CAA59 · 2e chambre - formation à 3 — 10 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 L'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs a demandé au tribunal administratif de Lille d'annuler la décision implicite par laquelle la commune de Lille a refusé de lui attribuer une subvention de fonctionnement au titre de l'année 2018, d'enjoindre à la commune de Lille de lui attribuer et de lui verser cette subvention, à défaut, de la condamner à lui verser la somme de 232 247 euros, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation et de mettre à sa charge la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n°1808726 du 6 juillet 2021, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande et a mis à sa charge une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Lille au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 2 septembre 2021, 23 septembre et 19 octobre 2022, l'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs, représentée par la société civile professionnelle (SCP) Manuel Gros, Héloïse Hicter et associés, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler la décision implicite par laquelle la commune de Lille a refusé de lui verser une subvention de fonctionnement au titre de l'année 2018 ; 
 3°) d'enjoindre à la commune de Lille de lui attribuer cette subvention ; 
 4°) à défaut, de condamner la commune de Lille à lui verser la somme de 232 247 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 22 juillet 2018 et de leur capitalisation ; 
 5°) de mettre à la charge de la commune de Lille la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - sa requête en appel est recevable dès lors que la commission exécutive est l'organe compétent pour décider d'une action en justice ; 
 - ses conclusions indemnitaires sont recevables, le contentieux ayant été lié par la réclamation préalable du 30 juillet 2018 et le mémoire en indemnités du 23 juillet 2019 ; 
 - la commune de Lille n'était pas fondée à lui opposer la tardiveté de sa demande de subvention, elle devait l'inviter à lui adresser une nouvelle demande, son comportement a été de nature à l'induire en erreur, ce qui a interrompu le délai ; 
 - la convention d'occupation des locaux à titre gratuit conclue le 26 avril 2013, qui n'a pas été résiliée, reste applicable ; 
 - la commune de Lille ne pouvait pas, sans commettre d'erreur de droit, subordonner le versement de la subvention prévue à l'article L. 2251-3 du code général des collectivités territoriales à la signature d'un nouveau bail régissant l'occupation à titre onéreux du local mis à sa disposition ;  
 - la décision lui refusant le versement de la subvention viole le principe d'égalité dès lors qu'elle exerce la même activité que les autres syndicats qui se sont vu attribuer cette subvention après qu'ils eurent signé le nouveau bail régissant l'occupation à titre onéreux du local mis à leur disposition ; 
 - en conditionnant le versement des subventions aux syndicats à la régularité de leur occupation, sans être en mesure de garantir que le montant du loyer sera pris en compte dans le montant de la subvention versée, la commune instaure un contrôle sur les syndicats et restreint ses moyens de fonctionnement et porte ainsi atteinte à la liberté syndicale ; 
 - le refus de versement de la subvention est entaché d'un détournement de pouvoir, dès lors que la commune utilise l'attribution de subvention aux syndicats pour favoriser ceux qui ont accepté de conclure un nouveau bail et désavantager ceux qui refusent de le signer ; 
 - la responsabilité de la commune de Lille est engagée, d'une part, pour faute, en raison du refus illégal de lui verser la subvention alors que celle-ci a été votée par l'assemblée et dans le fait de conditionner le versement de celle-ci à la signature d'un nouveau bail d'occupation à titre onéreux des locaux et, d'autre part, pour rupture d'égalité devant la loi dès lors que toutes les subventions ont été versées aux autres syndicats occupant les mêmes lieux qu'elle. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 septembre et 18 octobre 2022, la commune de Lille, représentée par Me Didier Seban, demande à la cour : 
 1°) de rejeter la requête de l'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative 
 Elle soutient que : 
 - la requête de l'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs est irrecevable dès lors que la commission exécutive n'avait pas qualité pour interjeter appel du jugement du tribunal administratif de Lille ; 
 - les conclusions indemnitaires présentées par l'appelante sont irrecevables en l'absence de demande préalable permettant de lier le contentieux ; 
 - à titre subsidiaire, les moyens soulevés par l'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs ne sont pas fondés ; 
 - sa responsabilité ne peut être engagée en l'absence de toute illégalité fautive et de toute rupture d'égalité devant les charges publiques et alors qu'en tout état de cause, le préjudice invoqué ne revêt pas un caractère certain ; 
 Par ordonnance du 23 septembre 2022, la date de clôture de l'instruction a été fixée au 26 octobre 2022 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Sylvie Stefanczyk, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Guillaume Toutias, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Louise Dubois Catty représentant l'union locale des syndicats CGT de Lille et environs. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs, qui occupe depuis le 5 novembre 2012 des locaux situés dans un bâtiment administratif de la friche industrielle du site Cail Babcook dénommé " nouvelle bourse du travail " mis à disposition par la commune de Lille, sans avoir signé le contrat de bail afférent à cet ensemble immobilier incluant le versement d'un loyer a, par courrier en date du 30 juillet 2018, demandé à la maire de Lille l'octroi d'une subvention de fonctionnement au titre de l'année 2018. Cette demande a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. L'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs relève appel du jugement du 6 juillet 2021 par lequel le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant, à titre principal, à l'annulation de cette décision implicite de rejet et, à titre subsidiaire, à la condamnation de la commune de Lille à lui verser la somme de 232 247 euros, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation de la décision implicite portant refus d'attribution de la subvention de fonctionnement : 
 2. Aux termes de l'article L. 2251-3-1 du code général des collectivités territoriales : " Les communes () peuvent attribuer des subventions de fonctionnement aux structures locales des organisations syndicales représentatives dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. () ". Aux termes de l'article R. 2251-2 de ce code : " Les communes ou leurs groupements peuvent attribuer des subventions de fonctionnement aux structures locales des organisations syndicales représentatives qui sont dotées de la personnalité morale et qui remplissent des missions d'intérêt général sur le plan communal ou intercommunal. () / Les subventions sont attribuées par les assemblées délibérantes de ces collectivités ou leurs groupements. Les conventions conclues, le cas échéant, avec les structures locales des organisations syndicales représentatives, en application de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 modifiée relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations et du décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 pris pour son application, sont jointes aux délibérations attribuant ces subventions lors de la transmission prévue aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 ". 
 3. Une décision qui a pour objet l'attribution d'une subvention constitue un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire. Toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu'elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d'octroi, qu'elles aient fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu'elles découlent implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention. 
 4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la demande de subvention de fonctionnement au titre de l'année 2018 présentée par l'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs le 30 juillet 2018 a été réceptionnée par la commune de Lille le 3 août suivant, soit postérieurement à la date limite de dépôt des demandes fixée au 31 octobre 2017 conformément aux dispositions de l'article 2.1 du règlement financier des subventions, adopté par le conseil municipal le 16 mars 2016, selon lesquelles : " La demande de subvention doit parvenir à la Ville au plus tard le 31 octobre de l'année n-1 pour les subventions de fonctionnement général ". Si l'appelante fait valoir que la commune de Lille ne pouvait pas lui refuser l'attribution de cette subvention en raison de la tardiveté de sa demande dès lors que le comportement de celle-ci a été de nature à l'induire en erreur, elle ne l'établit pas alors qu'il ressort des pièces du dossier que les informations concernant le dispositif de demande dématérialisée de subvention mis en place par la commune de Lille à compter du 1er janvier 2017, étaient disponibles sur le site internet de cette dernière. Par ailleurs, il résulte des mentions figurant sur la délibération du conseil municipal de Lille en date du 22 juin 2018 relative à l'attribution de subventions de fonctionnement aux organisations syndicales locales titulaires d'une convention d'occupation à la nouvelle Bourse du travail, que l'ensemble des organisations syndicales, à l'exception de l'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs, avaient accompli les diligences nécessaires à la date de la délibération du 22 juin 2018. Dans ces conditions, la commune de Lille a pu, à bon droit, refuser d'attribuer le financement sollicité par l'Union locale des syndicats CGT de Lille en raison de la tardiveté de sa demande. 
 5. En deuxième lieu, il ne résulte d'aucun principe ni d'aucune disposition législative ou règlementaire que la commune de Lille, en subordonnant l'octroi de la subvention au respect, par les organisations syndicales, de l'obligation de conclure une convention d'objectifs et un bail d'occupation des locaux mis à disposition dans la nouvelle bourse du travail, aurait méconnu les dispositions précitées de l'article L. 2251-3-1 du code général des collectivités territoriales. Par ailleurs, il ne ressort pas des mentions figurant sur la convention du 26 avril 2013 que celle-ci s'appliquerait au local mis à disposition de l'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs au sein de la nouvelle bourse du travail alors que cet ensemble immobilier se situe à plus de trois kilomètres des anciens locaux mis à sa disposition jusqu'à novembre 2012. En outre, l'appelante ne peut être regardée comme ayant été relogée dans les locaux de la nouvelle bourse du travail par la mise en œuvre de la clause de force majeure contenue dans cette convention alors que ce relogement s'inscrit dans un déménagement global des organisations syndicales auparavant hébergées à Lille dans les locaux de l'ancienne bourse du travail et ne relève pas d'un cas de force majeure. 
 6. En troisième lieu, dès lors que l'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs a présenté seulement le 31 juillet 2018 sa demande de subvention de fonctionnement pour l'année 2018 et n'a pas rempli les conditions fixées par la commune de Lille pour l'octroi de la subvention, elle n'est pas fondée à invoquer la méconnaissance du principe d'égalité par rapport aux autres organisations syndicales titulaires d'une convention d'occupation à la bourse du travail et qui avaient déposé leur demande de subvention avant la délibération du 22 juin 2018. 
 7. En quatrième lieu, ayant présenté sa demande tardivement et n'ayant pas respecté les conditions fixées par la commune pour l'octroi de cette subvention, l'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs n'est pas fondée à soutenir que le refus de lui accorder une subvention de fonctionnement méconnaît le principe de la liberté syndicale tel que reconnu par l'alinéa 6 du Préambule de la constitution de 1946, la convention de l'organisation internationale du travail n° 87 du 9 juillet 1948, l'article 5 de la charte sociale européenne du 18 octobre 1961 et l'article 11 de la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs du 9 décembre 1989. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que les autres organisations syndicales, qui se sont vu attribuer des subventions, n'ont subi aucune diminution de leurs moyens de fonctionnement depuis l'année 2016 dès lors que les subventions qui leur ont été accordées ont été majorées du montant du loyer annuel prévu par le contrat de bail de la nouvelle bourse du travail. Ce moyen doit donc être écarté. 
 8. En cinquième lieu et dernier lieu, le refus d'attribuer à l'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs la subvention sollicitée résulte de sa propre carence à déposer sa demande dans les délais requis et de son refus d'occuper régulièrement les locaux mis à disposition par la commune de Lille dans la nouvelle bourse du travail moyennant le paiement d'un loyer, alors qu'une telle condition n'est pas étrangère à l'intérêt général. Le moyen tiré du détournement de pouvoir doit donc également être écarté. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 9. Il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 8 que la commune de Lille, en refusant de verser à l'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs la subvention de fonctionnement au titre de l'année 2018, n'a commis aucune illégalité fautive susceptible d'engager sa responsabilité. 
 10. L'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs n'est pas davantage fondée à invoquer la responsabilité sans faute de la commune de Lille au titre de la rupture d'égalité devant les charges publiques alors qu'il ressort des pièces du dossier que toutes les organisations syndicales auxquelles la commune de Lille a décidé d'octroyer une subvention de fonctionnement au titre de l'année 2018 ont été soumises aux mêmes conditions subordonnant le versement de cette subvention. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que l'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision implicite par laquelle la commune de Lille a refusé de lui attribuer une subvention de fonctionnement au titre de l'année 2018 ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d'injonction dont cette demande était assortie et ses conclusions indemnitaires. Par suite, il y a lieu de rejeter la requête de l'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Lille.  
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Lille, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire droit aux conclusions de la commune de Lille présentées au même titre et de mettre à la charge de l'appelante une somme de 2 000 euros. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de l'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs est rejetée. 
 Article 2 : L'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs versera à la commune de Lille une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'Union locale des syndicats CGT de Lille et environs et à la commune de Lille. 
 Délibéré après l'audience publique du 13 décembre 2022 à laquelle siégeaient : 
 - Mme Anne Seulin, présidente chambre, 
 - M. Marc Baronnet, président-assesseur, 
 - Mme Sylvie Stefanczyk, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 janvier 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé : S. StefanczykLa présidente de chambre, 
 Signé : A. Seulin  
 La greffière, 
 Signé : A.S. Villette       
 La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière 
 Anne-Sophie Villette 
 N°21DA02131