CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 20 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La société à responsabilité limitée (SARL) HDS a demandé au tribunal administratif de Marseille, d’une part, d’annuler la décision du 9 juillet 2018 par laquelle la vétérinaire officielle du service d’inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières du poste frontalier des Bouches-du-Rhône a refusé d’admettre sur le territoire de l’Union européenne un lot de guano de chauve-souris en provenance de Madagascar et d’enjoindre à ce service d’autoriser le débarquement de la marchandise correspondante, sous astreinte de 100 euros par jour de retard et, d’autre part, de condamner l’Etat à lui verser la somme de 20 000 euros en réparation du préjudice subi du fait de l’illégalité de cette décision de refus. 
 
Par un jugement n° 1807161 du 25 janvier 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. 
 
Procédure devant la Cour : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 et 16 mars 2021, la SARL HDS, représentée par Me Galhuid, demande à la Cour, dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 25 janvier 2021 ; 
 
2°) d’annuler la décision du 9 juillet 2018 refusant d’admettre sur le territoire de l’Union européenne un lot de guano de chauve-souris en provenance de Madagascar ; 
 
3°) d’enjoindre au service vétérinaire d’accepter le débarquement de la marchandise, sous astreinte de 200 euros par jour de retard passé un délai de deux jours suivant la notification de l’arrêt à intervenir ; 
 
4°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 100 000 euros en réparation des préjudices que lui cause l’illégalité de cette décision de refus ; 
 
5°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
La société soutient que : 
- le certificat sanitaire produit est valable car conforme à l’annexe I de la décision 2007/240/ CE de la Commission du 16 avril 2007 visée par la décision en litige, ainsi qu’à l’article 5.2.3 du code terrestre, alors que celle-ci ne mentionne pas les voies et délais de recours, et que son contenu diffère de celui de la décision de pré-refus, faute de retenir l’absence de mention « annule et remplace » et la précision de la date initiale ; 
- si ce certificat comporte un numéro d’identification unique, c’est parce que l’exige l’annexe VI du règlement CE n° 854/2004, s’agissant de la même marchandise ; 
- son activité n’est pas soumise à enregistrement en application du règlement CE  n° 1069/ 2009 et du 1° de l’article L. 255-5 du code rural et de la pêche maritime ; 
- le gérant de la société a subi une perte de revenus liée au blocage des marchandises dans le port de Marseille, tandis qu’elle s’est vue facturer le gardiennage à hauteur de 2 354 euros et souffre d’un manque à gagner, compte tenu de l’impossibilité de vendre la marchandise, d’un montant de 100 000 euros.  
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 avril 2022, le ministre de l’agriculture et de l’alimentation s’en remet à ses écritures produites en première instance. 
 
 
Par ordonnance du 13 avril 2022 la clôture d'instruction a été fixée au 6 mai 2022, à 12 heures. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le règlement (CE) n° 1069/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ;  
- le règlement (UE) n° 142/2011 de la Commission du 25 février 2011 ; 
- le code rural et de la pêche maritime ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- l’arrêté du 5 mai 2000 fixant les modalités des contrôles vétérinaires à l'importation des produits en provenance des pays tiers ; 
- l’arrêté du 28 décembre 2009 portant création d’un service à compétence nationale dénommé service d’inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières (SIVEP) ; 
- l’arrêté du 8 décembre 2011 établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés en application du règlement (CE) n° 1069/2009 et du règlement (UE) n° 142/2011 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. A...,  
- les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public, 
- et les observations de Me Galhuid, représentant la SARL HDS. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
La SARL HDS, dont l’activité commerciale est le commerce de détail de produits pharmaceutiques en magasin spécialisé, a importé de Madagascar, au mois de juin 2018, un lot de quelque 22 000 kg de guano de chauve-souris, qui a été l’objet d’un contrôle vétérinaire et phytosanitaire au poste frontalier des Bouches-du-Rhône. Par une décision du 9 juillet 2018, la vétérinaire officielle du service d’inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières du poste frontalier des Bouches-du-Rhône a refusé à la société Lam France, chargée du transport de ce lot, son introduction sur le territoire de l’Union européenne. Par un jugement du 25 janvier 2021, dont la SARL HDS relève appel, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant, d’une part, à l’annulation de cette décision de refus, d’autre part, à ce qu’il soit enjoint d’admettre la marchandise sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et enfin, à la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 20 000 euros en réparation des préjudices causés par cette décision. 
 
Sur la légalité de la décision en litige : 
 
En ce qui concerne sa légalité externe : 
 
Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : ° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; (…) ».  
 
D’une part, la décision litigieuse, qui mentionne les dispositions du droit de l’Union européenne dont elle a fait application et qui comporte les considérations de fait qui la fondent, est suffisamment motivée au regard de l’exigence posée par les dispositions citées au point 2, sans qu’y fasse obstacle la circonstance que n’y figurent plus certaines des précisions apportées par l’administration dans sa décision dite de pré-refus du 3 juillet 2018.  A le supposer formulé, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de la décision en litige ne peut donc qu’être écarté. 
 
D’autre part, le défaut ou l’insuffisance des mentions, dans la décision en litige, des voies et délais de recours, demeurent sans incidence sur sa légalité. 
 
En ce qui concerne sa légalité interne :  
 
S’agissant du droit applicable :  
 
Le règlement (CE) n° 1069/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 a pour objet, selon son article 1er, de définir les règles sanitaires et de police sanitaire applicables aux sous-produits animaux et aux produits qui en sont dérivés, en vue de prévenir et de réduire au minimum les risques que ces produits comportent pour la santé publique et la santé animale, et en particulier, de préserver la sécurité de la chaîne alimentaire humaine et animale. En vertu de son article 2, il s’applique, notamment, aux sous-produits animaux et aux produits dérivés qui sont exclus de la consommation humaine en vertu de la législation communautaire, et définit les premiers, au a) du 1 de son article 3, comme « les cadavres entiers ou parties d’animaux, les produits d’origine animale ou d’autres produits obtenus à partir d’animaux, qui ne sont pas destinés à la consommation humaine, y compris les ovocytes, les embryons et le sperme ». Aux termes de l’article 23 de ce règlement, relatif à l’enregistrement des exploitants, établissements et usines, « 1. En vue de l’enregistrement, les exploitants: a) signalent à l’autorité compétente, avant le début de leurs opérations, les établissements et usines sous leur contrôle, actifs à un stade quelconque de la production, du transport, de la manipulation, de la transformation, de l’entreposage, de la mise sur le marché, de la distribution, de l’utilisation ou de l’élimination des sous-produits animaux et des produits dérivés ; b) fournissent des informations à l’autorité compétente sur : i) la catégorie des sous-produits animaux ou des produits dérivés sous leur contrôle ; ii) la nature des opérations réalisées à partir de sous-produits animaux ou de produits dérivés comme matériels de départ ». 
 
En outre, le règlement (UE) de la commission du 25 février 2011 portant application du règlement (CE) n° 1069/2009 du Parlement européen et du Conseil établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine et portant application de la directive 97/78/CE du Conseil en ce qui concerne certains échantillons et articles exemptés des contrôles vétérinaires effectués aux frontières en vertu de cette directive prévoit en son article 31 relatif aux modèles de certificats sanitaires et de déclarations à utiliser pour l’importation et le transit que « Les envois de sous-produits animaux et de produits dérivés destinés à être importés dans l’Union ou à transiter par celle-ci sont accompagnés de certificats sanitaires et de déclarations établis conformément aux modèles figurant à l’annexe XV du présent règlement, lorsqu’ils sont présentés au point d’entrée dans l’Union où les contrôles vétérinaires sont effectués, comme le prévoit la directive 97/78/CE. ». Aux termes du g) de l’annexe XV du même règlement « Le certificat original doit être rempli et signé par un vétérinaire officiel. Les autorités compétentes du pays exportateur garantissent ainsi l’application de principes de certification équivalents à ceux fixés dans la directive 96/93/CE. ». Aux termes du h) de cette même annexe, la couleur de la signature doit être différente de celle du texte imprimé. Cette règle s’applique également aux sceaux, à l’exclusion des reliefs et des filigranes. Le point (40) du règlement n° 142/2011 du 25 février 2011 dispose quant à lui que les certificats sanitaires qui doivent accompagner les envois de sous-produits animaux doivent être établis conformément à des principes de certification équivalents à ceux prévus dans la directive 96/93/CE du conseil du 17 décembre 1996 concernant la certification des animaux et des produits animaux. La directive 96/93/CE du Conseil du 17 décembre 1996, à laquelle fait référence l’article 40 du règlement de la Commission du 25 février 2011 précité, concernant la certification des animaux et des produits animaux, précise en son article 5 que les Etats membres doivent mettre en place et faire effectuer les contrôles nécessaires pour prévenir la délivrance de faux certificats ou de certifications pouvant induire en erreur ainsi que la production frauduleuse ou l’utilisation de certificats censés être délivrés pour les besoins de la législation vétérinaire. Les notes du c) de l’annexe VI du règlement du 25 février 2011 précisent que « l’original de chaque certificat doit se composer d’une seule feuille, recto et verso, ou, si cela ne suffit pas, il doit se présenter sous une forme telle que toutes les feuilles nécessaires font partie d’un tout intégré et indivisible. ». Selon le f) de cette annexe, lorsque le certificat, y compris les feuilles supplémentaires visées au point e), comporte plus d’une page, chaque page doit être numérotée au bas de la page — (numéro de la page) de (nombre total de pages) —, et le numéro de code du certificat attribué par l’autorité compétente doit figurer en haut de la page.  
 
 
 
Par ailleurs, aux termes de l’article L. 236-1 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction en vigueur au jour de la décision en litige : « Pour être introduits sur le territoire métropolitain (…) les produits d'origine animale, les sous-produits animaux et les produits dérivés de ces derniers, (…) doivent répondre aux conditions sanitaires (…) fixées par le ministre chargé de l'agriculture ou par des règlements ou décisions communautaires ». Aux termes de l’article L. 236-4 du même code : « Lorsqu'ils sont originaires ou en provenance de pays non membres de l'Union européenne, (…), les sous-produits animaux (…) dont les listes sont arrêtées par le ministre chargé de l'agriculture, sont soumis, aux frais des importateurs et au moment de leur entrée sur le territoire métropolitain (…), à un contrôle vétérinaire, sanitaire, qualitatif, zootechnique ou ayant trait à la protection des animaux, selon les cas, systématique ou non. / Le ministre chargé de l'agriculture fixe la liste des animaux et produits soumis au contrôle dans l'un des postes d'inspection frontaliers dont la liste est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé des douanes et dont les moyens en personnel, en locaux et en installations sont déterminés par des arrêtés du ministre chargé de l'agriculture ». Le troisième alinéa de ce même article précise que : « Ces contrôles, dont les modalités sont fixées par le ministre chargé de l'agriculture, sont exécutés par les agents habilités à cet effet ». L’article L. 236-9 de ce code prévoit pour sa part que « Lorsque … des sous-produits animaux … ne répondent pas aux conditions fixées en application de l'article L. 236-1, les agents chargés des contrôles prévus aux articles L. 236-1 à L. 236-5 et L. 236-8 peuvent prescrire : (…) 2° La consigne, la saisie et la destruction des denrées alimentaires, des sous-produits animaux ou des produits dérivés de ces derniers ou aliments pour animaux, leur transformation ou leur utilisation à d'autres fins, y compris leur réexpédition (… ) ».  
 
S’agissant des moyens : 
 
Pour refuser l’introduction sur le territoire de l’Union européenne du lot de guano de chauve-souris importé par la SARL HDS, la vétérinaire officielle s’est fondée sur les motifs tirés, d’une part, de ce que le destinataire du lot n’était pas habilité à le recevoir, en méconnaissance de l’article 23 du règlement (CE) n° 1069/2009 du 21 octobre 2009 et, d’autre part, de la présentation de deux certificats sanitaires originaux différents portant le même numéro de référence, notamment en méconnaissance de l’annexe I de la décision de la Commission européenne, n° 2007/240/CE du 16 avril 2007. 
 
S’agissant du premier motif de la décision litigieuse, il ressort des pièces du dossier et il n’est du reste pas contesté, que compte tenu de son activité commerciale exercée au moyen de l’importation en France du lot de guano de chauve-souris en litige, lequel doit être vu comme un sous-produit animal au sens du a) du 1 de l’article 3 du règlement (CE) n°1069/2009 du 21 octobre 2009, cité au point 5, faute pour la SARL HDS d’alléguer qu’il constituerait une forme minéralisée de guano au sens du k) du 2 de l’article 2 de ce règlement, la société requérante doit être considérée comme un exploitant au sens du point 11 de l’article 3 du même règlement qui définit cette notion comme « toute personne physique ou morale, y compris le transporteur, le négociant ou l’utilisateur, qui exerce son contrôle sur un sous-produit animal ou un produit dérivé ». Il résulte ainsi des termes mêmes de l’article 23 de ce règlement que cette société était soumise à l’obligation d’enregistrement qu’il institue et dont les dérogations, posées au point 4 du même article et qu’elle n’invoque d’ailleurs pas, ne lui sont pas applicables.  
 
 
 
 
 
Si, pour soutenir être dispensée de cette obligation d’enregistrement, la SARL HDS affirme que le guano de chauve-souris serait constitutif d’un produit « à point final », non soumis à l’exigence de traçabilité posée par l’article 21 du règlement du 21 octobre 2009, ces dernières dispositions, relatives à la collecte, à l’identification de la catégorie et au transport des sous-produits, ne posent pas une telle dérogation. A supposer que la SARL HDS ait entendu également se prévaloir des dispositions de l’article 22 de ce règlement, celles-ci ne prévoient une exception à l’obligation de traçabilité, qui est distincte de l’obligation d’enregistrement, qu’au bénéfice du lisier, défini au point 20 de l’article 3 du règlement, visé au point 2 de l’article 21 du règlement, et distinct du guano de chauve-souris, et seulement dans le cas où le transport de ce sous-produit a été autorisé par l’autorité compétente, sans document commercial ni certificat sanitaire, entre deux points situés sur une même exploitation ou entre des exploitations et des utilisateurs de lisier établis dans un même État membre.  
 
La SARL HDS ne peut non plus utilement prétendre que les dispositions de l’article L. 255-5 du code rural et de la pêche maritime lui permettent d’exercer son activité sans enregistrement préalable, dès lors que ces dispositions ne visent que les cas de dérogation à l’obligation d’obtenir une autorisation de mise sur le marché, laquelle est distincte de l’obligation d’enregistrement posée par l’article 23 du règlement du 21 octobre 2009.  
 
Il résulte de ce qui a été dit aux points 10 et 11 que c’est à bon droit que la décision de refus en litige se fonde sur l’absence d’enregistrement de la SARL HDS conformément aux dispositions de l’article 23 de ce règlement. 
 
Or, il résulte de l’instruction que la vétérinaire officielle aurait pris la même décision de refus si elle s’était uniquement fondée sur ce motif. Dès lors, les moyens consistant à contester la légalité de l’autre motif de la décision sont inopérants.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que la SARL HDS n’est pas fondée à se plaindre de ce que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision de refus du 9 juillet 2018 et à ce qu’il soit enjoint à l’administration d’accepter le débarquement de sa marchandise. Ses conclusions aux fins d’injonction, présentées de nouveau en appel, doivent donc être également rejetées. 
 
Sur les conclusions indemnitaires : 
 
Dans la mesure où la SARL HDS ne recherche la réparation de ses préjudices financiers qu’en invoquant l’illégalité de la décision du 9 juillet 2018 et n’articule aucune autre faute, et où ses conclusions tendant à l’annulation de cette mesure sont rejetées par le présent arrêt, ses prétentions indemnitaires ne peuvent, elles aussi, qu’être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme quelconque soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, au titre des frais exposés par la SARL HDS et non compris dans les dépens. Les conclusions de la société tendant à l’application de ces dispositions doivent donc être rejetées. 
 
 
 
DéCIDE : 
 
 
Article 1er : La requête de la SARL HDS est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SARL HDS et au ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire. 
 
Délibéré après l'audience du 6 septembre 2022, où siégeaient : 
 
- M. Marcovici, président, 
- M. Revert, président assesseur, 
- M. Martin, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 septembre 2022.