CAA69 · 6ème chambre - formation à 3 — 7 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Sous le n° 2000259, la société hospitalière d'assurances mutuelles (SHAM) a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler le titre exécutoire n° 1737 émis à son encontre le 24 septembre 2019 par l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM), pour un montant de 1 547,47 euros et de la décharger de l'obligation de payer la somme en cause.  
 L'ONIAM a présenté des conclusions tendant, outre le rejet de la demande, à la condamnation subsidiaire de la SHAM à lui verser, à titre indemnitaire, la somme en litige, outre intérêts et capitalisation. 
 Sous le n° 2100536, la société hospitalière d'assurances mutuelles (SHAM) a demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler le titre exécutoire n° 1684 émis à son encontre le 12 novembre 2020 par l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM), pour un montant de 26 116 euros et de la décharger de l'obligation de payer la somme en cause.  
 L'ONIAM a présenté des conclusions tendant, outre le rejet de la demande, à la condamnation subsidiaire de la SHAM à lui verser, à titre indemnitaire, la somme en litige, outre intérêts et capitalisation, ainsi qu'à lui verser une somme de 3 917,40 euros au titre de la pénalité prévue par l'article L. 1142-15 du code de la santé publique. 
 Par un jugement n° 2000259-2100536 du 21 septembre 2021, le tribunal administratif de Lyon a annulé les deux titres exécutoires, a condamné la SHAM à verser à l'ONIAM une pénalité de 1 828,12 euros sur le fondement de l'article L. 1142-15 du code de la santé publique, et a rejeté les autres conclusions.  
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 19 novembre 2021, l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM), représenté par la SCP UGGC Avocats, demande à la cour : 
 1°) de réformer le jugement n° 2000259-2100536 du 21 septembre 2021 du tribunal administratif de Lyon, en tant qu'il a annulé les titres exécutoires n° 1737 du 24 septembre 2019 et n° 1684 du 12 novembre 2020, émis à l'encontre de la société hospitalière d'assurances mutuelles (SHAM) pour les montants respectifs de 1 547,47 euros et 26 116 euros, et en tant qu'il n'a pas porté à 3 917,40 euros le montant de pénalité que la SHAM a été condamnée à lui verser ; 
 2°) de rejeter les conclusions de la SHAM tendant à l'annulation de ces deux titres exécutoires ; 
 3°) subsidiairement, de condamner la SHAM à lui verser, sur un fondement indemnitaire, les montants mentionnés dans les deux titres exécutoires, outre intérêts et capitalisation, à compter du 14 novembre 2019 pour le titre n° 1737 et du 26 janvier 2021 pour le titre n° 1684 ; 
 4°) de condamner la SHAM à lui verser la pénalité prévue par l'article L. 1142-15 du code de la santé publique à hauteur du montant de 3 917,40 euros ;  
 5°) de mettre à la charge de la SHAM une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 L'ONIAM soutient que : 
 - c'est à tort que le tribunal a retenu un vice de forme des titres exécutoires, tenant à la méconnaissance de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration alors, d'une part, que cet article ne s'applique pas aux ampliations et, d'autre part, qu'il ne s'applique pas aux relations avec l'assureur d'une personne publique, puisque le contrat d'assurance a dans ce cas la nature d'un contrat administratif ; au surplus, puisque les signataires agissaient dans le cadre d'une délégation de signature, le délégataire, qui était mentionné, doit être regardé comme ayant été l'auteur des actes ; subsidiairement l'erreur minime commise a été sans incidence sur le sens de la décision et n'a porté effectivement atteinte à aucune garantie ; 
 - subsidiairement, il est fondé à rechercher directement la responsabilité de la SHAM, pour les mêmes créances, que le tribunal n'a pas invalidées ; la condamnation doit s'accompagner d'intérêts au taux légal et de leur capitalisation ; 
 - le taux de la pénalité ne doit pas être limité à 7 % mais doit être porté à 15 % dès lors qu'une faute a été commise. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 2 février 2022, la société hospitalière d'assurances mutuelles (SHAM), représentée par le cabinet Le Prado - Gilbert, conclut : 
 1°) au rejet de la requête ; 
 2°) à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'ONIAM sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La SHAM soutient que : 
 - la mention inexacte de l'identité du signataire sur les titres qui lui ont été adressés constitue un vice de forme en application de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ; ce vice de forme n'est pas danthonysable ; 
 - l'ONIAM ayant recouru à des titres exécutoires, il ne pouvait, pour la même créance, présenter des conclusions indemnitaires ; cette irrecevabilité s'étend aux intérêts, qui sont l'accessoire des sommes demandées ; 
 - le tribunal a correctement apprécié les données de l'expertise en ne portant pas à 15 % le taux de la pénalité. 
 Par ordonnance du 25 octobre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 25 novembre 2022 à 16h30.  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code des assurances ; 
 - le code civil ; 
 - le code de la commande publique ; 
 - le code monétaire et financier ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Stillmunkes, président-assesseur,  
 - les conclusions de Mme Cottier, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Le Prado, représentant la société Relyens mutual insurance, venant aux droits de la SHAM, et les HCL. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commission de conciliation et d'indemnisation des accidents médicaux (CCI) Rhône-Alpes, éclairée notamment par une expertise qu'elle a diligentée, a estimé que l'hôpital Louis Pradel, qui relève des hospices civils de Lyon (HCL), a commis une faute dans la prise en charge le 25 novembre 2017 d'une très jeune enfant. La commission a en conséquence indiqué, dans un avis du 12 avril 2019, qu'il appartenait aux HCL, ou à leur assureur la société hospitalière d'assurances mutuelles (SHAM), devenue en cours d'instance d'appel la société Relyens mutual insurance, d'indemniser les préjudices qu'elle a identifiés, qui correspondent aux préjudices temporaires de l'enfant, dont l'état n'est pas consolidé, et aux préjudices de sa mère, victime par ricochet. Par un courrier du 26 août 2019, la SHAM a toutefois refusé de faire une offre d'indemnisation. L'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) s'est alors substitué aux HCL et à la SHAM pour indemniser les victimes. L'ONIAM a émis, à l'encontre de la SHAM, un premier titre exécutoire n° 1737 du 24 septembre 2019, pour le montant de 1 547,47 euros correspondant aux frais d'expertise. Puis, subrogé dans les droits des victimes à hauteur des sommes qu'il leur a versées, l'ONIAM a émis à l'encontre de la SHAM un second titre exécutoire, n° 1684 du 12 novembre 2020, pour le montant de 26 116 euros, correspondant aux montants versés aux victimes à titre d'indemnisation. Par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon, saisi par la SHAM, a annulé ces deux titres exécutoires pour un vice de forme. Saisi de conclusions reconventionnelles de l'ONIAM, il a par ailleurs condamné la SHAM à verser à l'ONIAM une pénalité de 1 828,12 euros sur le fondement de l'article L. 1142-15 du code de la santé publique. Il a enfin rejeté le surplus des conclusions reconventionnelles présentées par l'ONIAM, qui tendaient en particulier, d'une part à ce qu'en cas d'annulation des titres exécutoires, la SHAM soit condamnée à lui verser les mêmes sommes à titre indemnitaire et, d'autre part, à ce que la pénalité précitée soit octroyée à hauteur du montant de 3 917,40 euros. 
 Sur le cadre juridique applicable : 
 2. Aux termes de l'article L. 1142-15 du code de la santé publique : " En cas de silence ou de refus explicite de la part de l'assureur de faire une offre () l'office institué à l'article L. 1142-22 est substitué à l'assureur. / Dans ce cas, les dispositions de l'article L. 1142-14, relatives notamment à l'offre d'indemnisation et au paiement des indemnités, s'appliquent à l'office, selon des modalités déterminées par décret en Conseil d'Etat. / () / L'office est subrogé, à concurrence des sommes versées, dans les droits de la victime contre la personne responsable du dommage ou, le cas échéant, son assureur (). Il peut en outre obtenir remboursement des frais d'expertise. / En cas de silence ou de refus explicite de la part de l'assureur de faire une offre, ou lorsque le responsable des dommages n'est pas assuré, le juge, saisi dans le cadre de la subrogation, condamne, le cas échéant, l'assureur ou le responsable à verser à l'office une somme au plus égale à 15 % de l'indemnité qu'il alloue. / Lorsque l'office transige avec la victime, ou ses ayants droit, en application du présent article, cette transaction est opposable à l'assureur ou, le cas échéant, au fonds institué au même article L. 426-1 du code des assurances ou au responsable des dommages sauf le droit pour ceux-ci de contester devant le juge le principe de la responsabilité ou le montant des sommes réclamées. Quelle que soit la décision du juge, le montant des indemnités allouées à la victime lui reste acquis ". Enfin, aux termes de l'article R. 1142-53 du même code : " L'établissement public est soumis aux dispositions des titres Ier et III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ". 
 3. Il résulte des dispositions de l'article R. 1142-53 du code de la santé publique que l'ONIAM peut émettre un titre exécutoire en vue du recouvrement de toute créance dont le fondement se trouve dans les dispositions d'une loi, d'un règlement ou d'une décision de justice, ou dans les obligations contractuelles ou quasi-délictuelles du débiteur. Les dispositions de l'article L. 1142-15 de ce code ne font pas obstacle à ce que l'ONIAM émette un tel titre à l'encontre de la personne responsable du dommage, de son assureur ou du fonds institué à l'article L. 426-1 du code des assurances afin de recouvrer les sommes versées à la victime, aux droits de laquelle il est subrogé. En revanche, il résulte des dispositions de l'article L. 1142-15 du code de la santé publique que la pénalité prévue à cet article en cas de silence ou de refus de l'assureur de faire une offre, ou lorsque le responsable des dommages n'est pas assuré, ne peut être prononcée que par le juge. L'ONIAM ne peut donc, en l'état des dispositions applicables, émettre un titre exécutoire en vue du recouvrement de cette pénalité et doit, s'il entend qu'elle soit infligée, saisir la juridiction compétente d'une demande tendant au prononcé de la pénalité contre, selon le cas, l'assureur ou le responsable des dommages. Lorsque le débiteur a formé une opposition contre le titre exécutoire devant la juridiction compétente, l'ONIAM ne peut poursuivre le recouvrement de la pénalité prévue à l'article L. 1142-15 du code de la santé publique qu'en présentant une demande reconventionnelle devant la juridiction saisie de cette opposition. 
 4. Lorsqu'il cherche à recouvrer les sommes versées aux victimes en application de la transaction conclue avec ces dernières, l'ONIAM peut soit émettre un titre exécutoire à l'encontre de la personne responsable du dommage, de son assureur ou du fonds institué à l'article L. 426-1 du code des assurances, soit saisir la juridiction compétente d'une requête à cette fin. Toutefois, l'office n'est pas recevable à saisir le juge d'une requête tendant à la condamnation du débiteur au remboursement de l'indemnité versée à la victime lorsqu'il a, préalablement à cette saisine, émis un titre exécutoire en vue de recouvrer la somme en litige. Réciproquement, il ne peut légalement émettre un titre exécutoire en vue du recouvrement forcé de sa créance s'il a déjà saisi le juge ou s'il le saisit concomitamment à l'émission du titre. Ces règles d'articulation ne trouvent à s'appliquer que lorsqu'est en cause la même créance de l'ONIAM sur le responsable du dommage ou son assureur. Lorsque l'office, après avoir indemnisé la victime, l'indemnise à nouveau en raison d'une aggravation de son état de santé, les créances nées de ces deux indemnisations successives sont distinctes et l'office n'est pas tenu, s'agissant de la deuxième créance, de suivre la même voie procédurale que celle qu'il a retenue pour la première créance. 
 Sur l'annulation des titres exécutoires : 
 5. Aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ". Il résulte de ces dispositions, d'une part, que les titres exécutoires émis par l'ONIAM, établissement public administratif de l'Etat, doivent être signés et comporter les prénom, nom et qualité de leur auteur et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier, en cas de contestation, que l'état revêtu de la formule exécutoire comporte la signature de l'émetteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les nom, prénom et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable. 
 6. En premier lieu, la circonstance que le contrat d'assurance conclu entre les HCL et la SHAM présente, en application des dispositions de l'article L. 6 du code de la commande publique, la nature d'un contrat administratif, est sans incidence sur l'application des dispositions précitées de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration à l'ONIAM, la SHAM ne pouvant être regardée comme une personne publique dont les relations avec l'ONIAM seraient dès lors exclues du champ d'application de ce code en application de ses articles L. 100-1 et L. 100-3. 
 7. En second lieu, ainsi que l'a relevé le tribunal, il résulte des pièces produites par l'ONIAM que chacun des deux titres exécutoires en litige a été signé, par délégation du directeur de l'ONIAM, non par lui-même, mais par un autre agent de l'Office. Celui édicté le 24 septembre 2019 a ainsi été signé par M. C, directeur des ressources. Celui édicté le 12 novembre 2020 a été signé par Mme B de Viviès, directrice adjointe. Or il résulte également de l'instruction que les titres de recettes adressés à la SHAM ne mentionnaient que le directeur de l'ONIAM lui-même, M. A. Dès lors, les titres en cause ne mentionnaient pas l'identité réelle de leur auteur, en méconnaissance des dispositions précitées. Il ressort par ailleurs de l'instruction que cette inexactitude a privé le destinataire des actes de la garantie prévue par les dispositions précitées, qui porte sur l'identification précise de l'auteur d'un acte, notamment pour les besoins de la vérification des règles de compétence. C'est ainsi à bon droit que le tribunal les a annulés comme entachés de vice de forme. 
 Sur les conclusions indemnitaires présentées par l'ONIAM : 
 8. Ainsi qu'il a été dit, dès lors que le tribunal était saisi d'un litige portant sur des titres exécutoires émis par l'ONIAM, ce dernier, qui n'avait pas retiré ces titres, ne pouvait régulièrement le saisir de conclusions subsidiaires tendant, pour les mêmes sommes, à la condamnation indemnitaire de la SHAM. C'est dès lors à juste titre que le tribunal a rejeté ces conclusions comme irrecevables. 
 Sur la pénalité prévue par l'article L. 1142-15 du code de la santé publique : 
 9. Les dispositions précitées de l'article L. 1142-15 du code de la santé publique prévoient en particulier qu'en cas de refus explicite de la part de l'assureur de faire une offre, le juge, saisi dans le cadre de la subrogation, condamne, le cas échéant, l'assureur ou le responsable à verser à l'office une somme au plus égale à 15 % de l'indemnité qu'il alloue. La pénalité ne peut donc être déterminée par le juge qu'au vu d'un montant régulièrement mis à la charge de l'assureur et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce. Si l'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement l'extinction de la créance litigieuse au regard de la possibilité de régularisation par l'administration, la circonstance qu'un titre exécutoire émis par l'ONIAM pour le recouvrement des sommes versées aux victimes a été annulé ne permet pas, en l'absence de somme mise à la charge du débiteur, que la pénalité prévue par l'article L. 1142-15 du code de la santé publique puisse être infligée à l'assureur. Les conclusions d'appel présentées par l'ONIAM et tendant à la majoration du montant de la pénalité que le tribunal a cru pouvoir infliger à la SHAM, après avoir annulé les titres exécutoires et en l'absence de tout montant régulièrement mis à la charge de la SHAM, ne peuvent donc qu'être rejetées. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a annulé les deux titres exécutoires contestés et a rejeté ses conclusions indemnitaires subsidiaires. Il n'est par ailleurs pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon n'a pas porté à hauteur du montant de 3 917,40 euros la pénalité qu'il a estimé pouvoir infliger sur le fondement de l'article L. 1142-15 du code de la santé publique. 
 11. L'ONIAM étant la partie perdante dans la présente instance, ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la SHAM sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la société hospitalière d'assurances mutuelles (SHAM) sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales, à la société Relyens mutual insurance, venant aux droits de la société hospitalière d'assurances mutuelles, et aux hospices civils de Lyon. 
 Délibéré après l'audience du 23 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Pourny, président de chambre, 
 M. Stillmunkes, président assesseur, 
 Mme Bentéjac, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 avril 2023. 
 Le rapporteur, 
 H. Stillmunkes 
 Le président, 
 F. Pourny        
 La greffière, 
 F. Abdillah 
 La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition,  
 La greffière,