CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 28 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
I. Sous le n° 1801025, les sociétés d’exercice libéral par actions simplifiées (SELAS) Pharmacie du Centre et Pharmacie Broche ont demandé au tribunal administratif de Bastia, d’une part, d’annuler l’arrêté du 7 août 2018 par lequel le directeur général de l’agence régionale de santé (ARS) de Corse a autorisé le transfert de l’officine exploitée par la société d’exercice libéral à responsabilité limitée (SELARL) Pharmacie Sylvain-Ottavy du 17 cours  Général Leclerc, à Ajaccio (20000), au lieu-dit « A... », sur la parcelle cadastrée section C n° 638, sur le territoire de la commune de Sarrola-Carcopino (20167), d’autre part, d’enjoindre audit directeur général de procéder à la fermeture de cette officine à l’emplacement du transfert et, enfin, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 10 000 euros à verser à chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
II. Sous le n° 1900054, les SELAS Pharmacie du Centre et Pharmacie Broche ont demandé au tribunal administratif de Bastia, d’une part, d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par la ministre des solidarités et de la santé sur leur recours hiérarchique dirigé contre ce même arrêté du directeur général de l’ARS de Corse du 7 août 2018, d’autre part, d’enjoindre à la ministre de procéder à la fermeture de la pharmacie Ottavy à l’emplacement du transfert et, enfin, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 10 000 euros à verser à chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Après avoir procédé à la jonction de ces deux instances et donné acte à la SELAS Pharmacie Broche de son désistement, le tribunal administratif de Bastia a, par un jugement nos 1801025, 1900054 du 4 février 2021, d’une part, rejeté les demandes présentées par la SELAS Pharmacie du Centre, d’autre part, mis à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros à verser tant à la SELARL Pharmacie Sylvain-Ottavy qu’à l’ARS de Corse au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et à la charge de la SELAS Pharmacie Broche une somme de 500 euros à verser tant à la SELARL Pharmacie Sylvain-Ottavy qu’à l’ARS de Corse sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 
Procédure devant la Cour : 
 
Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 6 avril, 11 juin et 17 septembre 2021, la SELAS Pharmacie du Centre, représentée par la société à responsabilité limitée (SARL) Cabinet Briard, demande à la Cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 4 février 2021 ;  
 
2°) de faire droit à ses conclusions de première instance ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
 
- sa requête est recevable et la fin de non-recevoir opposée par la SELARL Pharmacie Sylvain-Ottavy devra donc être rejetée : 
. l’intérêt pour agir s’appréciant à la date d’introduction d’un recours, la caducité de sa licence constatée le 4 juin 2021 par l’ARS de Corse, avec effet rétroactif au 21 mars 2019, n’a pas d’incidence sur cet intérêt, à la date de la saisine de la Cour ; 
. avec la SELAS Pharmacie Broche, elle avait déposé, le 1er août 2018, un dossier de regroupement et le directeur général de l’ARS de Corse ayant nécessairement eu connaissance, à cette date, du droit de priorité de cette demande sur les demandes de transfert, dont celle présentée par la SELARL Pharmacie Sylvain-Ottavy, elle avait intérêt pour agir contre l’arrêté contesté du 7 août 2018 ; 
- au titre de sa régularité, le jugement du 4 février 2021 a été rendu en méconnaissance des dispositions de l’article R. 741-2 du code de justice administrative dès lors que, contrairement aux exigences de ce texte, cette décision juridictionnelle n’analyse pas avec une précision suffisante les moyens et conclusions des parties, et spécialement les siens ; 
- au titre du bien-fondé de ce même jugement : 
. le tribunal administratif de Bastia a commis des erreurs de droit en n’annulant pas l’arrêté du directeur de l’ARS de Corse du 7 août 2018 alors même que la procédure consultative a été viciée, que l’article R. 5125-4 du code de la santé publique, qui constitue le fondement légal de cet arrêté, est illégal car méconnaissant le principe d’égalité, que le dossier de demande de transfert déposé par la SELARL Pharmacie Sylvain-Ottavy était incomplet, que le transfert en cause méconnaît les prescriptions de l’article L. 5125-3 du code de la santé publique et qu’à cet égard, le directeur général de l’ARS de Corse a commis une erreur dans l’appréciation du quartier d’origine ;  
. en statuant comme il l’a fait au point 12 de son jugement, le tribunal administratif de Bastia a également entaché sa décision d’une erreur d’appréciation des pièces du dossier ;  
. le tribunal a enfin commis deux erreurs de droit en jugeant que le transfert de clientèle n’entraînait pas un abandon de clientèle et en appréciant de manière disproportionnée la notion de quartier d’origine. 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 7 septembre et 5 octobre 2021, la SELARL Pharmacie Sylvain-Ottavy, représentée par Mes Daver et Fontaine, conclut, dans le dernier état de ses écritures : 
 
- à titre principal, au rejet de la requête ; 
 
- à titre subsidiaire, et si, par extraordinaire, la Cour devait retenir les moyens soulevés par la SELAS Pharmacie du Centre, à ce qu’elle module dans le temps les effets de l’annulation qu’elle serait ainsi amenée à prononcer à un délai minimum de huit mois à compter de l’arrêt à intervenir ; 
 
- à ce que la somme de 4 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens soient mis à la charge de la SELAS Pharmacie du Centre. 
 
Elle fait valoir que : 
 
- à titre principal, faute, pour la SELAS Pharmacie du Centre, de disposer d’un intérêt pour agir, sa requête est irrecevable : 
. cette SELAS n’exploitant plus aucune officine de pharmacie, elle ne dispose donc d’aucune qualité pour demander l’annulation du jugement du tribunal administratif de Bastia du 4 février 2021 ; 
. les SELAS Pharmacie du Centre et la Pharmacie Broche n’étaient déjà pas recevables à exercer un recours devant le tribunal administratif de Bastia, ces dernières ne justifiant pas davantage devant la Cour que devant les premiers juges du moindre droit lésé ; 
- à titre subsidiaire, les moyens de la requête ne sont pas fondés ;  
- si, par extraordinaire, la Cour entendait retenir les moyens d’annulation soulevés par la SELAS Pharmacie du Centre, il conviendrait alors de moduler les effets de sa décision en considération des conséquences graves et irréversibles, comme des enjeux et des incidences sur la santé publique générés par celle-ci ; en effet, une telle décision reviendrait à fermer l’unique pharmacie de la commune de Sarrola-Carcopino. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 16 septembre 2021, l’agence régionale de santé (ARS) de Corse, représentée par Me Boisneault, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SELAS Pharmacie du Centre au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
 
- la requête est irrecevable dès lors que la SELAS Pharmacie du Centre n’est plus exploitée depuis le mois de mars 2019 : elle n’a plus d’activité, ni de licence ou encore de pharmacie : lorsque le 6 avril 2021, la SELAS Pharmacie du Centre a relevé appel, elle n’avait plus ni qualité, ni intérêt pour agir contre un refus de demande d’autorisation d’ouverture par voie de regroupement de licences, d’autant plus que l’autre pharmacien avec lequel elle devait se regrouper s’en était désisté ; 
 
- sur le fond : 
. la Cour ne pourra qu’écarter l’exception d’illégalité de l’article R. 5125-4 du code de la santé publique dès lors que le Conseil d’Etat juge que les vices de forme et de procédure ne sont plus opérants lors de la contestation d’un acte règlementaire par voie d’exception ; 
. les autres moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
La procédure a été communiquée au ministre de la santé et de la prévention qui n’a pas produit de mémoire. 
 
Par une ordonnance du 20 septembre 2021, la clôture de l’instruction a été fixée au 11 octobre 2021, à 12 heures. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de la santé publique ; 
- l’ordonnance n° 2018-3 du 3 janvier 2018 ; 
- le code de justice administrative. 
 
La présidente de la Cour a désigné M. Revert, président assesseur, pour présider la formation de jugement de la 4ème chambre, en application des dispositions de l’article R. 222-26 du code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. B..., 
- les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public, 
- et les observations de Me Beauthier de Montalembert, représentant la SELAS Pharmacie du Centre, de Me Cardella, substituant Me Boisneault, représentant l’ARS de Corse, et de Me Daver, représentant la SELARL Pharmacie Sylvain-Ottavy. 
 
Une note en délibéré, présentée pour la SELAS Pharmacie du Centre, par la SARL Cabinet Briard, a été enregistrée le 10 février 2023. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par un arrêté du 12 juillet 2018, le directeur général de l’ARS de Corse n’a pas accepté la demande de transfert de l’officine exploitée par la SELARL Pharmacie Sylvain-Ottavy, sise 17 cours Général Leclerc, à Ajaccio (20000), vers la gare de Mezzana  « U Culombu », route nationale (RN) 193, sur le territoire de la commune voisine de Sarrola-Carcopino (20167), enregistrée le 28 mai 2018. Mais, en vue d’assurer une desserte optimale de la population, le directeur général de l’ARS de Corse a décidé par le même arrêté, sur le fondement des dispositions de l’alinéa 3 de l’article L. 5125-6 du code de la santé publique, dans sa rédaction alors applicable, que l’emplacement de cette officine devrait être situé dans l’un des secteurs suivants de cette commune : A..., Baleone, Caldaniccia ou C.... Le 18 juillet 2018, la SELARL Pharmacie Sylvain-Ottavy a complété son dossier et demandé le transfert de son officine au lieu-dit A..., sur la parcelle cadastrée section C n° 638. Par un arrêté du 7 août 2018, le directeur général de l’ARS de Corse a autorisé ce transfert. La SELAS Pharmacie le Centre relève appel du jugement du tribunal administratif de Bastia du 4 février 2021 en tant qu’il rejette ses demandes tendant à l’annulation de cet arrêté du 7 août 2018 et de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par la ministre des solidarités et de la santé sur son recours hiérarchique tendant au retrait de cet arrêté. 
 
Sur la régularité du jugement attaqué du tribunal administratif de Bastia du 4 février 2021 :  
 
Aux termes de l’article R. 741-2 du code de justice administrative : « La décision (…) / contient le nom des parties, l’analyse des conclusions et mémoires ainsi que les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. (…) ». 
  
Contrairement à ce que soutient la SELAS Pharmacie du Centre, il ressort des visas du jugement qu’elle attaque, que le tribunal administratif de Bastia a analysé les conclusions et mémoires dont il a été saisi et mentionne notamment les moyens que l’appelante avait soulevés devant lui. Le jugement attaqué n’est, dès lors, pas entaché d’irrégularité au regard des dispositions citées au point précédent et le moyen tiré de la méconnaissance de ce texte doit, par conséquent, être écarté. 
 
Sur la recevabilité de la demande de première instance :  
 
L’intérêt d’un requérant à agir contre une décision administrative s’apprécie au regard des intérêts particuliers dont il se prévaut et qui seraient directement lésés par la décision dont il entend ainsi contester la légalité. L’existence d’un tel intérêt à agir s’apprécie à la date d’enregistrement de la demande contentieuse, même si l’intérêt vient à disparaître ou, au contraire, se forme en cours d’instance. Un requérant peut justifier à tout moment de la procédure devant les juges du fond, y compris pour la première fois en appel, de la qualité qui lui donnait intérêt pour agir. 
 
Aux termes de l’article L. 5125-15 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable jusqu’au 31 juillet 2018, date d’entrée en vigueur des dispositions de l’ordonnance du 3 janvier 2018 relative à l’adaptation des conditions de création, transfert, regroupement et cession des officines de pharmacie : « Plusieurs officines peuvent (…) être regroupées en un lieu unique, à la demande de leurs titulaires. / Le lieu de regroupement de ces officines est l’emplacement de l’une d’elles, ou un lieu nouveau situé dans la commune d’une des pharmacies regroupées. / (…) A la suite d’un regroupement dans la même commune ou dans des communes limitrophes, les licences libérées doivent être prises en compte au sein de la commune où s’effectue le regroupement pour appliquer les conditions prévues aux deux premiers alinéas de l’article L. 5125-11. (…) ». Selon l’article L. 5125-5 du même code, dans sa rédaction en vigueur depuis le 31 juillet 2018 : « Deux ou plus de deux officines sont autorisées à se regrouper si leur emplacement d’origine est situé dans une commune présentant un nombre d’officines supérieur aux seuils prévus à l’article L. 5125-4. Le lieu de regroupement de ces officines est l’emplacement de l’une d’elles ou tout autre emplacement situé sur le territoire national. (…) ». L’article 5 de l’ordonnance du 3 janvier 2018 précise que : « I. - Les dispositions de la présente ordonnance sont applicables à la date de publication des décrets pris pour leur application, et au plus tard le 31 juillet 2018, sous réserve des dispositions prévues au II. / II. - Les demandes d’autorisation de création, transfert ou regroupement d’officines déposées auprès des agences régionales de santé et dont la complétude a été constatée avant l’entrée en vigueur de la présente ordonnance demeurent soumises aux dispositions du code de la santé publique dans leur rédaction antérieure à la date de publication des décrets pris pour l’application de la présente ordonnance. ». 
 
En vertu du premier alinéa de l’article L. 5125-5 du même code, dont les dispositions ont été reprises au premier alinéa de l’article L. 5125-20 dans sa rédaction en vigueur depuis le 31 juillet 2018, les demandes de regroupement présentées en application de l’article L. 5125-15 bénéficient d’une priorité par rapport aux demandes de transfert. 
Il résulte des dispositions précitées que les demandes de regroupement d’officines de pharmacies doivent être instruites en priorité par rapport aux demandes de transfert et de création présentées et réputées complètes avant le 31 juillet 2018, à la condition que le regroupement porte sur un lieu unique qui est l’emplacement de l’une de ces officines ou un lieu nouveau situé dans la commune d’une des pharmacies regroupées.  
 
Il ressort des pièces du dossier que la demande de transfert présentée par la SELARL Pharmacie Sylvain-Ottavy, le 28 mai 2018, a été considérée comme complète par le service instructeur au plus tard, le 18 juillet 2018, date de réception par ce service des pièces complémentaires produites par la société à la suite de l’arrêté de sectorisation du 12 juillet 2018. Cette demande demeurait donc soumise, en application des dispositions du II de l’article 5 de l’ordonnance du 3 janvier 2018, aux règles du code de la santé publique dans leur rédaction antérieure au 31 juillet 2018. Parmi ces règles figure le droit de priorité d’instruction donnée aux demandes de regroupement sur les demandes de transfert et de création d’officines, telle qu’énoncée à l’article L. 5125-5 du code de la santé publique, dès lors que le regroupement d’officines en un lieu unique porte soit sur l’emplacement de l’une d’elles, soit sur un lieu nouveau situé dans la commune d’une des pharmacies regroupées. 
 
Or il est constant qu’avant le 31 juillet 2018, les SELAS Pharmacie du Centre et Pharmacie Broche n’avaient pas déposé de demande de regroupement de leurs officines et que ce n’est que le 1er août 2018, qu’elles ont sollicité ce regroupement au lieu-dit « C... », dans le centre commercial de la commune de Sarrola-Carcopino, qui n’est ni l’emplacement de l’une d’elles, ni un nouveau lieu de la commune de l’une d’elles. Dans ces conditions, pour prétendre justifier d’un intérêt pour agir contre l’autorisation de transfert accordée à la SELARL Pharmacie Sylvain-Ottavy par l’arrêté du 7 août 2018, la SELAS Pharmacie du Centre ne peut utilement se prévaloir d’un droit de priorité tiré de sa demande de regroupement présentée avec la SELARL Pharmacie Broche, auquel cet arrêté ne peut donc être regardé comme ayant porté atteinte. Dans la mesure où la requérante n’établit ni même n’allègue que le transfert de l’office exploitée par la SELARL Pharmacie Sylvain-Ottavy, de la commune d’Ajaccio à la commune de Sarrola-Carcopino, serait de nature à léser ses intérêts attachés à l’exploitation de sa pharmacie sur la commune de Bastia et alors qu’elle ne se prévaut pas de la demande de transfert qu’elle avait présentée sur la commune de Sarrola-Carcopino le 9 mai 2018, et qui a d’ailleurs été rejetée par arrêté du 5 septembre 2018, elle ne justifiait pas d’un intérêt pour agir suffisant pour demander par son recours hiérarchique le retrait de l’arrêté en litige, et par sa requête devant le tribunal administratif de Bastia, l’annulation de cet arrêté et du rejet tacite de son recours hiérarchique. Cette demande devant le tribunal était donc irrecevable et ne pouvait, pour ce motif, qu’être rejetée. 
  
Il résulte de ce qui précède que la SELAS Pharmacie du Centre n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal a, bien que pour des motifs de fond, rejeté sa demande. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. » 
Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par la SELAS Pharmacie du Centre et non compris dans les dépens. 
 
En revanche, dans les circonstances de l’espèce, et sur le fondement de ces mêmes dispositions, il y a lieu de mettre à la charge de l’appelante une somme de 2 000 euros à verser à l’agence régionale de santé de Corse et la même somme à verser à la SELARL Pharmacie Sylvain-Ottavy. 
 
D É C I D E : 
 
Article 1er : La requête de la SELAS Pharmacie du Centre est rejetée. 
 
Article 2 : La SELAS Pharmacie du Centre versera une somme de 2 000 euros à l’agence régionale de santé de Corse et une somme de 2 000 euros à la SELARL Pharmacie Sylvain-Ottavy au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions de la SELARL Pharmacie Sylvain-Ottavy et de l’agence régionale de santé de Corse est rejeté. 
 
Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société d’exercice libéral par actions simplifiées Pharmacie du Centre, au ministre de la santé et de la prévention, et à la société d’exercice libéral à responsabilité limitée Pharmacie Sylvain-Ottavy. 
 
Copie en sera adressée au directeur général de l’agence régionale de santé de Corse. 
 
Délibéré après l’audience du 10 février 2023, où siégeaient : 
 
- M. Revert, président, 
- M. Martin, premier conseiller,  
- M. Lombart, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 février 2023.