CAA13 · 6ème chambre - formation à 3 — 12 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Marseille, d’une part d’annuler la décision du 20 juillet 2018 par laquelle la préfète des Hautes-Alpes a refusé d’enregistrer sa déclaration de libre prestation de services pour l’exercice de l’activité de moniteur de canoë, de raft, de kayak et d’activités en eaux vives pour l’année 2018 et d’enjoindre à la préfète de lui délivrer un récépissé de déclaration de libre prestation de services pour l’exercice de cette activité et, d’autre part, de condamner l’Etat à lui verser la somme de 70 000 euros en réparation du préjudice qu’il estime avoir subi.  
 
Par un jugement n° 1806313 du 15 mars 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. 
 
Procédure devant la Cour : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 15 mai 2021 et le 7 juillet 2021, M. B..., représenté par Me Planes, demande à la Cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 15 mars 2021 ; 
 
2°) d’annuler la décision attaquée et d’enjoindre à la préfète des Hautes-Alpes de lui délivrer le récépissé de libre prestation d’activité ;  
 
3°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 150 000 euros, dans le dernier état de ses écritures, en réparation de son préjudice ;  
 
4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- le jugement est insuffisamment motivé ;  
- les premiers juges n’ont pas tenu compte de son mémoire complémentaire du 1er juillet 2020 ;  
- la préfète n’a pas suivi la procédure lui permettant de reconnaître sa qualification ;  
- c’est à tort que le tribunal a refusé de reconnaître sa qualification alors qu’il justifie d’une expérience professionnelle aux Pays-Bas ;  
- la préfète ne pouvait exiger ni qu’il fournisse des attestations précisant le lieu où il a exercé son activité professionnelle ni qu’il fournisse une photo d’identité ;  
- le code des sports qui exige que le dossier comporte une photographie sous un format particulier n’est pas compatible avec la directive 2005/36/CE ; 
- la décision attaquée méconnaît le principe de libre circulation des travailleurs énoncé à l’article 45 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, repris dans le droit dérivé ;  
- la décision attaquée est discriminatoire ;  
- il a obtenu son récépissé de déclaration pour 2021 ;  
- il demande 70 000 euros de dommages et intérêts en réparation de son préjudice moral et de la perte de temps en tracasseries administratives.  
 
Par un mémoire, enregistré le 9 novembre 2022, la ministre des sports et des jeux olympiques et paralympiques demande à la Cour de rejeter la requête.  
 
Elle fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé. 
 
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions indemnitaires de M. B... présentées devant la Cour par mémoire du 7 juillet 2021 tendant à l’allocation d’une indemnité de 150 000 euros, qui constituent une demande nouvelle, qui n’est pas recevable, dans la mesure où ces conclusions excèdent la somme de 70 000 euros demandée devant le tribunal.  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles modifiée par la directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 ;  
- le code du sport ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Isabelle Gougot, rapporteure, 
- et les conclusions de M. François Point, rapporteur public, 
Considérant ce qui suit :  
 
1. Par courrier du 27 février 2018, M. B..., ressortissant néerlandais, a déposé auprès de la préfecture des Hautes-Alpes une demande de libre prestation de services pour l’exercice de l’activité de moniteur de canoë, de raft, de kayak et d’activités en eaux vives pour la période courant du 1er juillet 2018 au 31 août 2018. Par courrier non daté, reçu le 23 mai 2018, la préfète des Hautes-Alpes lui a répondu que son dossier n’était pas complet car il ne comportait pas, d’une part de photographie d’identité conforme aux spécifications de la norme ISO/IEC 19794-5 : 2005 mais une simple photocopie et, d’autre part, parce que les pièces justifiant d’une année d’activité professionnelle ne mentionnaient ni le caractère professionnel de cette activité en faisant état de fiches de paie ou d’un contrat de travail, ni le lieu d’exercice de cette activité. La préfète précisait en outre qu’à défaut de réception des pièces demandées, elle ne procéderait pas à l’instruction du dossier. Et par décision du 20 juillet 2018, elle a rejeté le recours gracieux de M. B... du 12 juin 2018 dirigé contre sa décision refusant d’instruire sa demande d’enregistrement de sa déclaration de libre prestation de services pour l’exercice de l’activité de moniteur de canoë, de raft, de kayak et d’activités en eaux vives pour la période précitée de l’année 2018 et lui présentant une demande indemnitaire. Par un jugement n° 1806313 du 15 mars 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté la demande de M. B... tendant à l’annulation de cette décision, à ce qu’il soit enjoint à l’administration de lui délivrer un récépissé de déclaration de libre prestation de services pour l’exercice de cette activité, et à la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 70 000 euros en réparation du préjudice moral qu’il estime avoir subi, du fait de cette illégalité. C’est le jugement dont M. B... relève appel.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
2. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article 5 de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, modifiée par la directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 : « Principe de libre prestation de services / 1. […] les États membres ne peuvent restreindre, pour des raisons relatives aux qualifications professionnelles, la libre prestation de services dans un autre État membre : / a) si le prestataire est légalement établi dans un État membre pour y exercer la même profession (ci-après dénommé « État membre d'établissement »), et b) « en cas de déplacement du prestataire, s’il a exercé cette profession dans un ou plusieurs Etats membres pendant au moins une année au cours des dix années qui précèdent la prestation lorsque la profession n’est pas réglementée dans l’Etat membre d’établissement ».  
 
3. Et selon l’article 7 de la même directive : « Déclaration préalable en cas de déplacement du prestataire de services / 1. Les États membres peuvent exiger que, lorsque le prestataire se déplace d'un État membre à l'autre pour la première fois pour fournir des services, il en informe préalablement l'autorité compétente de l'État membre d'accueil par une déclaration écrite comprenant les informations relatives aux couvertures d'assurance ou autres moyens de protection personnelle ou collective concernant la responsabilité professionnelle. Une telle déclaration est renouvelée une fois par an si le prestataire compte fournir des services d'une manière temporaire ou occasionnelle dans cet État membre au cours de l'année concernée. Le prestataire peut fournir cette déclaration par tout moyen. / 2. En outre, lors de la première prestation de service ou en cas de changement matériel relatif à la situation établie par les documents, les États membres peuvent exiger que la déclaration soit accompagnée des documents suivants: / a) une preuve de la nationalité du prestataire ; / b) une attestation certifiant que le détenteur est légalement établi dans un État membre pour y exercer les activités en question, et qu'il n'encourt, lorsque l'attestation est délivrée, aucune interdiction même temporaire d'exercer ; c) une preuve des qualifications professionnelles ; / d) pour les cas visés à l'article 5, paragraphe 1, point b), la preuve par tout moyen que le prestataire a exercé les activités en question pendant au moins une année au cours des dix années précédentes ; / e) en ce qui concerne les professions dans le domaine de la sécurité, si l'État membre l'exige de ses ressortissants, la preuve de l'absence de condamnations pénales…».  
 
4. D’autre part, l’article L. 212-7 du code des sports dispose que : « Les fonctions mentionnées au premier alinéa de l'article L. 212-1 peuvent être exercées sur le territoire national par les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne ou des Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen, qui sont qualifiés pour les exercer dans l'un de ces Etats. / Ces fonctions peuvent également être exercées, de façon temporaire et occasionnelle, par tout ressortissant légalement établi dans un Etat membre de l'Union européenne ou dans un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen. Toutefois lorsque l'activité concernée ou la formation y conduisant n'est pas réglementée dans l'Etat d'établissement, le prestataire doit l'avoir exercée, dans un ou plusieurs Etats membres de l'Union européenne ou parties à l'accord sur l'Espace économique européen, à temps plein pendant au moins une année ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente, au cours des dix années qui précèdent la prestation. / Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article et notamment les conditions auxquelles cet exercice est soumis lorsqu'il existe une différence substantielle de niveau entre la qualification dont les intéressés se prévalent et celle requise en application du I de l'article L. 212-1… ». Et l’article L. 212-1 du même code se réfère aux fonctions visant « contre rémunération » à «enseigner, animer ou encadrer une activité physique ou sportive ou entraîner ses pratiquants, à titre d'occupation principale ou secondaire, de façon habituelle, saisonnière ou occasionnelle ».  
 
5. En outre, selon l’article R. 212-92 du même code : « Sous réserve d'avoir adressé au préfet une déclaration dans les conditions prévues au présent article, peuvent exercer sur le territoire national tout ou partie des activités mentionnées à l'article L. 212-1, à titre temporaire et occasionnel et sans y être établis, les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen légalement établis dans l'un de ces Etats pour y exercer les mêmes activités et qui, dans le cas où ni ces activités ni la formation y conduisant n'y sont réglementées, les ont exercées dans un ou plusieurs Etats membres à temps plein pendant au moins une année ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente, au cours des dix années précédant la prestation. […] Les pièces nécessaires à la déclaration de la première prestation et à son renouvellement sont fixées par arrêté du ministre chargé des sports. ». L’article A 212-182-2 du même code dispose de plus que : « Un exemplaire du formulaire nécessaire à la déclaration prévue à l'article R.212-92 figure en annexe II-12-3. Ce formulaire précise la liste des pièces nécessaires à cette déclaration. ». Et cette annexe II-12-3 énumère les documents suivants à joindre à la déclaration et renseignements à fournir lors de la première prestation ou en cas de changement matériel relatif à la situation établie par les pièces produites lors de cette première prestation : « 1. Photographie d'identité conforme aux spécifications de la norme ISO/ IEC 19794-5 : 2005 ; / 2. Copie d'une pièce d'identité ; / 3. Copie de l'attestation de compétences ou du titre de formation ; / 4. Copie des documents attestant que le déclarant est légalement établi dans l'Etat membre d'établissement et qu'il n'encourt aucune interdiction même temporaire d'exercer, traduits en français par un traducteur ou un organisme assermentés ; / 5. Dans le cas où ni l'activité ni la formation conduisant à cette activité ne sont réglementées dans l'Etat membre d'établissement, copie de toutes pièces justifiant que le déclarant a exercé cette activité dans cet Etat pendant au moins une année à temps plein ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente au cours des dix années précédentes, traduites en français par un traducteur ou un organisme assermenté. ». 
 
6. La transposition en droit interne des directives communautaires, qui est une obligation résultant du Traité instituant la Communauté européenne, revêt, en outre, en vertu de l’article 88-1 de la Constitution, le caractère d’une obligation constitutionnelle. Pour chacun de ces deux motifs, il appartient au juge national, juge de droit commun de l’application du droit communautaire, de garantir l’effectivité des droits que toute personne tient de cette obligation à l’égard des autorités publiques. Tout justiciable peut en conséquence demander l’annulation des dispositions règlementaires qui seraient contraires aux objectifs définis par les directives et, pour contester une décision administrative, faire valoir, par voie d’action ou par voie d’exception, qu’après l’expiration des délais impartis, les autorités nationales ne peuvent ni laisser subsister des dispositions réglementaires, ni continuer de faire application des règles, écrites ou non écrites, de droit national qui ne seraient pas compatibles avec les objectifs définis par les directives.  
 
7. Les parties ne contestent pas que la profession de moniteur de canoë, de raft, de kayak et d’activités en eaux vives n’est pas réglementée aux Pays-Bas. Et il résulte clairement des articles 5 et 7 de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 modifiée citée aux points 2 et 3, dont le délai de transposition a expiré le 18 janvier 2016, que la préfète des Hautes-Alpes ne pouvait exiger de M. B..., lors du dépôt de sa déclaration qu’il produise une photographie d'identité conforme aux spécifications de la norme ISO/ IEC 19794-5 : 2005, une telle exigence ne résultant pas de la directive précitée. Dès lors, les dispositions de l’annexe II-12-3 du code des sports, dans sa version antérieure à l’arrêté du 7 janvier 2022 sont incompatibles avec les objectifs définis de cette directive, en tant qu’elles exigent des déclarants, à ce stade de la procédure, qu’ils produisent une photographie d’identité conforme à la norme ISO précitée. M. B... peut se prévaloir des dispositions de cette directive suffisamment précises et inconditionnelles. Par suite, il est fondé à soutenir que la préfète des Hautes-Alpes ne pouvait légalement se fonder sur les dispositions alors applicables de l’annexe II-12-3 du code des sports pour exiger qu’il fournisse des documents non obligatoires. Il est par conséquent fondé à soutenir que la préfète ne pouvait légalement refuser d’instruire son dossier au motif que la photographie d’identité qu’il avait fournie n’était pas conforme aux spécifications de la norme ISO/IEC 19794-5 : 2005. 
 
8. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que M. B... justifiait au titre de la période comprise entre 2014 et 2016 avoir travaillé comme moniteur de canoë-kayak et disciplines associées pendant quarante-trois jours pour la société PBO située en Belgique, ainsi que comme moniteur de canoe-kayak-raft pour les sociétés Dutch Water Dream et Europagaai, toutes deux aux Pays-Bas, respectivement pendant quatre-vingt-dix-sept jours et cent-trente-deux jours. La préfète ne pouvait dans ces conditions refuser d’instruire son dossier au motif que les pièces justifiant d’une année d’activité professionnelle ne mentionnaient pas le lieu d’exercice de cette activité.  
 
9. En troisième et dernier lieu, ainsi que l’ont à bon droit relevé les premiers juges, les dispositions précitées du 5 de l’annexe II-12-3 du code du sport n’exigent pas que l’activité exercée par le déclarant dans l’Etat membre d’établissement revête un caractère professionnel.  
 
10. Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’ensemble des moyens de la requête, ni de se prononcer sur la régularité du jugement, le requérant est fondé à demander l’annulation de la décision, non datée et reçue le 23 mai 2018, par laquelle la préfète des Hautes-Alpes a refusé d’enregistrer sa demande ainsi que celle du 20 juillet 2018 par laquelle elle a rejeté son recours gracieux.  
 
Sur les conclusions à fin d’injonction :  
 
11. L’article R. 212-93 du code des sports précise que : « Lors de la première prestation, le préfet peut, aux fins d'éviter des dommages graves pour la sécurité des bénéficiaires de la prestation de service, procéder à une vérification préalable des qualifications professionnelles du prestataire. / Dans le mois qui suit la réception du dossier de déclaration, le préfet notifie au prestataire, selon le cas : / 1° Le cas échéant, une demande motivée d'informations complémentaires ainsi que le délai supplémentaire rendu nécessaire avant l'expiration duquel il l'informera de sa décision, en tout état de cause avant la fin du deuxième mois qui suit la réception du complément d'informations ; / 2° Dans le cas où il ne procède pas à la vérification des qualifications, un récépissé de déclaration de prestation de services qui lui permet d'exercer son activité sur le territoire national dans les mêmes conditions que les titulaires des diplômes, titres à finalité professionnelle ou certificats de qualification inscrits sur la liste arrêtée par le ministre chargé des sports prévue à l'article R. 212-2 ; / 3° Dans le cas où il procède à la vérification des qualifications, sa décision, soit de lui délivrer le récépissé de déclaration de prestation de services, soit de le soumettre à une épreuve d'aptitude lorsque cette vérification fait ressortir qu'il existe entre ses qualifications professionnelles et les qualifications professionnelles requises sur le territoire national une différence substantielle de nature à nuire à la sécurité des bénéficiaires de la prestation de services qui n'est pas couverte par les connaissances, aptitudes et compétences qu'il a acquises au cours de son expérience professionnelle à temps plein ou à temps partiel ou de l'apprentissage tout au long de la vie. / Dans tous les cas, la prestation de services doit pouvoir intervenir dans les deux mois suivant la réception du dossier de déclaration complet, sauf difficulté particulière justifiant que ce délai soit porté à trois mois. / En l'absence de réponse dans les délais ci-dessus mentionnés, le prestataire est réputé exercer légalement son activité sur le territoire national. ». 
 
12. En application de ces dispositions, la prestation de services de l’intéressé doit être regardée comme pouvant légalement intervenir à l’expiration du délai de deux mois suivant la réception de son dossier complet, en l’absence de difficulté particulière justifiant que ce délai soit porté à trois mois. Il y a donc lieu d’enjoindre au préfet des Hautes-Alpes de délivrer à M. B... le récépissé de libre prestation d’activité correspondant à sa demande du 27 février 2018.  
 
Sur les conclusions indemnitaires :  
 
En ce qui concerne l’irrecevabilité de la majoration des conclusions indemnitaires :  
 
13. M. B..., dans sa demande introductive d'instance devant le tribunal, a demandé la réparation du préjudice subi à hauteur de 70 000 euros. Les conclusions présentées devant la Cour par mémoire du 7 juillet 2021 tendant à l'allocation d'une indemnité de 150 000 euros constituent par suite une demande nouvelle qui n'est pas recevable en appel, dans la mesure où ces conclusions excèdent la somme de 70 000 euros.  
 
En ce qui concerne le préjudice subi :  
 
14. Du fait de l’illégalité des décisions attaquées constatée aux points 2 à 10, M. B... a subi un préjudice moral, compte tenu notamment de la perte de temps en tracasseries administratives, dont il sera fait une juste appréciation en lui accordant la somme de 2 000 euros.  
 
15. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... est fondé à demander la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 2 000 euros en réparation de son préjudice moral.  
  
Sur les frais liés au litige : 
 
16. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
D É C I D E : 
 
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Marseille n° 1806313 du 15 mars 2021 et la décision de la préfète des Hautes-Alpes non datée et reçue le 23 mai 2018, par laquelle celle-ci a refusé d’enregistrer sa demande ainsi que celle du 20 juillet 2018 par laquelle la préfète des Hautes-Alpes a rejeté son recours gracieux sont annulés.  
 
Article 2 : Il est enjoint au préfet des Hautes-Alpes de délivrer à M. B... le récépissé de libre prestation d’activité correspondant à sa demande du 27 février 2018. 
 
Article 3 : L’Etat versera la somme de 2 000 euros à M. B... en réparation de son préjudice moral.  
 
Article 4 : L’Etat versera à M. B... une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la ministre des sports et des jeux olympiques et paralympiques.  
 
Copie en sera adressée au préfet des Hautes-Alpes. 
 
Délibéré après l’audience du 28 novembre 2022, où siégeaient : 
 
- M. Alexandre Badie, président de chambre, 
- M. Renaud Thielé, président assesseur, 
- Mme Isabelle Gougot, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 décembre 2022.