CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 3 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La commune de La Crau a demandé au tribunal administratif de Toulon, à titre principal, d'annuler d'une part, l'arrêté du 24 juillet 2014 par lequel le préfet du Var a prononcé à son encontre la carence en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation au titre de la période 2011-2014, d'autre part, l'arrêté du 26 décembre 2017 par lequel le préfet a prononcé à son encontre la carence en application des mêmes dispositions au titre de la période 2014-2016 et a fixé à 200 % le taux de majoration du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du même code, enfin, les décisions rejetant implicitement puis expressément son recours gracieux contre ce second arrêté, à titre subsidiaire, de ramener à de plus justes proportions ce taux de majoration, et enfin, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n° 1801661 du 16 février 2021, le tribunal administratif de Toulon a substitué au taux de majoration du prélèvement de 200 % fixé par l'article 2 de l'arrêté du 26 décembre 2017 celui de 150 %, a annulé la décision du 2 mai 2018 rejetant le recours gracieux contre cet arrêté en ce qu'elle refuse de réduire le taux de majoration en le portant à 150 % et a rejeté le surplus des conclusions de la commune de La Crau. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête, enregistrée le 15 avril 2021, la commune de La Crau, représentée par Me Reghin de la SELAS LLC et associés, demande à la Cour : 
 1°) à titre principal, d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 16 février 2021, cet arrêté du 26 décembre 2017 et ces décisions rejetant son recours gracieux contre cet arrêté ; 
 2°) subsidiairement, de ramener à de plus justes proportions le taux de majoration fixé par cet arrêté ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La commune soutient que : 
 - le jugement attaqué est irrégulier en ce qu'il procède d'une dénaturation et d'une erreur d'appréciation des faits en ne tenant pas compte de l'ensemble des éléments qu'elle a fait valoir et en ce que la réduction décidée par le tribunal est bien trop faible, d'une part, les difficultés invoquées pour atteindre les objectifs fixés étant à la fois établies et suffisantes, compte tenu notamment du manque de foncier disponible, du contexte global, du caractère irréaliste de ces objectifs et d'autre part, la majoration étant incohérente, paradoxale et disproportionnée ; 
 - la tenue de la réunion du comité régional de l'habitat n'est pas prouvée. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 15 décembre 2021, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête en faisant valoir que les moyens qui y sont développés ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 30 décembre 2021 la clôture d'instruction a été fixée au 11 février 2022, à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Revert,  
 - les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Reghin, représentant la commune de La Crau. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La commune de La Crau n'ayant que partiellement rempli ses objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux pour la période triennale 2014-2016, le préfet du Var a, par un arrêté du 26 décembre 2017, d'une part, prononcé sa carence en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, et d'autre part, fixé à 200 % le taux de majoration du prélèvement prévu à l'article L. 302-7 du même code. Par un jugement du 16 février 2021, le tribunal administratif de Toulon a substitué au taux de majoration du prélèvement de 200 % fixé par l'arrêté du 26 décembre 2017 celui de 150 %, a annulé la décision du 2 mai 2018 rejetant le recours gracieux contre cet arrêté en ce qu'elle refuse de réduire le taux de majoration en le portant à 150 % et a rejeté le surplus des conclusions de la commune de La Crau. Compte tenu de son argumentation devant la Cour, la commune doit être regardée comme relevant appel de ce jugement en tant qu'il n'a pas fait intégralement droit à ses conclusions dirigées contre ces décisions, et contre la décision rejetant implicitement son recours gracieux contre cet arrêté.  
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué :  
 En ce qui concerne le cadre juridique applicable :  
 2. Aux termes de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable au litige : " Les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 3 500 habitants () qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales ". L'article L. 302-7 du même code dispose que : " A compter du 1er janvier 2002, il est effectué chaque année un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l'article L. 302-5 () ".  
 3. Dans sa rédaction applicable à la période triennale 2014-2016 en litige, le I de l'article L. 302-8 du code prévoit que, pour atteindre, dans les communes de plus de 3 500 habitants, un nombre de logements locatifs sociaux au moins égal à 25 % du nombre de résidences principales, au plus tard à la fin de l'année 2025, " le conseil municipal définit un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale. Il ne peut être inférieur au nombre de logements locatifs sociaux nécessaires pour atteindre, au plus tard à la fin de l'année 2025, le taux mentionné  au premier alinéa de l'article L. 302-5.", et le II du même article indique que " l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux défini au I précise la typologie des logements à financer () ". 
 4. Enfin, aux termes de l'article L. 302-9-1 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque, dans les communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7, au terme de la période triennale échue, les engagements figurant dans le programme local de l'habitat n'ont pas été tenus ou, à défaut de programme local de l'habitat, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du dernier alinéa de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint, le préfet informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois./ En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, du respect de l'obligation, visée à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 302-8, de mettre en chantier, pour chaque période triennale, au moins 30 % de logements locatifs sociaux rapportés au nombre total de logements commencés, du respect de la typologie prévue au II du même article L. 302-8, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le préfet peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat, prononcer la carence de la commune. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7 et après avis de la commission mentionnée au I de l'article L. 302-9-1-1. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. () / L'arrêté du représentant de l'Etat dans le département peut faire l'objet d'un recours de pleine juridiction. () " . 
 5. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1. 
 6. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant. 
 En ce qui concerne la légalité du constat de carence : 
 S'agissant de sa procédure d'adoption :  
 7. Il y a lieu d'écarter le moyen soulevé par la commune de La Crau, à l'identique de ses écritures de première instance, tiré de l'absence de preuve de la réunion du comité régional de l'habitat, par adoption du motif énoncé à bon droit et avec suffisamment de précision par le jugement attaqué pris en son point 5, que l'appelante ne critique d'ailleurs pas. Il doit en aller de même, à les supposer soulevés, des moyens tirés de l'absence de communication de l'avis de ce comité au cours de la procédure d'édiction de l'arrêté de carence, du défaut de motivation de cet avis et de l'irrégularité de composition du comité. 
 S'agissant de l'appréciation portée sur le respect des objectifs de la commune : 
 8. Pour prononcer la carence de la commune de La Crau en application des dispositions citées au point 4, le préfet du Var a constaté que, alors que l'objectif global de réalisation de logements sociaux assigné à la commune pour la période 2014-2016, par lettre du 5 mai 2014, était de 355 logements, le bilan triennal pour cette période faisait état de 60 logements, soit 16,90 % de cet objectif, et a considéré que n'étaient pas suffisants les éléments avancés par la commune pour justifier le caractère incomplet de cette réalisation. 
 9. En premier lieu, il ne résulte ni des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, ni d'aucune autre disposition, que le bilan triennal des réalisations de logements sociaux devrait prendre en compte d'autres éléments que les objectifs assignés à une commune et ses réalisations effectives. A ce titre, seuls peuvent être pris en compte les logements sociaux effectivement construits à cette même date et entrant dans l'inventaire réalisé au 1er janvier de ladite année, soit, en l'espèce, au 1er janvier 2017. Par conséquent, pour contester le bilan triennal dressé par le préfet du Var pour prononcer sa carence, la commune ne peut se prévaloir, ni des orientations générales de son plan local d'urbanisme en matière de réalisation de logements, qui d'ailleurs ne portent pas sur les logements sociaux, ni des servitudes de mixité sociale instituées par son document d'urbanisme, ni d'autorisations d'urbanisme qu'elle a accordées au cours de la période de référence, ou antérieurement, mais dont la complète exécution pendant ce laps de temps, à l'exception du permis de construire accordé le 21 novembre 2015 dans le quartier de la Gare pour la réalisation de soixante logements sociaux, et dûment comptabilisé par le préfet, n'est ni établie ni même alléguée. Contrairement à ce que soutient la commune, il ne résulte pas de la lettre du préfet du Var du 11 avril 2014 dressant le bilan triennal pour la période 2011-2013 que les projets de réalisation de logements sociaux relevant du secteur du patrimoine et des différentes phases du programme immobilier du même nom, n'auraient pas été déjà comptabilisés au titre de cette période, et auraient dû l'être, compte tenu de leur achèvement, au titre de la période de référence. 
 10. En deuxième lieu, les objectifs assignés à la commune de La Crau en matière de réalisation de logements sociaux ne résultent pas de l'arrêté en litige, mais de la lettre du préfet du Var du 5 mai 2014, dont l'exception d'illégalité n'est, en tout état de cause, pas invoquée. Par suite, le moyen tiré du caractère erroné et irréaliste de ces objectifs doit être écarté. 
 11. En troisième lieu, et d'une part, à supposer cette argumentation développée devant la Cour, la commune de La Crau ne peut utilement se prévaloir de l'exemption du prélèvement de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation prévue par l'article L. 302-5 du même code au bénéfice des communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une servitude d'inconstructibilité de bâtiments à usage d'habitation instituée notamment par un plan de prévention des risques naturels, une telle exemption résultant de l'article 97 de la loi  
 n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et la citoyenneté, soit postérieurement à la période au titre de laquelle sa carence a été prononcée. Faute en outre de préciser et de justifier la superficie de son territoire couverte par une telle servitude qui résulterait selon elle du règlement de plan de prévention des risques naturels de la vallée du Gapeau, l'appelante ne peut efficacement prétendre avoir rencontré de ce fait des difficultés l'ayant empêchée d'atteindre son objectif triennal. Il ne résulte pas de l'instruction que, prises individuellement ou conjointement, les charges d'urbanisme résultant, au plan local d'urbanisme communal, approuvé le 21 décembre 2012, d'une part, du classement d'espaces boisés, dont la surface n'est pas précisée, d'autre part, du rangement en zone N et A de près de 83 % de son territoire et de la règle de hauteur maximale des constructions, dont il n'est ni établi ni allégué qu'elles résulteraient directement de contraintes normatives extérieures à la commune, et non de partis d'urbanisme de la commune, et enfin de la servitude dite de faisceau hertzien, auraient été, sur la période 2014-2016, de nature à faire obstacle au respect de l'objectif de réalisation de logements sociaux locatifs, ou à le rendre plus difficile, l'article L. 302-8 du code ne réduisant pas cet objectif à la seule construction de logements. Par ailleurs, compte tenu notamment des dispositions de l'article L. 442-9 du code de l'urbanisme qui prévoient la caducité, au plus tard à la date d'entrée en vigueur de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, des règles d'urbanisme comprises dans les règlements et cahiers de charges de lotissements, la commune ne peut utilement invoquer la présence sur son territoire d'une cinquantaine de lotissements dotés de tels règlements, au titre de difficultés sérieuses dans la mise en œuvre de ses obligations de réalisation de logements sociaux. Ainsi, et alors que la commune n'assortit pas de précisions suffisantes ni de justifications utiles, son affirmation selon laquelle la métropole Toulon-Provence Méditerranée aurait identifié sur le territoire communal, dans son projet de rapport de présentation du projet de révision du plan local d'urbanisme, un potentiel théorique résiduel de logements de seulement 465 unités, il ne résulte pas de l'instruction que la rareté du foncier disponible serait de nature à justifier le non-respect de son objectif de réalisation de logements sociaux sur la période 2014-2016. 
 12. D'autre part, il ne résulte pas de l'instruction, notamment pas des exemples de procédures contentieuses livrés par l'appelante dans ses écritures, que, par leur nombre et leur nature, les recours formés contre des autorisations d'urbanisme délivrés par la commune pour des projets de logements sociaux seraient tels, au titre de la période en cause, qu'elle aurait été empêchée d'atteindre son objectif de réalisation. Dans la mesure où c'est par l'effet de l'arrêté préfectoral du 24 juillet 2014, prononçant la carence de la commune au titre de la période 2011-2013, que le droit de préemption urbain de celle-ci a été transféré au représentant de l'Etat dans le département et où l'appelante ne conteste pas le jugement attaqué, en tant qu'il a rejeté comme tardives ses conclusions dirigées contre cet arrêté, son moyen consistant à se plaindre du transfert de cette prérogative pour soutenir son incapacité à atteindre son objectif de réalisation pour la période 2014-2016 est inopérant. Il ne résulte pas de l'instruction qu'au titre de cette période, malgré les invitations de la commune en ce sens, le représentant de l'Etat dans le département se serait abstenu abusivement de faire usage de cette prérogative à des fins de réalisation de logements sociaux, ni que par l'exercice de son contrôle de légalité, il aurait fait obstacle au succès de projets poursuivant de telles fins et, partant, au respect par l'intéressée de son obligation. 
 13. En quatrième lieu, eu égard à la fois au rapprochement du nombre de logements sociaux et du nombre de logements privés, réalisés sur la période de référence, ainsi que sur la période antérieure, et au taux de logements locatifs sociaux sur la commune au 1er janvier 2017, représentant 6,82 % du parc d'habitations principales, et nonobstant la délivrance en 2017 et 2019 de permis de construire pour la réalisation de logements sociaux, notamment dans le centre-ville et dans le quartier de la Moutonne, la commune n'est pas fondée à prétendre que pour prononcer sa carence, le préfet se serait mépris sur le contexte général de l'urbanisation sur son territoire, sur la dynamique de progression du logement social que celle-ci présenterait et sur ses efforts pour être tenue quitte de ses obligations légales en la matière. 
 14. Il suit de là que, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale 2014-2016, de la nature des difficultés prétendument rencontrées par la commune sur cette période, et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, c'est sans commettre d'erreur d'appréciation que le préfet du Var a pu constater sa carence par l'arrêté en litige. 
 15. En dernier lieu, si la commune indique dans sa requête d'appel que " par l'effet dévolutif de l'appel, elle entend réitérer l'ensemble des autres moyens soulevés en premier instance et écartés, à tort, par le premier juge ", elle n'a ni exposé de tels moyens devant la Cour ni joint une copie de sa demande de première instance sur ce point. Dans ces conditions, la commune ne pouvant être regardée comme ayant repris ces moyens en appel, il n'y a pas lieu pour la Cour d'y répondre. 
 En ce qui concerne la légalité de la majoration du taux de prélèvement : 
 16. D'une part, à supposer ce moyen articulé à l'encontre de l'arrêté litigieux en ce qu'il détermine le taux de majoration du prélèvement prévu à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation, il résulte de ce qui a été dit au point 7, qu'en tout état de cause, la commune de La Crau ne peut valablement critiquer sa motivation en se prévalant de l'absence de preuve de la réunion du comité régional de l'habitat. 
 17. D'autre part, la circonstance que, au titre de la précédente période triennale, le préfet du Var avait fixé le 24 juillet 2014 à 68,40 % le taux de majoration du prélèvement, d'ailleurs pour un pourcentage de réalisation de près de 30 %, alors que le taux de majoration de ce prélèvement pour la période 2014-2016, ramené par le jugement attaqué à 150 %, correspond à un pourcentage de réalisation d'environ 17 %, est sans incidence sur le quantum de la majoration en litige. Il en va de même de la comparaison invoquée par l'appelante, entre le taux de majoration qui lui a été appliquée et celui retenu pour d'autres communes du Var ou de départements limitrophes, l'instruction ne démontrant pas, en tout état de cause, une identité de situations entre ces différentes collectivités au regard de la législation applicable et de la période en cause. 
 18. Enfin, compte tenu des éléments énoncés au point 14, notamment de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale 2014-2016 et de la nature et de la faible importance des difficultés invoquées par la commune de La Crau, le taux de majoration de 150 %, tel qu'il résulte du jugement attaqué, qui n'excède pas les 5 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune, et n'a donc pas pour effet de réduire ses ressources globales ni de diminuer ses ressources fiscales au point d'entraver sa libre administration, n'est pas en l'espèce disproportionné à la gravité de sa carence. 
 19. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de La Crau n'est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet du Var du 26 décembre 2017 constatant sa carence au titre de la période 2014-2016 et fixant à 150 % le taux de majoration du prélèvement, ensemble les décisions tacite et expresse rejetant son recours gracieux, et subsidiairement, à la réduction de ce taux. Sa requête d'appel doit donc être rejetée, y compris ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de la commune de La Crau est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de La Crau et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Délibéré après l'audience du 19 septembre 2023, où siégeaient : 
 - M. Marcovici, président, 
 - M. Revert, président assesseur, 
 - M. Martin, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2023.