CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 6 octobre 2022

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure :  
 Mme B A a demandé au tribunal administratif de Rouen d'annuler la délibération du 13 février 2020 par laquelle le conseil de la métropole Rouen Normandie a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal, en tant qu'elle crée un emplacement réservé n° 636ER09 sur la parcelle cadastrée AL n° 69 à Saint-Pierre-de-Varengeville. 
 Par un jugement n° 2001372 du 8 juillet 2021, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête enregistrée le 26 août 2021, Mme B A, représentée par  
 Me Sandrine Dartix Douillet, demande à la cour :  
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler la délibération du 13 février 2020 en tant qu'elle crée un emplacement réservé n° 636ER09 sur la parcelle cadastrée AL n° 69 à Saint-Pierre-de-Varengeville ; 
 3°) de mettre à la charge de la métropole Rouen Normandie la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le jugement est entaché d'irrégularité en raison d'une clôture d'instruction irrégulière et de l'absence de prise en compte d'un mémoire produit le 9 juin 2021 ; 
 - la délibération est entachée d'illégalité à défaut de communication d'une étude réalisée en septembre 2018 ; 
 - elle méconnaît l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme ; 
 - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en tant qu'elle crée l'emplacement réservé n° 636ER09 à Saint-Pierre-de-Varengeville ; 
 - les dispositions du règlement qui créent cet emplacement réservé ne sont pas cohérentes avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ; 
 - ces dispositions sont contradictoires avec le rapport de présentation ;  
 - la création de l'emplacement réservé porte une atteinte excessive au droit de propriété et à la liberté d'entreprendre. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 31 mai 2022, la métropole Rouen Normandie, représentée par Me Jean-François Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de Mme A de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens contenus dans la requête ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 1er juin 2022, l'instruction a été rouverte et la clôture a été reportée au 28 juin 2022 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Stéphane Eustache, premier conseiller,  
 - les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Hélène Detrez-Cambrai substituant Me Jean-François Rouhaud, représentant la métropole Rouen Normandie. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 13 février 2020, le conseil de la métropole Rouen Normandie a approuvé son plan local d'urbanisme intercommunal. Mme A, qui est propriétaire à Saint-Pierre-de-Varengeville de la parcelle cadastrée AL n° 69, a demandé au tribunal administratif de Rouen l'annulation de cette délibération en tant qu'elle crée un emplacement réservé n° 636ER09 sur cette parcelle. Le tribunal a rejeté sa demande par un jugement du 8 juillet 2021, dont Mme A relève appel. 
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2. Aux termes de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative : " Lorsque l'affaire est en état d'être jugée, les parties peuvent être informées de la date ou de la période à laquelle il est envisagé de l'appeler à l'audience. Cette information précise alors la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. Elle ne tient pas lieu de l'avertissement prévu à l'article R. 711-2 ". Aux termes des derniers alinéas des articles R. 613-1 et R. 613-2 du même code : " L'instruction peut également être close à la date d'émission de l'ordonnance prévue au premier alinéa lorsque la date prévue par l'article R. 611-11-1 est échue ". 
 3. Les informations données en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative peuvent être modifiées dans le cours de l'instruction sous réserve de l'être explicitement et dans des délais compatibles avec les exigences du caractère contradictoire de la procédure. 
 4. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 13 janvier 2021, le greffe du tribunal administratif de Rouen a informé les parties de ce que l'affaire était en état d'être jugée, qu'elle pourrait être inscrite à une audience au cours de la période comprise entre février et juin 2021 et que l'instruction pourrait être close à compter du 21 janvier 2021 par l'émission d'une ordonnance de clôture ou d'un avis d'audience, sans information préalable, dans les conditions prévues par l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. La métropole Rouen Normandie a produit des observations en défense par un mémoire enregistré le 22 janvier 2021 au greffe du tribunal et communiqué le 1er février 2021 à Mme A qui a été invitée à produire " dans les meilleurs délais " ses observations en réplique. Par une ordonnance du 20 mai 2021, le président de la deuxième chambre du tribunal a clos l'instruction le 20 mai 2021 avec effet immédiat. Mme A a produit un nouveau mémoire et des pièces complémentaires, les 9 et 10 juin 2021, soit postérieurement à la clôture de l'instruction, qui n'ont pas été communiqués aux parties et dont le tribunal n'a pas tenu compte. 
 5. D'une part, il résulte de ce qui précède que Mme A a été régulièrement informée de la possibilité d'une clôture de l'instruction avec effet immédiat à compter du 21 janvier 2021 et qu'elle a effectivement disposé, avant la clôture de l'instruction intervenue avec effet immédiat le 20 mai 2021, d'un délai raisonnable pour produire ses observations en réplique au mémoire en défense qui lui avait été communiqué le 1er février 2021. La circonstance que la métropole Rouen Normandie a produit son mémoire en défense le 22 janvier 2021, soit le lendemain de la date à compter de laquelle l'instruction pouvait être close avec effet immédiat, n'imposait pas au tribunal administratif de modifier le calendrier prévisionnel de clôture de l'instruction, ni d'informer à nouveau Mme A, avant de clore l'instruction avec effet immédiat, de la possibilité d'une telle clôture, ni de faire droit, en l'absence de circonstances particulières le justifiant, à sa demande de report de la clôture de l'instruction. 
 6. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier que le mémoire et les pièces produits par Mme A les 9 et 10 juin 2021, postérieurement à la clôture de l'instruction, contenaient l'exposé d'une circonstance de fait ou d'un élément de droit dont Mme A n'aurait pas été en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et qui aurait été susceptible d'exercer une influence sur le jugement de l'affaire. Dans ces conditions, le tribunal administratif n'était pas tenu de rouvrir l'instruction pour communiquer ces productions nouvelles à la métropole. 
 7. Il s'ensuit que l'appelante n'est pas fondée à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne le moyen tiré d'un défaut de communication d'une étude environnementale : 
 8. S'il ressort de l'annexe 3 à la délibération attaquée que la création de l'emplacement réservé n° 636ER09 a nécessité en septembre 2018, soit avant même que soit arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal par une délibération du 27 juin 2019, la réalisation d'une " nouvelle étude " afin de " préciser le projet et de réduire l'emprise nécessaire pour l'élargissement de la voirie ", aucune disposition ni aucun principe n'imposaient aux auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal de communiquer cette étude à l'appelante, qui n'en a d'ailleurs pas fait la demande, dès lors qu'il est constant que le rapport de présentation comportait l'ensemble des éléments énumérés par les dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'incohérence du règlement avec le projet d'aménagement et de développement durables : 
 9. Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques () ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". 
 10. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 11. En l'espèce, le règlement prévoit de créer un emplacement réservé d'une superficie de 18 240 m², référencé n° 636ER09, sur la parcelle cadastrée AL n° 69 à Saint-Pierre-de-Varengeville aux fins d'élargir " la route du Bourg Joly avec création d'un cheminement piéton sécurisé et un raccordement à la route de Duclair ". Il ressort des pièces du dossier et notamment de l'annexe n° 3 à la délibération attaquée, dont les mentions ne sont pas sérieusement contestées, que l'élargissement de cette voie répond à l'objectif de limiter les " nuisances sonores " et les risques d'" insécurité " liés à " la concentration du passage des poids-lourds " et à " l'exiguïté des voies " dans le centre-ville de Saint-Pierre-de-Varengeville.  
 12. Mme A soutient que le projet d'emplacement réservé méconnaît l'objectif du projet d'aménagement et de développement durables visant à réduire la consommation foncière, qui suppose de maintenir l'équilibre entre les espaces agricoles et urbanisés, ainsi que les objectifs de protection de l'environnement visant notamment à " 3.1.2. Promouvoir des aménagements et des modes de gestion favorisant le développement de la biodiversité ", à " 3.2.3. Insérer les nouveaux projets d'aménagement dans leur contexte paysager et urbain ", à " 3.3.2. Maintenir et développer la nature en ville ", à " 3.4.3. Gérer durablement les ressources naturelles, agricoles et forestières " et à " 3.5.3 Réduire les pollutions en mettant en œuvre les procédés adaptés aux aménagements projetés ".  
 13. Cependant, le projet fixe aussi des objectifs tendant à répondre aux " besoins des déplacements quotidiens " et, en particulier, à " 2.4.4 Développer un cadre favorable à la pratique du vélo et de la marche à pied " et à " 2.4.6 Mettre en cohérence l'aménagement de la voirie en hiérarchisant le réseau viaire ". Au titre de cet objectif 2.4.4, le plan prévoit d' " aménager un territoire marchable et accessible (en prenant en compte les échelles d'aménagement qui permettent de trouver un équilibre entre un maillage fin et des liaisons sécurisées entre grandes polarités urbaines), développer des itinéraires lisibles et confortables vers les lieux de vie et d'emploi " et, au titre de cet objectif 2.4.6, d'" adapter les gabarits et les caractéristiques des voies aux trafics qu'elles supportent et à l'intensification urbaine et aménager progressivement les voies (en veillant à la cohérence entre le traitement de l'espace public et la nature des flux) pour garantir un meilleur partage modal ". 
 14. Dans ces conditions et alors même que l'élargissement de la route du Bourg Joly entraînera une consommation de terrains agricoles, la création de l'emplacement réservé n° 636ER09 répond aux objectifs, pris globalement, du projet d'aménagement et de développement durables, en conciliant les objectifs d'adaptation des axes routiers et de développement des voies piétonnes avec ceux de préservation de l'environnement. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la contradiction entre le rapport de présentation et le règlement : 
 15. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement () ". 
 16. En l'espèce, le rapport de présentation relève que " le PLU compte 138 emplacements réservés dont la vocation principale est la voirie. Ils concernent les élargissements de voirie, les aménagements de carrefours ou d'entrée de ville, la création de parc de stationnement, piste cyclable et la création de maillage piétonnier ". Pour justifier la création de ces emplacements réservés, le rapport de présentation indique que " la voiture demeure le premier mode de déplacements au sein du territoire malgré des distances moyennes de déplacement relativement réduites, appelant ainsi à une régulation de l'usage de l'automobile au sein de certains secteurs à enjeux, comme les cœurs d'agglomération. La hausse constatée des transports en commun ne doit pas occulter la persistance de certains points noirs au sein des différents réseaux, nécessitant la poursuite des efforts engagés ainsi qu'une réponse adaptée aux différents besoins. Enfin, le recours aux modes doux apparaît circonscrit à certains secteurs de l'agglomération, principalement au sein des cœurs urbains, et l'intermodalités est encore insuffisamment développée, traduisant la nécessité de renforcer les aménagements de voirie ". 
 17. Contrairement à ce que soutient l'appelante, le projet d'aménagement devant être réalisé dans l'emplacement réservé n° 636ER09, tel que décrit au point 11, répond aux explications ainsi fournies dans le rapport de présentation. Par suite, le moyen tiré de la contradiction du rapport de présentation avec le règlement doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : 
 18. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques () ". 
 19. En l'espèce, le règlement " écrit " du plan local d'urbanisme intercommunal définit, en ses " dispositions communes applicables à toutes les zones ", les objectifs justifiant la création d'emplacements réservés, présentés comme " des terrains, délimités au règlement graphique, () pour la mise en œuvre d'un projet déterminé d'intérêt général (voirie, équipement public, cheminement, corridor écologique, etc. " et dont " La liste est établie en annexe du règlement graphique - pièce n° 4-2-4-1 ". Cette annexe, qui définit avec une précision suffisante les caractéristiques de l'emplacement réservé n° 636ER09, en indiquant le pôle de rattachement, sa superficie, son bénéficiaire et son objet, est opposable aux demandes d'autorisation d'urbanisme en application du point 4 du préambule du règlement écrit et présente ainsi un caractère règlementaire. En outre, le plan de zonage n°13 du règlement " graphique " localise et délimite avec une précision suffisante le périmètre de cet emplacement réservé sur le territoire de la commune de Saint-Pierre-de-Varengeville. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré d'une erreur manifeste d'appréciation : 
 20. L'intention d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunal de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé en application de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, sans qu'il soit besoin pour la commune ou l'établissement de faire état d'un projet précisément défini. Le juge administratif de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le caractère réel de l'intention de la commune. 
 21. En l'espèce, l'emplacement réservé n° 636ER09 permettra, selon les intentions de la métropole dont le caractère réel n'est pas sérieusement contesté, d'une part, d'élargir de 4,20 mètres la route du Bourg Joly et, d'autre part, de créer à proximité un cheminement piétonnier sécurisé. Ce projet d'aménagement est présenté avec une précision suffisante par la commune, qui n'était pas tenue de faire état d'un projet précisément défini. 
 22. En outre, si l'emplacement réservé est inclus au sein d'une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique de type II, l'appelante ne produit pas d'élément précis et circonstancié sur les risques d'incidences négatives du projet de travaux, alors que l'emprise de la route du Bourg Joly, une fois élargie, a été réduite à 8 mètres, ce qui contribuera à limiter les incidences environnementales. En outre, si l'appelante soutient que les travaux projetés entraîneront la destruction d'une haie bocagère et de spécimens d'une espèce endémique de fleur, qu'ils ne pourront pas être réalisés en raison de risques d'inondation et qu'ils porteront atteinte à l'hôtel particulier et au château situés sur une parcelle voisine ainsi qu'à des " vestiges paléolithiques ", elle ne produit toutefois pas d'élément précis et documenté, notamment sur la localisation et la consistance de ces éléments naturels ou patrimoniaux du site. Enfin, si le projet de travaux sera réalisé à proximité d'un chemin de randonnée dit de " Gargantua ", il ne ressort pas des pièces du dossier que, par sa localisation et sa fréquentation, la route du Bourg Joly, une fois élargie, rendrait ce chemin impropre à sa destination ou porterait une atteinte excessive à ses conditions d'usage.  
 23. Par suite, le moyen tiré d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré d'une atteinte au droit de propriété et à la liberté d'entreprendre : 
 24. Il ressort des pièces du dossier que si l'élargissement de la voie existante entraînera le prélèvement d'une bande de terrain de 4,20 mètres de largeur et de 560 mètres de longueur au sein de la parcelle cadastrée AL n° 69, cette parcelle présente une superficie de 72 000 m². Dans ces conditions et eu égard aux objectifs d'intérêt général énoncés ci-dessus, l'appelante n'est pas fondée à soutenir que la création de l'emplacement réservé causerait une atteinte injustifiée et disproportionnée à son droit de propriété. 
 25. Par ailleurs, si l'appelante se prévaut d'une atteinte à sa liberté d'entreprendre, elle n'établit pas que l'ouvrage devant être construit sur l'emplacement réservé serait susceptible d'affecter le fonctionnement de son exploitation existante, ou de remettre en cause son projet d'extension, dont la réalité n'est au demeurant pas sérieusement établie. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance du droit de propriété et de la liberté d'entreprendre doit être écarté. 
 26. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 13 février 2020 du conseil de la métropole Rouen Normandie, en tant qu'elle crée un emplacement réservé n° 636ER09 sur la parcelle cadastrée AL n° 69 à Saint-Pierre-de-Varengeville. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 27. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la métropole Rouen Normandie, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, au titre des frais exposés par Mme A et non compris dans les dépens. 
 28. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme A le versement d'une somme de 1 000 euros à la métropole Rouen Normandie au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Mme A versera une somme de 1 000 euros à la métropole Rouen Normandie en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B A et à la métropole Rouen Normandie. 
 Copie en sera transmise pour information à la commune de Saint-Pierre-de-Varengeville. 
 Délibéré après l'audience publique du 22 septembre 2022 à laquelle siégeaient : 
 - Mme Corinne Baes-Honoré, présidente-assesseure, assurant la présidence de la formation de jugement en application de l'article R. 222-26 du code de justice administrative, 
 - M. Denis Perrin, premier conseiller, 
 - M. Stéphane Eustache, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 octobre 2022. 
 Le rapporteur, 
 Signé: S. Eustache 
 La présidente de la formation de jugement, 
 Signé: C. Baes-Honoré 
 La greffière, 
 Signé: C. Sire        
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière en chef, 
 Par délégation, 
 La greffière, 
 Christine Sire