activités déclarées de criblage et de mélanges ternaires et que, par suite, leur stockage ne présentait pas un caractère irrégulier. 
 7. Par un courrier du 2 février 2010, la commune de Billy-Montigny a demandé à l'Etat de procéder à de nouveaux contrôles, en invoquant en particulier des nuisances pour les riverains. En réponse à cette demande, le préfet du Pas-de-Calais a diligenté, dès le 16 mars 2010, une nouvelle inspection du site. Il résulte de l'instruction et notamment du rapport d'inspection, dont les mentions ne sont pas sérieusement contestées, que si les matériaux inertes stockés sur le site étaient de la nature de ceux que les sociétés Getrap et Valor'm étaient autorisées à traiter dans le cadre de leurs activités déclarées de mélanges ternaires et de criblage et si les formations de poussières liées à ces activités étaient limitées au site et à ses abords sans entraîner de nuisances excessives pour les riverains, la société Getrap avait toutefois repris l'exploitation d'une frange du terril n° 104 sans disposer d'une autorisation à cet effet. Le préfet du Pas-de-Calais a donc demandé le 12 juillet 2010 à la société Getrap de régulariser sa situation et en a informé la commune de Billy-Montigny par un courrier du 27 juillet 2010 en réponse à sa demande du 30 avril 2010. 
 8. Par un courrier du 25 octobre 2010, la commune de Billy-Montigny a demandé à l'Etat de vérifier la régularité des activités de stockage de déchets sur le site. En réponse, le préfet du Pas-de-Calais a diligenté, le 10 janvier 2011, une inspection du site. Il résulte de l'instruction et notamment du rapport de cette inspection, dont les mentions ne sont pas sérieusement contestées, que les travaux de remise en état du terril n° 104 étaient en cours de réalisation à cette date et que les matériaux inertes entreposés sur le site étaient de la nature de ceux que les deux sociétés Valor'm et Getrap étaient autorisées à traiter dans le cadre de leurs activités déclarées de criblage et de mélanges ternaires. Par un courrier du 12 janvier 2011, le préfet du Pas-de-Calais a demandé à la société Getrap de l'informer de la date d'achèvement de ces travaux de remise en état du terril n° 104. L'Etat a en outre organisé une réunion de médiation le 7 mars 2011, qui n'a toutefois pas été conclusive, avant de diligenter le 18 mars 2011 une inspection sur site. 
 9. Par un courrier du 6 avril 2011, la commune de Billy-Montigny a signalé à l'Etat les nuisances causées aux riverains liées à la circulation de camions aux abords du site. En réponse, le préfet du Pas-de-Calais a diligenté le 6 juillet 2011 une nouvelle inspection sur site. Il résulte de l'instruction et notamment du rapport de cette inspection, dont le contenu n'est pas sérieusement contesté, que le remblaiement du terril n° 104 était alors achevé et que ne restait à plus réaliser que le " modelage paysager ". Par un arrêté du 30 décembre 2011, le préfet du Pas-de-Calais a édicté à l'égard de la société Getrap des prescriptions complémentaires relatives à ses activités de mélanges ternaires, lui demandant d'actualiser les plans du site, de créer un " dispositif de lavage des roues pour les véhicules sortant du site ", d'installer des panneaux " sortie de camions " à l'entrée du site, de garantir la sécurité et le contrôle des accès, d'aménager et d'entretenir le site afin, en particulier, d'" éviter l'émission et la propagation des poussières ". 
 En ce qui concerne la période de 2012 à 2016 :  
 10. Par une ordonnance du 4 janvier 2012, le juge des référés du tribunal de grande instance de Béthune, dans le cadre d'un litige relatif à la régularité de l'occupation par les sociétés Getrap et Valor'm des terrains appartenant à la commune de Billy-Montigny, a ordonné la réalisation d'une expertise afin d'identifier, localiser et quantifier les déchets entreposés sur le site, de proposer des travaux de remise en état et d'évaluer leurs coûts. Dans son rapport du 5 avril 2012, que l'Etat soutient n'avoir reçu que le 11 avril 2013 sans être sérieusement démenti, l'expert mandaté a identifié, après avoir réalisé plusieurs analyses approfondies du sol, trois zones de " décharge sauvage " contenant des déchets non valorisables d'un poids total de 289 000 tonnes, l'une " au bout du cavalier, à cheval sur la limite communale entre Billy-Montigny et Rouvroy ", l'autre " au droit de la partie du terril qui a été exploitée pour le noir ", la dernière " au milieu du site " correspondant " au front de remblaiement ". L'expert a relevé, par des constatations qui ne sont pas sérieusement contestées, que ces déchets non valorisables ont été apportés puis enfouis sur le site par la société Valor'm " sous couvert de son activité d'un centre de recyclage de matériaux inertes ".  
 11. En revanche, si l'expert a estimé que la société Getrap n'avait pas exécuté les prescriptions édictées par l'arrêté préfectoral du 14 mai 1999 mentionné au point 5, il n'a produit aucun élément précis et circonstancié à l'appui de ses dires et en particulier sur l'ancienneté des déchets non inertes présents sur le site, alors que ces derniers ont pu être abandonnés après la remise en état du site qui, ainsi qu'il a été dit, a été réalisée en septembre 1999 par la société Getrap. Par ailleurs, si l'expert a estimé que " tout le monde était au courant " des pratiques irrégulières des deux sociétés, il résulte de l'instruction que seule une analyse approfondie du sous-sol, nécessitant notamment de creuser plusieurs tranchées, a permis d'identifier des déchets non valorisables au sein du site et qu'aucun élément précis sur leur nature et leur localisation n'avait été communiqué aux services de l'Etat avant la remise, le 11 avril 2013, du rapport d'expertise judiciaire mentionné au point précédent. 
 12. Après avoir reçu communication de ce rapport et réalisé de nouvelles inspections sur site le 18 décembre 2012 et le 22 mai 2013, le préfet du Pas-de-Calais a édicté, par un arrêté du 20 juin 2013, des mesures d'urgence à l'encontre de la société Valor'm, lui enjoignant d'arrêter sans délai ses apports de déchets non inertes et d'évaluer sous deux mois la quantité de déchets stockés sur le site, en proposant des solutions de retrait. Par un arrêté du même jour, le préfet a édicté à l'encontre de la société Getrap des mesures d'urgence, lui enjoignant de protéger dans un délai de huit jours le forage implanté sur l'emprise du terril n° 104, de fournir sous un mois une étude sur l'état de ce terril et sur les conditions de protection des nappes d'eaux souterraines, et d'évaluer sous deux mois la quantité de déchets non inertes utilisés pour remblayer le terril, en proposant des solutions de retrait. En outre, par un arrêté du 26 juin 2013, le préfet du Pas-de-Calais a mis en demeure la société Getrap de mettre en œuvre sous deux mois les prescriptions édictées par l'arrêté du 30 décembre 2011 mentionné ci-dessus, relatives à l'actualisation des plans du site et à la construction d'une station de lavage des roues des camions. 
 13. Pour assurer le suivi de ces mesures, l'Etat a diligenté deux inspections sur site le 10 octobre 2013. Il résulte de l'instruction et notamment des rapports de ces visites, dont les mentions ne sont pas sérieusement contestées, que les sociétés Valor'm et Getrap avaient alors exécuté les mesures d'urgence prises à leur encontre, notamment en faisant réaliser une étude de dépollution des sols par la société Tauw, mais que la société Getrap n'avait pas encore construit la station de lavage des roues des camions. Si cette société a sollicité un délai supplémentaire de trois mois pour réaliser ces travaux de construction, l'Etat n'a accepté le 14 août 2014 de lui octroyer qu'un délai complémentaire d'un mois. 
 14. Par un courrier du 20 novembre 2014, la commune de Billy-Montigny a signalé à l'Etat la persistance des nuisances causées aux riverains. En réponse, le préfet du Pas-de-Calais a diligenté, le 19 janvier 2015, une inspection sur site, dont les conclusions, qui ne sont pas sérieusement contestées, n'ont pas relevé de dégradation ou de salissures excessives des voies publiques bordant le site, mais ont confirmé l'absence de construction de la station de lavage des roues des camions. Par un arrêté du 24 novembre 2015, le préfet du Pas-de-Calais a ordonné à la société Getrap de consigner une somme de 20 000 euros correspondant au coût des travaux de construction de cette station. 
 En ce qui concerne la période à compter de 2016 :  
 15. Par un jugement du 10 février 2015, confirmé par un arrêt du 9 juin 2016 de la cour d'appel de Douai, le tribunal de grande instance de Béthune, après avoir estimé que la société Getrap avait occupé sans droit ni titre les parcelles du terril n° 104 appartenant à la commune de Billy-Montigny, a notamment condamné solidairement les sociétés Getrap et Valor'm à lui verser une somme de 2 890 000 euros à titre de dommages et intérêts, en " réparation du préjudice résultant du coût de remise en état des parcelles du terril n° 104 lui appartenant et de leur dépollution ". Ces deux sociétés ont cependant été placées en redressement judiciaire par un jugement du 16 septembre 2016 du tribunal de commerce d'Arras. 
 16. Par un courrier du 17 novembre 2016, la commune de Billy-Montigny a signalé à l'Etat la poursuite des opérations d'enfouissement de déchets. En réponse, le préfet du Pas-de-Calais a diligenté dans les meilleurs délais, dès le 30 novembre 2016 puis le 9 janvier 2017, deux inspections sur site. Celles-ci ont permis de révéler le stockage de matériaux non inertes, d'un poids total de 4,465 tonnes, excédant, par son importance, les besoins des activités déclarées des deux sociétés Valor'm et Getrap, et ainsi assimilable à une activité de stockage de déchets relevant de la rubrique 2760-3 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement et devant, à ce titre, faire l'objet d'un enregistrement. Par ailleurs, par un arrêté du 24 mai 2017, le préfet du Pas-de-Calais a mis en demeure le liquidateur judiciaire de la société Getrap de réaliser sous quatre mois une déclaration de mise à l'arrêt de ces activités, en indiquant les mesures prévues pour assurer la mise en sécurité du site. 
 17. Il résulte de ce qui précède que les services de l'Etat, d'une part, ont répondu sans retard excessif aux demandes formulées par la commune de Billy-Montigny, d'autre part, ont effectué les contrôles qui leur incombaient au titre de la police des installations classées pour la protection de l'environnement, enfin, au vu des informations portées à leur connaissance et sans retard excessif, ont pris, à l'égard des sociétés Valor'm et Getrap, les mesures, y compris d'urgence, nécessaires à la cessation de leurs activités irrégulières et à la remise en état du site. Dans ces conditions, l'appelante n'est pas fondée à soutenir que des carences sont de nature à engager la responsabilité de l'Etat. 
 Sur la responsabilité sans faute :  
 18. Si la commune soutient que la pollution du site lui a fait subir, en qualité de propriétaire, un préjudice grave et spécial constitutif d'une rupture d'égalité devant les charges publiques, il résulte en tout état de cause de l'instruction que la pollution et l'absence de remise en état du site sont imputables, ainsi qu'il a été dit, non pas à un agissement ou à une abstention des services de l'Etat, mais aux activités des sociétés Getrap et Valor'm. Il s'ensuit que la commune de Billy-Montigny ne démontre pas de lien de causalité entre un agissement ou une carence de l'Etat et les préjudices qu'elle invoque et que, par suite, elle n'est pas fondée à rechercher la responsabilité sans faute de l'Etat. 
 19. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Billy-Montigny n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté ses demandes tendant à ce que l'Etat soit condamné à lui verser une indemnité de trois millions d'euros. 
 Sur les frais liés à l'instance :  
 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, au titre des frais exposés par la commune de Billy-Montigny et non compris dans les dépens. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de la commune de Billy-Montigny est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Billy-Montigny et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera transmise pour information au préfet du Pas-de-Calais. 
 Délibéré après l'audience publique du 10 novembre 2022 à laquelle siégeaient : 
 - M. Marc Heinis, président de chambre, 
 - M. Denis Perrin, premier conseiller, 
 - M. Stéphane Eustache, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 novembre 2022. 
 Le rapporteur, 
 Signé : S. Eustache 
 Le président de la 1ère chambre, 
 Signé : M. A 
 La greffière, 
 Signé : C. Sire        
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière en chef, 
 Par délégation, 
 La greffière, 
 Christine Sire 
 N°21DA01865