CAA59 · 1re chambre - formation à 3 — 5 juillet 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête, enregistrée le 15 octobre 2021 et des mémoires enregistrés les 29 janvier 2022, 7 avril 2022 et 19 avril 2023, la société Champierre, représentée par Me Emmanuel Guillini et Me Jean-André Fresneau, demande à la cour : 
 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 17 août 2021 par lequel le maire de Caudry lui a refusé le permis de construire en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale pour la création d'un magasin de bricolage de 4 960 m2 de surface de vente ; 
 2°) d'enjoindre à la Commission nationale d'aménagement commercial de procéder à un nouvel examen du projet ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros et à la charge de la société Brico Dépôt la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le recours de la société Brico Dépôt devant la Commission nationale d'aménagement commercial était irrecevable, cette société ne justifiant pas de son intérêt à agir ; 
 - les avis des ministres concernés auraient dû lui être communiqués avant son audition par la Commission nationale ; 
 - la Commission nationale d'aménagement commercial a commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation en considérant que le projet ne répondait pas à un besoin des consommateurs ; 
 - le projet est suffisamment desservi par les transports collectifs ; 
 - il ne porte pas atteinte aux efforts faits pour redynamiser le commerce de centre-ville ; 
 - il n'entraîne pas une consommation supplémentaire d'espace ; 
 - il comporte suffisamment d'espaces verts ; 
 - la Commission nationale a commis une erreur de droit et d'appréciation en considérant que le projet devait améliorer le magasin existant ; 
 - elle a également commis une erreur de droit et d'appréciation en considérant que le projet ne développait pas un concept nouveau. 
 Par un mémoire, enregistré le 8 décembre 2021, la commune de Caudry s'en remet à la sagesse de la juridiction. 
 Par un mémoire, enregistré le 28 mars 2022, la Commission nationale d'aménagement commercial conclut au rejet de la requête.  
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 20 mars 2023, la société Brico Dépôt, représentée par Me Jean Courrech, conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 10 mai 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 mai 2023 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de commerce ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Denis Perrin, premier conseiller, 
 - les conclusions de M. Aurélien Gloux-Saliou, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Jean-André Fresneau, représentant la société Champierre et de Me Emma Verdier-Villet la société Brico-dépôt.  
 Considérant ce qui suit :  
 Sur l'objet du litige : 
   1. La société Champierre a déposé le 30 octobre 2020 une demande de permis de construire valant autorisation d'aménagement commercial pour créer à Caudry, boulevard du 8 mai 1945, un magasin " Brico Cash " d'une surface de vente de 4960 m2. La commission départementale d'aménagement commercial du Nord a émis le 21 janvier 2021 un avis favorable au projet. Saisie par la société " Brico Dépôt ", la Commission nationale d'aménagement commercial a émis un avis défavorable au projet le 24 juin 2021. Le maire de Caudry a donc refusé le permis demandé par un arrêté du 17 août 2021. La société Champierre demande l'annulation de ce refus. 
 Sur la recevabilité du recours de la société Brico Dépôt devant la Commission nationale d'aménagement commercial : 
 2. Aux termes du I de l'article L. 752-17 du code de commerce : "  Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. " 
 3. Pour l'application de l'article L. 752-17 du code de commerce, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise d'un projet, est susceptible d'être affectée par celui-ci, a intérêt à former un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'autorisation donnée à ce projet par la commission départementale d'aménagement commercial. S'il en va ainsi lorsque le professionnel requérant est implanté dans la zone de chalandise du projet, un tel intérêt peut également résulter de ce que, alors même que le professionnel requérant n'est pas implanté dans la zone de chalandise du projet, ce dernier est susceptible, en raison du chevauchement de sa zone de chalandise et de celle de l'activité commerciale du requérant, d'avoir sur cette activité une incidence significative. 
 4. Il appartient à la cour administrative d'appel saisie d'une requête dirigée contre une décision statuant sur une demande de permis de construire en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale de s'assurer, le cas échéant d'office, au vu des pièces du dossier qui lui est soumis et indépendamment de la position préalablement adoptée par la Commission nationale d'aménagement commercial, d'une part, que le requérant est au nombre de ceux qui ont intérêt pour agir devant le juge administratif et notamment, s'il s'agit d'un concurrent, que son activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise du projet, est susceptible d'être affectée par celui-ci et,  d'autre part, si le projet a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial, que le requérant a, préalablement à l'introduction de sa requête, déposé contre cet avis un recours devant la Commission nationale qui respecte les conditions de recevabilité fixées aux articles L. 752-17 et R. 752-30 à R. 752-32 du code de commerce.  
 5. L'appréciation portée par la Commission nationale d'aménagement commercial sur les deux points mentionnés au point précédent est susceptible d'entacher d'irrégularité la procédure de la décision prise sur la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. Il appartient toutefois à la cour administrative d'appel, saisie d'un moyen en ce sens, d'apprécier, au vu de l'ensemble des circonstances de l'espèce et, notamment, de la teneur des autres recours le cas échéant examinés sur le fond par la Commission nationale d'aménagement commercial, si cette irrégularité est susceptible d'avoir eu une incidence sur le sens de la décision attaquée, l'obligation de saisir préalablement la CNAC avant toute introduction d'un recours contentieux ne constituant pas, en tout état de cause, une garantie pour les personnes intéressées. 
 6. En premier lieu, si la société Champierre expose qu'elle n'a pas été convoquée à la réunion préliminaire du 12 mai 2021 au cours de laquelle la Commission nationale d'aménagement commercial a admis la recevabilité du recours formé par la société Brico Dépôt, elle ne conteste pas avoir reçu notification de ce recours conformément à l'article R. 752-32 du code de commerce, il ne ressort pas du procès-verbal de cette réunion préliminaire que la société Brico Dépôt ait été alors entendue et, comme l'article R. 752-36 du même code le prévoit, la société Champierre a pu faire valoir ses observations lors de la séance du 24 juin 2021 au cours de laquelle la Commission s'est prononcée sur le recours de la société Brico Dépôt. La procédure suivie par la Commission n'a donc en tout état de cause pas été entachée d'irrégularité.  
 7. En deuxième lieu, la société Champierre soutient que, faute d'intérêt pour agir, le recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial présenté par la société Brico Dépôt, qui exploite un magasin à Cambrai, n'était pas recevable. 
 8. Toutefois, d'une part, si l'analyse d'impact réalisée pour le compte de la société Champierre a délimité une zone de chalandise de 15 kilomètres autour de Caudry, excluant ainsi le magasin de la société Brico Dépôt situé à 18 kilomètres, le projet litigieux est situé directement en bordure de la route départementale 643 ce qui permettra d'assurer une liaison rapide entre Caudry et Cambrai, comme cette analyse d'impact l'a d'ailleurs relevé.  
 9. D'autre part, la vente de produits de bricolage constitue un créneau très spécialisé pour lequel la zone de chalandise est plus étendue que pour d'autres produits par exemple alimentaires. Au surplus, le projet de la société Champierre, qui consiste à créer, sous l'enseigne Brico Cash, une surface de vente de 4 960 m2 à Caudry notamment consacrée à la vente de matériaux lourds de construction à emporter, est prévu en continuité d'un magasin Bricomarché existant d'une surface de vente de 6 000 m2, qui est affilié au même groupe, ce qui permettra de répartir les gammes de produits sur une surface totale de près de 11 000 m2. 
 10. Dans les circonstances particulières de l'espèce, même si la société Brico Dépôt n'a pas appuyé de justificatifs ses dires selon lesquels la zone de chalandise du projet contribue à son chiffre d'affaires à hauteur de 15 % et la commune de Caudry représente le troisième volume de son chiffre d'affaire réparti par commune, le projet litigieux apparaît susceptible, en raison du chevauchement de sa zone de chalandise et de celle de l'activité commerciale de la société Brico Dépôt, d'avoir sur cette activité une incidence significative. 
 11. Dans ces conditions, même si c'est à tort que la Commission nationale d'aménagement commercial a estimé que la zone de chalandise des deux magasins était la même, la société Champierre n'est pas fondée à se plaindre de ce que la Commission a admis la recevabilité du recours formé par la société Brico Dépôt.  
 Sur la communication des avis des ministres chargés du commerce et de l'urbanisme : 
 12. En premier lieu, aux termes de l'article L. 114-7 du code des relations entre le public et l'administration : " Ainsi qu'il est dit à l'article L. 311-2 et dans les conditions posées à cet article, les avis au vu desquels est prise, sur demande, une décision individuelle créatrice de droits sont communicables à l'auteur de la demande dès leur envoi à l'administration compétente. ". 
 13. Aux termes de l'article R. 752-36 du code de commerce : " () La commission nationale entend toute personne qui en fait la demande écrite au secrétariat, en justifiant les motifs de son audition, au moins cinq jours avant la réunion. / Sont dispensés de justifier les motifs de leur audition : l'auteur du recours devant la commission nationale, le demandeur, le membre de la commission départementale d'aménagement commercial mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 752-19, le maire de la commune d'implantation, le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont est membre la commune d'implantation et le président de l'établissement public compétent en matière de schéma de cohérence territoriale dont est membre la commune d'implantation. / ()  / Le secrétariat de la commission nationale instruit et rapporte les dossiers. Le commissaire du Gouvernement présente et communique à la commission nationale les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce. Après audition des parties, il donne son avis sur les demandes ". 
 14. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce ne sont pas adressés aux membres de la Commission nationale d'aménagement commercial préalablement à la séance. Par suite, la société Champierre ne peut soutenir utilement que ces avis auraient dû lui être communiqués avant la séance de la Commission. Par ailleurs, cette société a pu faire valoir ses observations avant que la Commission ne se prononce et n'a donc pas été privée d'une garantie.  
 15. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les avis des ministres chargés de l'urbanisme et du commerce auraient dû lui être communiqués doit être écarté. 
 Sur les critères prévus à l'article L. 752-6 du code de commerce : 
 16. Aux termes de l'article L. 752-6 du code de commerce, dans sa version alors applicable : " I.() / La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ;/ () / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / () / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / () III.-La commission se prononce au vu d'une analyse d'impact du projet, produite par le demandeur à l'appui de sa demande d'autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l'Etat dans le département, cette analyse évalue les effets du projet sur l'animation et le développement économique du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre, ainsi que sur l'emploi, en s'appuyant notamment sur l'évolution démographique, le taux de vacance commerciale et l'offre de mètres carrés commerciaux déjà existants dans la zone de chalandise pertinente, en tenant compte des échanges pendulaires journaliers et, le cas échéant, saisonniers, entre les territoires.". 
 En ce qui concerne l'aménagement du territoire : 
 17. L'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur un dossier de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet aux objectifs énoncés par la loi au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce.  
 18. Les dispositions relatives à l'effet du projet sur la préservation ou la revitalisation du tissu commercial, dans leur rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique dite loi ELAN, se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale des effets du projet sur l'aménagement du territoire, et notamment sur le rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville. En particulier, elles ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes mentionnés par ces dispositions. 
 19. En premier lieu, le taux de vacance commerciale à Caudry est supérieur à 14 % et cette commune a bénéficié de ce fait de plusieurs dispositifs publics pour redynamiser le commerce de centre-ville. En outre, la société Brico Dépôt soutient que la création d'un Brico Cash spécialisé dans la vente de matériaux lourds de construction en face du magasin Bricomarché conduira ce dernier, qui relève du même groupe, à se repositionner sur la décoration et l'aménagement de la maison, ce qui aura un effet négatif sur les quatre commerces existant dans le centre de Caudry qui, comme l'analyse d'impact l'a relevé, vendent des produits de décoration et d'aménagement de maison.  
 20. Toutefois, ce nouveau commerce spécialisé dans l'emport de matériaux lourds ne peut se situer, compte tenu du trafic automobile qu'il draine, qu'en périphérie de centre-ville. Il s'intègre à une zone commerciale existante et est situé, à l'entrée de l'agglomération, à 1,5 kilomètre du centre. Enfin, il n'est ni établi ni même allégué que le Bricomarché existant, ouvert depuis 2007, ait eu un effet négatif sur les commerces du centre de Caudry.  
 21. Dans ces conditions, si l'atteinte portée par le projet à la revitalisation du commerce de centre-ville apparaît réelle, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle revête une gravité telle qu'elle puisse, à elle seule, justifier le refus du projet. 
 22. En deuxième lieu, si la Commission nationale d'aménagement commercial a aussi retenu que le projet entraînera une consommation supplémentaire de l'espace, il n'est toutefois pas sérieusement contesté que le projet occupe la dernière parcelle libre d'une zone activité économique et qu'en conséquence, ce terrain a vocation à être urbanisé, même si la conception du projet, qui s'implante sur un terrain de 13 342 m², aurait pu rechercher une plus grande compacité. 
 23. En troisième lieu, si l'avis défavorable de la Commission nationale a également été motivé par le fait que " l'arrêt " centre commercial " situé à 200 mètres est desservi par 7 lignes avec une fréquence assez faible pour l'ensemble des lignes, de 30 minutes à 1 heure ", ces éléments ne suffisent pas à démontrer une insuffisante accessibilité par les transports collectifs, compte tenu de la proximité de l'arrêt de bus avec le projet et du nombre de lignes le desservant, même si la fréquence de chacune de ces lignes est faible. Au surplus, comme le fait valoir la société appelante, le projet vise la vente de matériaux lourds, qui nécessite un véhicule pour leur enlèvement. 
 S'agissant du développement durable : 
 24. Si le projet s'implante sur une surface vierge de toute construction, la surface d'espaces verts a été portée, dans le projet modifié, à 3 753 m² compte tenu de la diminution du nombre de places de stationnement de 78 à 62 places. Les espaces verts représentent donc 28 % de l'emprise du terrain. La société pétitionnaire fait également valoir que le stationnement sera végétalisé. Dans ces conditions, le projet ne pouvait pas être refusé pour ce motif. 
 S'agissant de la protection des consommateurs : 
 25. Si la Commission nationale d'aménagement commercial a estimé que " le projet ne prévoit pas d'amélioration du magasin " Bricomarché ", situé à proximité immédiate du projet et qui appartient au même groupe ", la société Champierre indique que le magasin existant sera rénové, notamment dans ses aspects extérieurs, et que des efforts de mutualisation ont été faits pour le stationnement. 
 26. Enfin si la Commission nationale d'aménagement commerciale a reproché au projet de ne pas comporter de concept novateur, un tel motif ne peut pas, en tant que tel, caractériser une insuffisance significative du projet. 
 27. Il résulte de tout ce qui précède que la société Champierre est fondée à soutenir que c'est à tort que la Commission nationale d'aménagement commercial a émis un avis défavorable à son projet. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, cette société est fondée à demander l'annulation de la décision du 17 août 2021 par laquelle le maire de Caudry a refusé le permis de construire en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale. 
 Sur les conclusions à fins d'injonction : 
 28. La Commission nationale d'aménagement commercial ne s'est pas prononcée, dans son avis du 1er avril 2021, sur l'ensemble des critères mentionnés par l'article L. 752-6 du code de commerce. Par suite, l'annulation du refus de permis en tant qu'il vaut autorisation commerciale n'implique pas nécessairement qu'il soit enjoint à la Commission nationale de se prononcer favorablement, ni au maire de délivrer le permis sollicité. Il y a donc seulement lieu d'enjoindre à la Commission nationale et au maire de Caudry, comme le demande la société Champierre, de se prononcer à nouveau sur la demande, dans un délai global de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt. 
 Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :  
 29. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat et de la société Brico - Dépôt la somme de 1 000 euros chacun à verser à la société Champierre au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : L'arrêté du 17 août 2021 par lequel le maire de la commune de Caudry a refusé le permis de construire sollicité par la société Champierre est annulé en tant qu'il vaut refus d'autorisation d'exploitation commerciale.  
 Article 2 : Il est enjoint à la Commission nationale d'aménagement commercial et au maire de Caudry de se prononcer à nouveau sur la demande de la société Champierre dans le délai global de quatre mois à compter de la notification du présent arrêt. 
 Article 3 : L'Etat et la société Brico-Dépôt verseront chacun la somme de 1 000 euros à la société Champierre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Champierre, à la société Brico Dépôt, à la commune de Caudry et à la Commission nationale d'aménagement commercial. 
 Délibéré après l'audience publique du 22 juin 2023 à laquelle siégeaient : 
 - M. Marc Heinis, président de chambre, 
 - M. Denis Perrin, premier conseiller 
 - M. Stéphane Eustache, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juillet 2023. 
 Le rapporteur, 
 Signé : D. PerrinLe président de la 1ère chambre, 
 Signé : M. A 
 La greffière, 
 Signé : C. Sire        
 La République mande et ordonne au préfet du Nord et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chacun en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière en chef, 
 Par délégation, 
 La greffière, 
 Christine Sire