CAA59 · 2e chambre - formation à 3 — 31 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A B a demandé au tribunal administratif de Rouen de condamner l'Etat à lui verser une somme comprise entre 503 016,91 euros et 601 380,91 euros en réparation des préjudices financiers subis du fait, notamment, de l'illégalité des décisions n° 794/2013 du 13 décembre 2013 et n° 499/2014 du 1er août 2014 du préfet de la région Haute-Normandie prononçant la suspension des autorisations de pêche pour le navire de pêche dénommé " Lucky " dont il était armateur, et une somme de 5 000 euros au titre de son préjudice moral. 
 Par un jugement n° 1901873 du 21 septembre 2021, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 novembre 2021 et 7 octobre 2022, M. B, représenté par Me Mathieux Croix et Me Peter Langlais, demande à la cour : 
 1°) de réformer ce jugement ; 
 2°) de condamner l'Etat à lui payer une somme de 319 683 à 418 047 euros au titre des pertes d'exploitation et de 183 333,91 euros au titre de la perte de rémunération nette qu'il estime avoir subis à raison de l'illégalité des décisions n° 794/2013 du 13 décembre 2013 et n° 499/2014 du 1er août 2014 du préfet de la région Haute-Normandie ; 
 3°) d'enjoindre à l'Etat de lui payer ces sommes dans un délai de trois mois à compter de la mise à disposition de l'arrêt, sous astreinte de 5 000 euros par mois de retard ; 
 4°) et de mettre à la charge de l'Etat le paiement d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - la responsabilité pour faute de l'administration est engagée, toute illégalité étant fautive ; 
 - il s'agissait en l'espèce d'une irrégularité grave, consistant non en un oubli, mais en un refus délibéré et réitéré de respect des droits de la défense ; il n'est pas possible d'affirmer que l'issue de la procédure aurait été identique si la procédure avait été régulière ; 
 - en effet, la suspension de la licence européenne de pêche ne compte pas parmi les sanctions que l'autorité administrative est susceptible de prononcer ; l'administration ne peut soutenir que les irrégularités de procédure qui ont conduit la cour à annuler les sanctions n'auraient eu aucune conséquence sur le contenu même de la décision, puisqu'elle n'aurait pas pu suspendre la licence européenne de pêche à titre de sanction immédiate, la lecture qu'elle fait de l'article L. 946-1 du code rural et de la pêche maritime étant incompatible avec les règlements européens n° 1224/2009 et n° 404/2011 ; seules les autorisations de pêche peuvent être immédiatement suspendues et non la licence européenne de pêche ; 
 - il démontre le lien de causalité entre l'illégalité fautive et le préjudice subi. 
 La requête a été communiquée au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, qui n'a pas produit de mémoire en défense, en dépit d'une mise en demeure qui lui a été faite le 26 avril 2022. 
 Par ordonnance du 12 septembre 2022, la date de clôture de l'instruction a été fixée au 14 octobre 2022 à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le règlement (CE) n° 1005/2008 du Conseil du 29 septembre 2008 établissant un système communautaire destiné à prévenir, à décourager et à éradiquer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, modifié ; 
 - le règlement (CE) n° 1224/2009 du Conseil du 20 novembre 2009 instituant un régime communautaire de contrôle afin d'assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche, modifié ; 
 - le règlement d'exécution (UE) n° 404/2011 de la Commission du 8 avril 2011 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 1224/2009 du Conseil instituant un régime communautaire de contrôle afin d'assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche, modifié ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Marc Baronnet, président-assesseur, 
 - les conclusions de Mme Caroline Regnier, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Peter Langlais, représentant M. B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Armateur du navire de pêche dénommé " Lucky " et immatriculé LH 482700, M. B a fait l'objet de deux contrôles effectués, au sein du port du Havre, par la gendarmerie maritime les 31 octobre 2013 et 26 février 2014. À la suite de ces contrôles, par deux décisions n° 794/2013 du 13 décembre 2013 et n° 499/2014 du 1er août 2014, le préfet de la région Haute-Normandie a respectivement suspendu, d'une part, " l'autorisation de pêche européenne " pour le navire dénommé " Lucky " pour la période du 23 décembre 2013 au 5 janvier 2014 et, d'autre part, " l'autorisation de pêche européenne " pour le même navire pour une période de trois mois à compter du 1er octobre 2014 ainsi que l'autorisation de pêche de la coquille Saint-Jacques pour toute la campagne de pêche 2014-2015. Par un jugement n° 1400023 du 17 février 2015, le tribunal administratif de Rouen a rejeté la requête de M. B dirigée contre la décision n° 794/2013 du 13 décembre 2013. Par un jugement n° 1402773 du même jour, le tribunal administratif, réformant la décision n° 499/2014 du 1er août 2014, a suspendu l'autorisation de pêche de la coquille Saint-Jacques pour toute la campagne de pêche 2015-2016. La cour a, par deux arrêts n° 15DA00637 et n° 15DA00638 du 22 juin 2017, annulé ces jugements et les décisions préfectorales en raison de la méconnaissance du principe des droits de la défense. Par un courrier du 19 mars 2019 adressé au préfet de la région Normandie, M. B a demandé l'indemnisation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de l'illégalité des décisions des 13 décembre 2013 et 1er août 2014. Il relève appel du jugement du tribunal administratif de Rouen, qui a rejeté ses demandes indemnitaires. 
 Sur l'engagement de la responsabilité de l'Etat : 
 En ce qui concerne le cadre juridique du litige : 
 2. Aux termes de l'article L. 946-1 du code rural et de la pêche maritime : " Indépendamment des sanctions pénales qui peuvent être prononcées, les manquements à la réglementation prévue par les dispositions du présent livre, les règlements de l'Union européenne pris au titre de la politique commune de la pêche et les textes pris pour leur application, y compris les manquements aux obligations déclaratives et de surveillance par satellite qu'ils prévoient, et par les engagements internationaux de la France peuvent donner lieu à l'application par l'autorité administrative d'une ou plusieurs des sanctions suivantes : () 2° La suspension ou le retrait de toute licence ou autorisation de pêche ou titre permettant l'exercice du commandement d'un navire délivré en application de la réglementation ou du permis de mise en exploitation () ". Les règlements (CE) n° 1005/2008 du Conseil du 29 septembre 2008 et n° 1224/2009 du Conseil du 20 novembre 2009 et le règlement d'exécution (UE) n° 404/2011 de la Commission du 8 avril 2011 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 1224/2009, qui sont d'application directe en droit interne, déterminent les conditions de mise en œuvre des mesures de suspension ou de retrait de la licence de pêche ou des autorisations de pêche. 
 3. Aux termes de l'article 2 du règlement (CE) n° 1005/2008 du Conseil du 29 septembre 2008, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Définitions / Aux fins du présent règlement, on entend par : () " autorisation de pêche ", le droit de mener des activités de pêche pendant une période donnée, dans une zone donnée ou dans une pêcherie donnée () ". Aux termes de l'article 43 du même règlement : " Mesures exécutoires immédiates / 1. Lorsqu'une personne physique est suspectée ou prise en flagrant délit d'infraction grave ou lorsqu'une personne morale est suspectée d'être responsable d'une telle infraction, les États membres ouvrent une enquête en bonne et due forme sur l'infraction en question et, conformément à leur droit national et en fonction de la gravité de l'infraction, prennent des mesures exécutoires immédiates comme : () g) la suspension de l'autorisation de pêche. () ". Et selon l'article 45 de ce règlement : " Sanctions accessoires / Les sanctions prévues au présent chapitre peuvent être assorties d'autres sanctions ou mesures, et notamment : () la suspension ou le retrait de l'autorisation de pêche () ". 
 4. Aux termes de l'article 4 du règlement (CE) n° 1224/2009 du Conseil du 20 novembre 2009, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " Définitions / Les définitions du règlement (CE) no 2371/2002 s'appliquent aux fins du présent règlement. Les définitions ci-après s'appliquent également. On entend par : () 9) " licence de pêche ", un document officiel conférant à son détenteur le droit, défini par les règles nationales, d'utiliser une certaine capacité de pêche pour l'exploitation commerciale des ressources aquatiques vivantes. Elle contient les informations minimales relatives à l'identification, aux caractéristiques techniques et à l'armement d'un navire de pêche communautaire ; 10) " autorisation de pêche ", une autorisation de pêche délivrée à un navire de pêche communautaire en plus de sa licence de pêche et lui conférant le droit d'exercer des activités de pêche spécifiques pendant une période déterminée, dans une zone déterminée ou pour une pêcherie déterminée, sous certaines conditions () ". Selon les termes de l'article 6 de ce même règlement : " Licence de pêche / 1. Un navire de pêche communautaire ne peut être utilisé pour l'exploitation commerciale des ressources aquatiques vivantes que s'il détient une licence de pêche valable. () 3.  L'État membre du pavillon suspend temporairement la licence de pêche de tout navire qui fait l'objet d'une immobilisation temporaire décidée par cet État membre ou dont l'autorisation de pêche a été suspendue conformément à l'article 45, point 4), du règlement (CE) n° 1005/2008 () ". Et selon l'article 7 de ce règlement : " Autorisation de pêche / 1.  Un navire de pêche communautaire opérant dans les eaux communautaires n'est autorisé à exercer des activités de pêche spécifiques que si celles-ci sont indiquées dans une autorisation de pêche valable (). 4. L'autorisation de pêche () est suspendue lorsque la licence de pêche a été suspendue temporairement () ". Enfin, l'article 92 dudit règlement (CE) précise : " Système de points pour les infractions graves / () 3. Lorsque le nombre total de points est égal ou supérieur à un certain nombre de points, la licence de pêche est automatiquement suspendue pour une période minimale de deux mois. Cette période est fixée à quatre mois si c'est la deuxième fois que la licence de pêche est suspendue, à huit mois si c'est la troisième fois que la licence de pêche est suspendue et à un an si c'est la quatrième fois que la licence de pêche est suspendue du fait que son titulaire a atteint un certain nombre de points. Si le titulaire atteint une cinquième fois ce nombre de points, la licence de pêche lui est retirée définitivement () ". 
 5. Il résulte notamment de l'ensemble de ces dispositions, d'une part, que l'autorité administrative est fondée, en cas d'infraction grave, à suspendre l'autorisation de pêche, qui est le droit de mener des activités de pêche pendant une période donnée, dans une zone donnée ou dans une pêcherie donnée, sur le fondement des dispositions du 4) de l'article 45 précité du règlement (CE) n° 1005/2008 et, d'autre part, que l'autorité administrative est fondée à prendre une mesure de suspension de la licence de pêche soit au titre de l'article 6 du règlement (CE) n° 1224/2009 lorsque l'autorisation de pêche dont bénéficie le navire a été suspendue conformément à l'article 45, point 4), du règlement (CE) n° 1005/2008, soit au titre de l'article 92 du règlement (CE) n° 1224/2009 lorsque le nombre total de points au titre d'infractions constatées est égal ou supérieur à un certain nombre de points fixé règlementairement.  
 6. Lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité, pour un vice de procédure, de la décision lui infligeant une sanction, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer, en premier lieu, la nature de cette irrégularité procédurale puis, en second lieu, de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si, compte tenu de la nature et de la gravité de cette irrégularité procédurale, la même décision aurait pu être légalement prise, s'agissant tant du principe même de la sanction que de son quantum, dans le cadre d'une procédure régulière. 
 En ce qui concerne la légalité des mesures édictées par la décision du préfet de la région Normandie n° 499/2014 du 1er août 2014 : 
 7. Il résulte de l'instruction, en premier lieu, compte tenu de la nature et de la gravité de l'irrégularité procédurale, qui consistait en la méconnaissance du principe des droits de la défense, ainsi qu'il résulte des motifs des arrêts de la cour du 22 juin 2017 n° 15DA00637 et n° 15DA00638 et, en second lieu, au regard de l'ensemble des éléments produits par les parties à l'instance, que le préfet de la région Normandie aurait pu légalement décider, s'agissant tant du principe même de la sanction que de son quantum, dans le cadre d'une procédure régulière et en vertu  de ce qui a été rappelé aux points précédents, d'une part la suspension de l'autorisation de pêche de la coquille Saint-Jacques pour la campagne hivernale considérée, et d'autre part, dès lors que l'autorisation de pêche de la coquille Saint-Jacques faisait l'objet d'une suspension, la suspension de la licence européenne de pêche de M. B pour une durée de trois mois et au titre du navire dénommé " Lucky ". Il suit de là que les conclusions indemnitaires de M. B au regard des effets de cette décision n° 499/2014 ne peuvent, en toute hypothèse, qu'être rejetées. 
 En ce qui concerne la légalité des mesures édictées par la décision du préfet de la région Normandie n° 794/2013 du 13 décembre 2013 : 
 8. S'agissant de la suspension de la licence de pêche européenne pour le navire " Lucky ", édictée par le préfet de la région Normandie pour la période du 23 décembre 2013 au 5 janvier 2014 et improprement dénommée " autorisation de pêche européenne ", il ne résulte pas de l'instruction et notamment pas des termes de la décision litigieuse que le système de points prévu à l'article 92 du règlement (CE) n° 1224/2009 aurait servi de fondement, en l'espèce, à la suspension de la licence de pêche, improprement qualifiée " d'autorisation de pêche européenne ". Le préfet de région n'aurait pas davantage pu décider, dans le cadre d'une procédure régulière, une telle suspension de la licence de pêche de M. B sur le fondement des dispositions précitées de l'article 6 du règlement (CE) n° 1224/2009, dès lors qu'aucune décision de suspension d'une autorisation de pêche au sens de l'article 2 du règlement (CE) n° 1005/2008 n'avait été prise précédemment on concomitamment. Il suit de là que la même décision n'aurait pas pu être légalement prise par le préfet de la région Normandie, s'agissant tant du principe même de la sanction que de son quantum, dans le cadre d'une procédure régulière, contrairement à ce qu'a pu estimer le tribunal administratif. M. B est, dès lors, fondé à demander l'indemnisation du préjudice subi en raison de l'illégalité fautive de la suspension de sa licence de pêche pour la période du 23 décembre 2013 au 5 janvier 2014.  
 Sur l'évaluation des préjudices :  
 9. Il résulte de l'instruction que le chiffre d'affaires prévisionnel correspondant à la période du 23 décembre 2013 au 5 janvier 2014, évalué par M. B à 50 400 euros pour huit marées, doit être ramené, compte tenu de la réglementation des jours d'accès au gisement classé de coquilles Saint-Jacques de la baie de Seine par les décisions préfectorales n° 742/20163 et n° 806/20163 du 27 novembre 2013, à cinq marées, soit pour 1 800 kg de coquilles Saint-Jacques en moyenne par marée au cours de 4,5 euros par kilogramme, à un total de 40 500 euros. Compte tenu d'un résultat estimé à 15 % du chiffre d'affaires et des justificatifs comptables produits qui ne sont pas contestés et reposent notamment sur les résultats produits par le centre de gestion agréé du Nord-Ouest, les pertes d'exploitation doivent être ainsi évaluées à un manque à gagner de 6 075 euros. La perte de rémunération nette de M. B, patron pêcheur embarqué et rémunéré à la part, doit être évaluée à 7 653 euros, compte tenu d'une part des éléments du calcul résultant de la note d'expertise comptable du 13 mars 2019, non sérieusement contestée et qui repose sur une estimation cohérente des coûts directs d'exploitation et des charges salariales, et au regard, d'autre part, d'un chiffre d'affaires ramené de 50 400 euros à 40 500 euros ainsi qu'indiqué précédemment. Il résulte de ce qui précède que l'Etat doit être condamné à verser à M. B une indemnité globale de 13 728 euros, à raison de l'illégalité commise. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 10. Les jugements étant immédiatement exécutoires dès leur notification, en vertu de l'article L. 11 du code de justice administrative, le présent arrêt n'implique, en particulier à ce stade, aucune mesure d'exécution sur le fondement de l'article L. 911-1 du même code. Il n'y a, dès lors, pas lieu de faire droit aux conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées en ce sens par M. B.  
 Sur les frais d'instance : 
 11. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat le paiement de la somme de 2 000 euros à verser à M. B au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le jugement n° 1901873 du tribunal administratif de Rouen du 21 septembre 2021 est annulé. 
 Article 2 : L'État est condamné à verser à M. B une indemnité de 13 728 euros. 
 Article 3 : L'État versera à M. B une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.  
 Copie en sera adressée au préfet de la région Normandie. 
 Délibéré après l'audience publique du 10 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Thierry Sorin, président, 
 - M. Marc Baronnet, président-assesseur,  
 - M. Guillaume Toutias, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 octobre 2023.  
 Le président-rapporteur, 
 Signé : M. BaronnetLe président de chambre, 
 Signé : T. Sorin 
 La greffière, 
 Signé : AS Villette 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière, 
 Anne-Sophie Villette 
 N°21DA0269