CAA13 · 5ème chambre - formation à 3 — 19 décembre 2022

Vu la procédure suivante :  
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
La commune de Saint-Raphaël a demandé au tribunal administratif de Toulon, d’une part, d’annuler l’arrêté du 26 décembre 2017 par lequel le préfet du Var a prononcé sa carence, au regard de ses objectifs de production de logements sociaux au titre de la période triennale 2014-2016 telle que définie par l’article L. 302‑9‑1 du code de la construction et de l’habitation et a fixé le taux de majoration à appliquer au prélèvement effectué sur ses ressources fiscales à 200 % ainsi que la décision du 2 mai 2018 rejetant son recours gracieux, d’autre part, d’annuler l’arrêté du 12 mars 2018 en ce qu’il a fixé le montant du prélèvement majoré dû à la somme de 1 889 029,31 euros et enfin de prononcer la décharge des sommes dues au titre de la majoration, soit la somme de 1 889 029,31 euros et d’ordonner le remboursement des sommes prélevées à ce titre. 
 
Par un jugement n°1801598 du 22 janvier 2021, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande.  
 
 
Procédure devant la Cour : 
 
Par une requête, enregistrée le 20 mars 2021, la commune de Saint-Raphaël, représentée par la SELAS LLC et associés, demande à la Cour : 
 
1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Toulon du 22 janvier 2021 ; 
 
2°) d’annuler l’arrêté du 26 décembre 2017 du préfet du Var, ensemble le refus de retrait de cet arrêté ; 
 
3°) d’annuler l’arrêté du 12 mars 2018 en ce qu’il a fixé le montant de la majoration due au titre de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation à la somme de 1 889 029,31 euros ; 
 
4°) à titre principal, de prononcer la décharge de la somme due au titre de cette majoration, soit 1 889 029,31 euros et enjoindre au remboursement des sommes prélevées à ce titre et, à titre subsidiaire, de ramener à une plus juste proportion le taux de majoration visé à l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation ;  
 
5°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que : 
- la procédure contradictoire préalable à la prise de la sanction de la majoration n’a pas été respectée, en méconnaissance des droits de la défense ; les avis émis par le comité régional de l’habitat et par la commission nationale ont été rendus sans qu’elle puisse faire valoir ses observations lors des séances des 10 juillet et 18 octobre 2017 ; elle n’a pas non plus pu faire valoir ses observations à la suite de ces avis, visés dans la décision du préfet ; 
- l’arrêté du 26 décembre 2017 prononçant sa carence et fixant le montant de la majoration due est insuffisamment motivé, faute de préciser les raisons pour lesquelles les éléments avancés pour expliquer le retard dans la réalisation de l’objectif de production de logements sociaux ne lui permettaient pas d’échapper à une majoration ;   
- le préfet n’a pas tenu compte des critères prévus par les dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation pour fixer le taux de majoration, en se bornant à prendre en compte l’écart entre les objectifs fixés et les réalisations constatées au cours de la période triennale et en ignorant les deux autres critères, liés aux difficultés rencontrées par la commune et aux projets en cours ;  
- la majoration appliquée constitue une sanction disproportionnée au regard des difficultés rencontrées par la commune, liées à la rareté des terrains constructibles, au coût du foncier, à l’annulation du plan local d’urbanisme en octobre 2015 qui a lourdement impacté les projets d’opérations locatives sociales et à l’échec des discussions avec des partenaires tiers sur des sites majeurs ; elle a engagé des actions pour la réalisation de logements sociaux au cours de cette période, dont la réalisation n’a pu aboutir pour des raisons qui lui sont extérieures ;  
- cette majoration constitue la sanction maximale qui pouvait lui être infligée, au regard du plafond maximum de 5% des dépenses de fonctionnement prévu par les dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation ; 
- l’arrêté du 12 mars 2018 fixant le montant du prélèvement dû en application de l’arrêté du 26 décembre 2017 est entaché d’un défaut de base légale du fait de l’illégalité de celui-ci.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 20 août 2021, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.  
 
Elle soutient qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé.  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de la construction et de l’habitation ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme A..., 
- les conclusions de M. Pecchioli, rapporteur public, 
- et les observations de Me Garcia représentant la commune de Saint-Raphaël. 
 
 
Considérant ce qui suit :   
 
1. La commune de Saint-Raphaël relève appel du jugement du 22 janvier 2021 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant, d’une part, à l’annulation de l’arrêté du 26 décembre 2017 par lequel le préfet du Var a prononcé sa carence, au regard de ses objectifs de production de logements sociaux au titre de la période triennale 2014-2016 telle que définie par l’article L. 302‑9‑1 du code de la construction et de l’habitation et a fixé le taux de majoration à appliquer au prélèvement effectué sur ses ressources fiscales à 200 % ainsi que la décision du 2 mai 2018 rejetant son recours gracieux, d’autre part, à l’annulation de l’arrêté du 12 mars 2018 en ce qu’il a fixé le montant du prélèvement majoré dû à la somme de 1 889 029,31 euros et, enfin, à la décharge et au remboursement des sommes dues au titre de la majoration, soit la somme de 1 889 029,31 euros. 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :  
 
2. Aux termes de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction applicable issue de la loi du 27 janvier 2017 : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. (…) Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 au 1er janvier de l'année précédente. (…) ». 
 
3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’une commune n’a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, d’apprécier si, compte tenu de l’écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l’affirmative, s’il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l’article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l’article L. 302-9-1. 
 
4. Lorsqu’une commune demande l’annulation d’un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d’une erreur d’appréciation des circonstances de l’espèce et, dans la négative, d’apprécier si, compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d’en réformer, le cas échéant, le montant (cf. CE, 28 octobre 2022, n° 453414, B). 
 
5. En premier lieu, le tribunal a écarté, en toutes ses branches, le moyen tiré de l’irrégularité de la procédure préalable à la prise de la sanction de la majoration en méconnaissance des droits de la défense, par des motifs appropriés figurant aux point 5 à 9 du jugement attaqué, qui ne sont pas sérieusement contestés et qu’il y a lieu d’adopter en appel. 
 
6. En deuxième lieu, si la commune de Saint-Raphaël soutient que la majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation aurait dû faire l’objet d’une motivation distincte de celle de la décision prononçant la carence de la commune, il résulte des dispositions précitées de l’article L. 302-9-1 de ce code que la majoration est fixée dans le même arrêté et en fonction des mêmes critères que la décision prononçant la carence de la commune. L’arrêté du 26 décembre 2017, après avoir prononcé la carence de la commune de Saint-Raphaël, en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, fixe, dans son dispositif, à 200 % et pour une durée de trois ans, le taux de majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7 de ce code.  
 
7. Il ressort des termes de l’arrêté litigieux qu’après avoir visé les textes applicables et les principaux éléments de la procédure mise en œuvre, le préfet du Var a relevé l’écart existant entre l’objectif global de réalisation de logements sociaux assigné à la commune de Saint-Raphaël pour la période triennale 2014-2016 et les réalisations constatées et indiqué que les éléments avancés par la commune de Saint-Raphaël examinés lors de la réunion de la commission départementale du 25 avril 2017 ne justifiaient pas le non-respect de cet objectif, dont l’atteinte peut se traduire à la fois par le biais d’opérations de construction neuve et d’opérations d’acquisition-amélioration. Ce faisant, le préfet du Var, qui a tenu compte des critères prévus par les dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation pour prononcer la carence de la commune et fixer le montant de la majoration du prélèvement annuel prévu à l’article L. 302-7 du même code, a suffisamment motivé l’arrêté contesté du 26 décembre 2017.   
 
8. En troisième lieu, la commune de Saint-Raphaël conteste le taux de 200% pour une durée de trois ans de majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation qui lui a été appliqué, en soutenant qu’un tel taux est excessif eu égard aux difficultés particulières qu’elle a rencontrées et aux actions qu’elle a engagées pour la réalisation de logements sociaux au cours de cette période.  
 
9. Il résulte de l’instruction que la commune n’a réalisé que 130 logements sur l’objectif global de 796 logements sociaux qui lui avait été fixé pour la période triennale 2014-2016, soit un taux de réalisation de l’objectif triennal de 16,33% et qu’en outre, depuis la soumission de la commune au dispositif de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, la progression du taux de logements sociaux y a été très faible, de moins de trois points en quatorze ans, les logements sociaux représentant toujours moins de 10% du parc de résidences principales de la commune au 1er janvier 2017. Si la commune se prévaut des fortes contraintes urbanistiques et foncières auxquelles est soumis le territoire communal et fait notamment valoir que l’annulation du plan local d’urbanisme et l’échec des discussions menées sur différents sites auraient empêché la réalisation de 255 logements sociaux, il résulte toutefois de l’instruction, ainsi que l’a d’ailleurs relevé le tribunal, que la commune a autorisé la construction de 1 415 logements durant la période considérée au cours de laquelle seulement 130 logements sociaux ont été construits. En outre, le développement de l’offre locative sociale peut être assuré par d’autres moyens que la construction de logements neufs et il ne résulte pas de l’instruction, ainsi que l’a relevé le préfet dans l’arrêté contesté, que la commune de Sait-Raphaël aurait engagé des opérations d’acquisition-amélioration pour pallier la baisse des opérations de construction de logements sociaux au cours de la période considérée. Par ailleurs, si la commune soutient avoir adopté une démarche volontariste en lien avec l’établissement public foncier Provence Alpes Côte-d’Azur, les trois projets de logements sociaux en cours de réalisation dont elle se prévaut correspondent, selon ses écritures, à 75 logements sociaux soit moins de 10% de l’objectif triennal de réalisation de logements sociaux pour la période considérée.  
10. La commune ne peut utilement se prévaloir des dépenses qu’elle indique avoir exposées entre les années 2014 et 2016 en faveur de la production de logements sociaux. En effet, si de telles dépenses sont susceptibles d’être déduites de son prélèvement ou de la majoration de ce prélèvement dans les conditions précisées au point 2, elles sont en elles‑mêmes sans influence sur le taux de majoration retenu par le préfet dans le cadre de la procédure de carence dont la commune fait l’objet. Par ailleurs, la circonstance qu’eu égard au montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice, l’application d’un taux de majoration supérieur, qu’il était loisible au préfet d’appliquer, n’aurait pu conduire à un montant supérieur de prélèvement majoré est sans incidence sur l’appréciation du caractère proportionné du taux de majoration retenu par le préfet. 
11. Dans ces conditions, eu égard au faible taux de réalisation de logements sociaux, inférieur à 20 %, à l’absence d’éléments de nature à justifier la faiblesse de ce taux et à l’insuffisance des efforts fournis par la commune pour y remédier, le préfet du Var n’a pas infligé à la commune de Saint-Raphaël une sanction disproportionnée en fixant, pour une durée de trois ans, à 200 % le taux de majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation.  
12. En dernier lieu, il résulte de ce qui vient d’être dit que la commune de Saint-Raphaël n’est pas fondée à exciper de l’illégalité de l’arrêté du 26 décembre 2017 au soutien de ses conclusions dirigées contre l’arrêté du 12 mars 2018.  
 13. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la commune de Saint-Raphaël n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 26 décembre 2017 ensemble le rejet de son recours gracieux, à l’annulation de l’arrêté du 12 mars 2018 et à la décharge et au remboursement des sommes dues au titre de la majoration. 
14. Les conclusions présentées par la commune de Saint-Raphaël en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par voie de conséquence, qu’être rejetées.  
 
 
D É C I D E : 
 
Article 1 : La requête de la commune de Saint-Raphaël est rejetée.  
 
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Raphaël et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.  
 
Copie en sera adressée au préfet du Var. 
 
 
Délibéré après l’audience du 5 décembre 2022, où siégeaient : 
 
- M. Bocquet, président, 
- Mme Vincent, présidente-assesseure, 
- Mme Balaresque, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2022.