CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 23 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A C a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté du 3 juillet 2018 par lequel le maire de Villecroze a refusé de lui délivrer un permis de construire. 
 Par un jugement n° 1802791 du 2 février 2021, le tribunal administratif de Toulon a annulé cet arrêté en tant seulement qu'il refuse d'autoriser l'extension de la " maison de gardien " et a enjoint au maire de Villecroze de délivrer à l'intéressé un permis de construire autorisant cette extension.  
 Procédures devant la cour : 
 I. Par une requête et des mémoires enregistrés le 25 février 2021, le 3 février 2022 et le 22 mars 2022 sous le n° 21MA00827, la commune de Villecroze, représentée en dernier lieu par la SELAS LLC et Associés, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 2 février 2021 en tant qu'il annule partiellement l'arrêté du maire de Villecroze du 3 juillet 2018 ; 
 2°) de mettre à la charge de M. C la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - c'est à tort que le tribunal a prononcé une annulation partielle de l'arrêté de refus de permis en litige dès lors que, l'extension projetée de la maison de gardien ne présentant pas un caractère mesuré, les deux conditions cumulatives fixées par l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme n'étaient pas remplies ;  
 - les autres moyens invoqués par M. C et écartés à bon droit par le jugement attaqué ne sont pas fondés.  
 Par des mémoires en défense enregistrés les 17 janvier et 23 février 2022, M. C, représenté par Me Ladouce, doit être regardé comme concluant au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la commune de Villecroze au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le moyen invoqué par la commune n'est pas fondé ;  
 - l'arrêté contesté est insuffisamment motivé ;  
 - cet arrêté a été pris au terme d'une procédure irrégulière au regard de l'article R. 423-6 du code de l'urbanisme ; 
 - la maison individuelle, correspondant à la bastide principale, bénéficie d'une existence légale et la surélévation de la toiture de cette maison n'entraîne pas la création d'une surface de plancher dès lors que la hauteur sous plafond est inférieure à 1,80 mètre ; 
 - les boxes à chevaux et autres constructions liées et nécessaires à une exploitation agricole ne constituent pas des annexes à l'habitation et l'arrêté contesté est fondé sur des faits matériellement inexacts ; 
 - à supposer qu'il s'agisse d'annexes, elles peuvent bénéficier d'une adaptation mineure à la règle de distance minimale entre les annexes et la construction à usage d'habitation fixée par les articles A 2 et N 2 du règlement du plan local d'urbanisme.  
 II. Par une requête et des mémoires enregistrés les 2 avril, 28 mai et 7 décembre 2021 puis les 15 et 20 avril 2022 sous le n° 21MA01405, M. C, représenté par Me Ladouce, demande à la cour :  
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 2 février 2021 en tant qu'il n'a pas fait droit à l'intégralité de ses conclusions à fin d'annulation ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du maire de Villecroze du 3 juillet 2018 ; 
 3°) d'enjoindre au maire de Villecroze de lui délivrer le permis de construire sollicité ;  
 4°) de mettre à la charge de la commune de Villecroze la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'arrêté contesté est insuffisamment motivé ;  
 - cet arrêté a été pris au terme d'une procédure irrégulière au regard de l'article R. 423-6 du code de l'urbanisme ; 
 - l'extension projetée de la maison de gardien présente un caractère mesuré dès lors qu'elle n'excède pas 30 % de la surface de plancher existante des volumes couverts et qu'elle respecte le plafond de 120 mètres carrés fixé par l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme ainsi que l'a jugé le tribunal ;  
 - subsidiairement, les auteurs du plan local d'urbanisme ne pouvaient retenir une définition de la notion d'extension mesurée modifiant le sens de la définition de la notion d'extension privilégiée par le lexique national d'urbanisme ; 
 - la maison individuelle, correspondant à la bastide principale, bénéficie d'une existence légale et la surélévation de la toiture de cette maison n'entraîne pas la création d'une surface de plancher dès lors que la hauteur sous plafond est inférieure à 1,80 mètre ; 
 - les boxes à chevaux et autres constructions liées et nécessaires à une exploitation agricole ne constituent pas des annexes à l'habitation et l'arrêté contesté est fondé sur des faits matériellement inexacts ; 
 - à supposer qu'il s'agisse d'annexes, elles peuvent bénéficier d'une adaptation mineure à la règle de distance minimale entre les annexes et la construction à usage d'habitation fixée par les articles A 2 et N 2 du règlement du plan local d'urbanisme.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 4 février 2022, la commune de Villecroze, représentée par la SELAS LLC et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le moyen tiré du non-respect de l'article R. 423-6 du code de l'urbanisme est inopérant et, en tout état de cause, infondé ;  
 - les autres moyens invoqués par le requérant ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi du 15 juin 1943 d'urbanisme ; 
 - l'ordonnance n° 45-2542 du 27 octobre 1945 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. B, 
 - les conclusions de M. Roux, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Baudino, représentant la commune de Villecroze. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. C a déposé, le 31 mai 2018, une demande de permis de construire en vue de la réalisation de différents travaux sur un terrain supportant plusieurs constructions, situé route de Salernes à Villecroze et classé pour partie en zone N du plan local d'urbanisme communal et, pour la partie restante, en zone A de ce plan. Par un arrêté du 3 juillet 2018, le maire de Villecroze a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité. Par un jugement du 2 février 2021, le tribunal administratif de Toulon a annulé cet arrêté en tant seulement qu'il refuse d'autoriser l'extension de la " maison de gardien ". La commune de Villecroze relève appel de ce jugement en tant qu'il a annulé l'arrêté du 3 juillet 2018 dans cette mesure. M. C relève quant à lui appel de ce jugement en tant qu'il a rejeté le surplus de ses conclusions.  
 2. Les deux requêtes visées ci-dessus sont dirigées contre le même jugement et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt. 
 Sur l'appel de la commune de Villecroze : 
 3. Pour annuler l'arrêté du 3 juillet 2018, en tant qu'il refuse d'autoriser l'extension projetée de la " maison de gardien ", les premiers juges ont estimé que cette extension respecte les exigences de l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme de Villecroze dès lors qu'elle entraîne la création d'une surface de plancher inférieure au plafond de 120 mètres carrés fixé par ces dispositions.  
 4. Le premier alinéa de l'article N 1 du règlement du plan local d'urbanisme de Villecroze dispose que : " Les occupations et utilisations du sol non mentionnées à l'article N 2 sont interdites ". L'article N 2 du même règlement prévoit que, en zone N, " est autorisée l'extension mesurée des constructions existantes à usage d'habitation sans changement de destination et sous forme de bâtiments accolés à l'existant (une seule unité d'habitation), sans excéder 120 m² de surface de plancher (), en une ou plusieurs extensions, la surface initiale servant de base de calcul, à condition que la construction initiale ait fait l'objet d'une autorisation, ou qu'elle soit existante d'avant 1943 et assujettie à la taxe d'habitation () ". L'annexe II de ce règlement définit l'" extension mesurée " comme une " extension de 30 % maximum de la surface de plancher existante représentant des volumes couverts " et précise que cette " extension relative est assortie d'une limite absolue qui est égale à 200 m² de surface de plancher, existant et extension inclus ".  
 5. Il est constant que la " maison de gardien ", qui est implantée sur la partie du terrain d'assiette du projet classée en zone N, a été régulièrement édifiée. Il ressort des pièces du dossier que cette " maison de gardien " présente une surface de plancher initiale de 70,74 mètres carrés et que l'extension projetée de cette construction existante entraîne la création d'une surface de plancher supplémentaire de 54,16 mètres carrés. Si le maire de Villecroze a relevé, dans l'arrêté contesté, que l'extension en cause ne peut être autorisée dès lors que " la surface de plancher dépasse les 120 m² ", il résulte toutefois des termes mêmes des dispositions de l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme que le plafond de 120 mètres carrés de surface de plancher qu'elles fixent n'est applicable qu'aux extensions elles-mêmes et non aux constructions existantes auxquelles elles doivent être accolées. Dans ces conditions, la surface de plancher de l'extension projetée étant très nettement inférieure au plafond ainsi fixé, c'est à tort que le maire de Villecroze a retenu le motif énoncé ci-dessus pour refuser d'autoriser l'édification de cette extension.  
 6. Toutefois, la commune de Villecroze soutient que le refus de permis de construire en litige est légalement justifié, en ce qui concerne cette partie du projet, par le motif tiré de ce que l'extension projetée de la " maison de gardien " ne présente pas un caractère mesuré au sens de l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme. 
 7. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 8. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux prévoit une extension de plus de 75 % de la surface de plancher de la " maison de gardien " implantée sur le terrain d'assiette. Ainsi que le soutient la commune de Villecroze, eu égard à l'augmentation de surface de plancher qu'ils entraînent, les travaux en cause ne peuvent être regardés comme portant sur une " extension mesurée " de cette maison d'habitation au sens et pour l'application des dispositions de l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme, éclairées par l'annexe II à ce règlement. Si M. C soutient que les auteurs d'un plan local d'urbanisme ne peuvent modifier les définitions figurant dans la fiche technique intitulée " lexique national d'urbanisme " élaborée par le ministre chargé de l'urbanisme, il ressort, en tout état de cause, des pièces du dossier que cette fiche technique ne comporte aucune définition de la notion d'" extension mesurée ". Il résulte de l'instruction que le maire de Villecroze aurait pris la même décision, en ce qui concerne cette partie du projet, en se fondant initialement sur ce motif. Dès lors, M. C n'étant privé d'aucune garantie procédurale liée au motif substitué, il y a lieu de procéder à la substitution de motifs sollicitée par la commune de Villecroze. 
 9. Il résulte de ce qui précède que la commune de Villecroze est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a annulé partiellement l'arrêté du 3 juillet 2018 et enjoint au maire de Villecroze de délivrer à M. C un permis de construire en vue de l'extension de la " maison de gardien ".  
 Sur l'appel de M. C : 
 10. En premier lieu, aux termes de l'article R. 423-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Dans les quinze jours qui suivent le dépôt de la demande () et pendant la durée d'instruction de celle-ci, le maire procède à l'affichage en mairie d'un avis de dépôt de demande de permis () précisant les caractéristiques essentielles du projet, dans des conditions prévues par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme ". 
 11. La circonstance alléguée que le maire de Villecroze n'aurait pas procédé à l'affichage prévu par ces dispositions est, à la supposer même établie, sans incidence sur la légalité de l'arrêté de refus de permis de construire en litige.  
 12. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande (), elle doit être motivée () ". Il résulte des dispositions des articles A. 424-3 et A. 424-4 du même code qu'un arrêté de refus de permis de construire doit préciser les " circonstances de droit et de fait qui motivent la décision ". 
 13. L'arrêté contesté, qui se réfère aux articles A 2 et N 2 du règlement du plan local d'urbanisme de Villecroze dont il fait application, énonce les motifs fondant le refus de permis de construire en litige. Celui-ci n'étant pas motivé par référence à l'avis du 20 juin 2018 qu'il vise, le requérant se prévaut inutilement de la circonstance que cet avis ne figure pas en annexe de l'arrêté litigieux. Par suite, cet arrêté est suffisamment motivé au regard des exigences des dispositions du code de l'urbanisme citées au point précédent.  
 14. En troisième lieu, lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés. 
 15. Il ressort de la notice descriptive que le projet prévoit la régularisation de travaux de " rénovation " d'une " bastide ", consistant notamment en une modification des ouvertures ainsi qu'en un rehaussement d'une partie de la toiture de cette construction. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n'est d'ailleurs pas même allégué, que ce bâtiment aurait été édifié antérieurement à la loi du 15 juin 1943 instaurant le permis de construire, laquelle a été reprise pour l'essentiel par l'ordonnance du 27 octobre 1945 relative au permis de construire. Si M. C soutient que l'édification de la " bastide " a été autorisée, ou à tout le moins régularisée, par un permis de construire délivré en 1966 à l'ancien propriétaire des lieux, il ne l'établit pas par les seules pièces qu'il produit. L'intéressé ne démontre pas davantage l'existence légale de l'ensemble des composantes de la " bastide " litigieuse, laquelle aurait fait l'objet d'une extension autorisée en 1978, en se bornant à produire des extraits de plans joints à des demandes de permis de construire déposées entre les années 1978 et 1982, dont certains ne concernent au demeurant pas cette construction. Il n'est aucunement établi qu'une demande de permis visant à régulariser l'ensemble des éléments de cette construction édifiés ou modifiés sans autorisation aurait été présentée antérieurement au dépôt de la demande de M. C qui ne porte pas davantage sur la régularisation de l'ensemble de ces éléments. Dans ces conditions, il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le maire de Villecroze était tenu, comme il l'a fait par son arrêté du 3 juillet 2018 et ainsi que le soutient la commune de Villecroze, de refuser de délivrer le permis de construire sollicité en vue de la réalisation des différents travaux projetés sur la construction désignée comme une " bastide ". 
 16. En quatrième et dernier lieu, l'article N 2 du règlement du règlement du plan local d'urbanisme de Villecroze dispose, à l'instar de l'article A 2 du même code, que : " () Les annexes doivent être entièrement implantées à 3 (mètres) minimum de la construction principale et dans un rayon de 20 mètres autour de la construction à usage d'habitation, mesuré à partir des murs extérieurs, du bâtiment d'habitation principal () ".  
 17. Pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité par M. C, le maire de Villecroze a notamment retenu le motif tiré de ce que le projet litigieux ne respecte pas les dispositions citées au point précédent dès lors que plusieurs constructions annexes - à savoir un poulailler, un local technique, une piscine et un abri pour véhicule - sont implantées à l'extérieur d'un rayon de vingt mètres autour des constructions à usage d'habitation édifiées sur le terrain d'assiette.  
 18. D'une part, il ressort du dossier de demande de permis de construire, et en particulier de la notice descriptive et du plan de masse, que, contrairement à ce que persiste à soutenir M. C en appel, le projet litigieux porte notamment sur ces quatre constructions dont l'existence légale n'est pas établie. Si l'intéressé soutient que le local de stockage existant sur le terrain d'assiette constitue un bâtiment agricole, il ressort du plan de masse que le projet litigieux, qui n'est au demeurant lié à aucune exploitation agricole ou sylvicole, prévoit de remplacer ce local par un local technique sans lien avec une activité agricole. Par ailleurs, il n'est pas contesté que l'implantation des quatre constructions annexes en cause n'est pas conforme aux exigences des dispositions citées au point 16.  
 19. D'autre part, aux termes de l'article L. 152-3 du code de l'urbanisme : " Les règles et servitudes définies par un plan local d'urbanisme : / 1° Peuvent faire l'objet d'adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes () ". Il appartient à l'autorité administrative, saisie d'une demande d'autorisation d'urbanisme, de déterminer si le projet qui lui est soumis ne méconnaît pas les dispositions du plan local d'urbanisme applicables, y compris telles qu'elles résultent le cas échéant d'adaptations mineures, comme le prévoient ces dispositions, lorsque la nature particulière du sol, la configuration des parcelles d'assiette du projet ou le caractère des constructions avoisinantes l'exige. Le pétitionnaire peut, à l'appui de sa contestation, devant le juge de l'excès de pouvoir, du refus opposé à sa demande se prévaloir de la conformité de son projet aux règles d'urbanisme applicables, le cas échéant assorties d'adaptations mineures dans les conditions précisées ci-dessus, alors même qu'il n'a pas fait état, dans sa demande à l'autorité administrative, de l'exigence de telles adaptations. 
 20. M. C soutient, à titre subsidiaire, que les quatre annexes litigieuses auraient pu être autorisées au bénéfice d'une adaptation mineure aux dispositions citées ci-dessus de l'article N 2 du règlement du plan local d'urbanisme de Villecroze. Toutefois, alors que l'intéressé se borne à affirmer, sans l'établir, que l'implantation des annexes en cause serait liée à la présence d'une source d'eau souterraine, il ne ressort pas des pièces du dossier que leur implantation au-delà du rayon de vingt mètres défini autour des habitations en application de ces dispositions serait justifiée par la nature particulière du sol, la configuration du terrain d'assiette ou le caractère des constructions avoisinantes. 
 21. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté le surplus de sa demande. Par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction présentées par l'intéressé ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les frais d'instance : 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Villecroze, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances, la somme demandée par M. C au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. C une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Villecroze sur le même fondement. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulon du 2 février 2021 est annulé en tant qu'il annule partiellement l'arrêté du maire de Villecroze du 3 juillet 2018. 
 Article 2 : La demande présentée par M. C devant le tribunal administratif de Toulon et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetés.  
 Article 3 : M. C versera une somme de 2 000 euros à la commune de Villecroze au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Villecroze et à M. A C. 
 Délibéré après l'audience du 9 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Portail, président, 
 - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, 
 - M. Mouret, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mars 2023. 
 Nos 21MA00827, 21MA01405