CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 23 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme D A et M. C E ont demandé au Tribunal administratif de Nice d'annuler la décision du 17 juillet 2017 par laquelle le maire de la commune du Cannet a refusé de leur délivrer un permis de construire tendant à la construction d'une maison individuelle sur un terrain situé 33 chemin de Garibondy au Cannet, ainsi que la décision du 4 octobre 2017 rejetant leur recours gracieux. 
 Par un jugement n° 1705380 du 12 novembre 2020, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés le 14 janvier 2021, le 9 novembre 2022 et le 14 décembre 2022, Mme A et M. E, représentés par Me Guin, demandent à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement du 12 novembre 2020 du tribunal administratif de Nice ; 
 2°) d'annuler la décision du 17 juillet 2017 par laquelle le maire de la commune du Cannet a refusé de leur délivrer un permis de construire tendant à la construction d'une maison individuelle sur un terrain situé 33 chemin de Garibondy au Cannet, ainsi que la décision du 4 octobre 2017 rejetant leur recours gracieux ; 
 3°) d'enjoindre au maire de la commune du Cannet de leur délivrer un permis de construire dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;  
 4°) d'abroger la décision en date du 17 juillet 2017, par laquelle le maire de la commune a refusé de leur délivrer l'autorisation demandée et le rejet de leur recours gracieux ; 
 5°) de mettre à la charge de la commune du Cannet une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - ils sont titulaires d'un permis tacite dès lors que le dossier de demande de permis était complet le 13 avril 2017 ; la décision attaquée a illégalement retiré le permis tacite qu'ils avaient préalablement obtenu à l'expiration du délai d'instruction le 13 juillet 2017, la commune du Cannet ne les ayant pas mis à même de présenter leurs observations avant le retrait du permis tacite, entachant ainsi sa décision d'une méconnaissance du principe du contradictoire ; 
 - le refus de permis de construire a été pris en méconnaissance des dispositions de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme qui permet la cristallisation des règles d'urbanisme applicables à la date d'autorisation du lotissement dans les cinq années suivant l'achèvement du lotissement et le porter à connaissance notifié par le préfet des Alpes-Maritimes le 3 mai 2017 ne pouvait légalement fonder l'arrêté attaqué dans la mesure où il n'a aucun caractère décisoire ou règlementaire ; 
 - si le maire avait entendu se fonder sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, il aurait dû accorder le permis sollicité en fixant au besoin des prescriptions spéciales dès lors que, d'une part, le risque inondation sur le terrain d'assiette n'est pas avéré dès lors que le plan de prévention des risques inondation (PPRI) en cours d'élaboration classe le terrain en aléa faible, d'autre part, le secteur est densément bâti, nécessitant donc des ouvrages de protection, de sorte que le permis n'aurait pas conduit à une augmentation significative du risque ;  
 - à supposer que la commune se soit crue en compétence liée par l'avis du préfet du 15 mai 2017, elle s'est fondée sur un avis illégal au regard des dispositions l'article R111-2 du code de l'urbanisme. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 10 novembre 2022 et le 5 janvier 2023, la commune du Cannet, représentée par Me Orlandini, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme A et M. E au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme A et M. E ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B,  
 - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Guin représentant Mme A et M. E et de  
 Me Gadd représentant la commune du Cannet. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme D A et M. C E sont propriétaires d'une parcelle cadastrée section AB n° 0458 sise 33 chemin de Garibondy, au sein du lotissement " La Désirade ", sur la commune du Cannet. Le 24 mars 2017, Mme A et M. E ont sollicité l'octroi d'un permis de construire aux fins d'édification d'une maison individuelle d'habitation d'une surface de plancher de 74,21 mètres carrés sur ce tènement foncier. Cette demande a été complétée le 20 avril 2017. Par un arrêté daté du 17 juillet 2017, le maire du Cannet a refusé de leur délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée. Le 4 septembre 2017, Mme A et M. E ont saisi le maire du Cannet d'un recours gracieux, lequel a été explicitement rejeté par décision du 4 octobre 2017. Mme A et M. E relèvent appel du jugement par lequel le tribunal de Marseille a rejeté leur demande d'annuler la décision du 17 juillet 2017, ainsi que la décision du 4 octobre 2017 rejetant leur recours gracieux. 
 Sur le bienfondé du jugement : 
 2. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'Etat. / () Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. () ".  
 3. L'article R. 423-19 du code de l'urbanisme dispose que : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". L'article R. 423-22 du même code prévoit que : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ". L'article R. 423-23 de ce code dispose que : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / () b) Deux mois () pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes ; () ". Aux termes de l'article R. 423-24 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : / () c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques ; () ". Aux termes de l'article R. 423-42 de ce code : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; () ". L'article R. 423-38 du même code précise par ailleurs que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. ". L'article R. 423-39 de ce code dispose que : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. ".  
 Enfin, aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction () " et aux termes de l'article R. 424-1 de ce code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : /  b) Permis de construire () ". 
 4. Mme A et M. E ont déposé le 24 mars 2017, en mairie du Cannet, une demande de permis de construire d'une maison individuelle d'habitation. Par courrier du 7 avril 2017 adressé en lettre recommandée avec accusé de réception dans le délai d'un mois suivant le dépôt du dossier de demande de permis, le maire du Cannet a, en application des dispositions précitées, informé les pétitionnaires de ce que leur dossier n'était pas complet et leur a imparti un délai de 3 mois pour produire les pièces manquantes, notamment le plan de masse PCMI2 des constructions à édifier ou à modifier avec les éléments nécessaires à la desserte de la maison conformément à l'article R. 431-9 du code de l'urbanisme. Par ce même courrier, le service instructeur a indiqué aux pétitionnaires que le délai d'instruction de droit commun de deux mois était majoré d'un mois compte tenu de la nécessaire consultation de l'architecte des bâtiments de France (ABF) en vertu du c) de l'article R. 423-24, et que ce délai commencerait à courir à réception de la totalité des pièces manquantes. Il ressort des pièces du dossier que les requérants doivent être regardés comme ayant produit les pièces complémentaires demandées le 20 avril 2017, étant précisé que le plan de masse PCMI2 présenté initialement le 13 avril 2017 comportait des données reconnues par les pétitionnaires comme erronées et ne pouvait dès lors être regardé comme constituant la pièce demandée. Il s'ensuit que le délai d'instruction de trois mois de la demande de permis de construire déposée le 24 mars 2017 n'a pu commencer à courir qu'à compter de la réception, le 20 avril 2017, de cette pièce, date à laquelle le dossier de demande de permis de construire a dès lors été réputé complet. Par suite, la décision en litige qui est intervenue dans le délai d'instruction, n'a pas eu pour effet, contrairement à ce que soutiennent les requérants, de procéder au retrait d'un permis tacite dont ils auraient été bénéficiaires. La décision en litige doit être regardée comme un refus de permis de construire et non comme un retrait de permis de construire. 
 5. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". 
 En vertu de ces dispositions, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modification substantielle nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect. 
 6. Pour refuser d'accorder le permis de construire sollicité par Mme A et M. E, le maire du Cannet s'est fondé sur le motif tiré de la nécessité d'assurer la sécurité et la salubrité publiques en ce que le terrain d'assiette du projet est situé en zone d'aléa fort de débordement au sens du porter à connaissance (PAC) notifié au maire par le préfet des Alpes-Maritimes le 3 mai 2017 et de sa cartographie, au sein de laquelle sont interdits tous travaux, ouvrages, aménagements et constructions de quelque nature que ce soit. Ce faisant, le maire du Cannet s'est fondé sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme pour refuser de délivrer le permis de construire dont il s'agit. 
 7. S'il ressort de la cartographie annexée au porter à connaissance préfectoral du 3 mai 2017 que le terrain d'assiette est situé en zone orange correspondant à une zone d'aléa fort de débordement au sein de laquelle tous ouvrages, travaux, aménagements et constructions de quelque nature que ce soit sont interdits ainsi que le souligne l'avis émis par le préfet des Alpes-Maritimes le 15 mai 2017, le courrier d'accompagnement du porter à connaissance précise qu'un marché d'étude devrait permettre de l'affiner pour l'élaboration du plan de prévention du risque inondation. Il ressort de la carte d'aléa inondation pour la crue de référence du PPRI arrêté le 5 décembre 2017 et approuvé le 15 octobre 2021 que le terrain d'assiette est finalement situé en zone d'aléa faible à modéré, se traduisant par un zonage B1 dans le PPRI ne faisant pas obstacle aux constructions de villa, mais imposant des prescriptions d'emprise au sol et de hauteur de plancher bas. Si la carte d'aléa annexée au PPRI est postérieure à la date du permis attaqué, elle traduit une situation de fait telle qu'elle se présentait lorsque la décision de refus de permis a été édictée et révèle que l'appréciation portée sur le risque inondation par le maire de la commune du Cannet était erroné. Il ressort des pièces du dossier que le terrain est en zone urbanisée, présentant un risque d'inondation faible à modéré. Le projet prévoit une emprise au sol de faible dimension. La commune n'est pas fondée à opposer les prescriptions du PPRI arrêtée postérieurement à la date du permis attaqué et n'établit pas que le projet en litige, tel qu'il est conçu, porterait atteinte à la sécurité publique sur une zone d'aléa faible à modéré. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir qu'en s'opposant au projet par les dispositions de l'article L. 111-2 du code de l'urbanisme, le maire de la commune du Cannet a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 8. Il résulte de ce qui précède que Mme A et M. E sont fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande d'annuler le refus de permis de construire en litige. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction :  
 9. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". Et selon l'article L. 911-3 du même code : " La juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet. ". Lorsque le juge annule un refus d'autorisation après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.  
 10. Aucun motif invoqué par la commune, tant dans sa décision initiale, qu'à l'occasion de la présente instance, n'est de nature à justifier la décision de refus opposée. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction qu'un motif que l'administration n'a pas relevé ou qu'un changement dans la situation de droit ou de fait du projet en litige ferait obstacle à la délivrance du permis de construire sollicité, le cas échéant assorti d'une prescription. Dans ces conditions, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune du Cannet de délivrer à Mme A et M. E le permis de construire sollicité, le cas échéant assorti de prescriptions sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. 
 Sur les frais liés au litige :  
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de Mme A et M. E, qui ne sont pas, dans la présente instance, partie perdante. Il sera mis à la charge de la commune du Cannet au profit de Mme A et M. E la somme de 2 000 euros au titre des mêmes dispositions. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Le jugement du 12 novembre 2020 du tribunal administratif de Nice, la décision du 17 juillet 2017 par laquelle le maire de la commune du Cannet a refusé de délivrer à Mme A et M. E un permis de construire tendant à la construction d'une maison individuelle sur un terrain situé 33 chemin de Garibondy au Cannet, ainsi que la décision du 4 octobre 2017 rejetant leur recours gracieux sont annulés. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire du Cannet de délivrer à Mme A et M. E le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, le cas échéant assorti de prescriptions sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 
 Article 3 : La commune du Cannet versera une somme de 2 000 euros à Mme A et M. E pris ensemble au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions de la commune du Cannet tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme D A et M.Vladimir E et à la commune du Cannet. 
 Délibéré après l'audience du 9 mars 2023, où siégeaient : 
 - M. Portail, président, 
 - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,  
 - M. Quenette, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 23 mars 2023.