CAA13 · 1ère chambre - formation à 3 — 7 juillet 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme B C a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler la délibération du 11 décembre 2018 par laquelle le conseil municipal de Solliès-Toucas a approuvé la révision n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune, en tant que cette délibération classe en zone naturelle sa parcelle cadastrée section AN n° 42, ainsi que la décision rejetant son recours gracieux.  
 Par un jugement nos 1900523, 1901191, 1902271, 1902272, 1902916 du 5 novembre 2020, le tribunal administratif de Toulon a notamment rejeté la demande de Mme C. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête enregistrée le 14 mai 2021, Mme C, représentée par Me Chevalier, demande à la Cour :  
 1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 5 novembre 2020 en tant qu'il a rejeté sa demande ; 
 2°) d'annuler la délibération du 11 décembre 2018 par laquelle le conseil municipal de Solliès-Toucas a approuvé la révision n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune, en tant que cette délibération classe en zone naturelle sa parcelle cadastrée section AN n° 42, ainsi que la décision rejetant son recours gracieux ; 
 3°) d'enjoindre à la commune de Solliès-Toucas d'engager une procédure d'évolution du plan local d'urbanisme afin de classer sa propriété en zone urbaine de ce plan, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'arrêt à venir, le cas échéant sous astreinte ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Solliès-Toucas le versement, à son conseil, de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991. 
 Elle soutient que : 
 - les modifications apportées au projet de plan à la suite de l'enquête publique et concernant la suppression de zones urbaines ou à urbaniser ne procèdent pas de celle-ci et ont bouleversé l'économie générale de ce projet ; 
 - la délibération attaquée a été prise au terme d'une procédure irrégulière au regard des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ; 
 - le classement de l'intégralité de sa parcelle en zone naturelle révèle une incohérence entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme révisé ; 
 - ce classement est entaché d'une erreur de droit ainsi que d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 21 janvier 2022, la commune de Solliès-Toucas, représentée par la SELARL Mauduit Lopasso Goirand et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de Mme C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens invoqués par Mme C ne sont pas fondés.  
 Mme C a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 26 mars 2021. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A, 
 - les conclusions de Mme Gougot, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Lopasso, représentant la commune de Solliès-Toucas. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 11 décembre 2018, le conseil municipal de Solliès-Toucas a approuvé la révision n° 1 du plan local d'urbanisme de la commune. Mme C relève appel du jugement du tribunal administratif de Toulon du 5 novembre 2020 en ce qu'il a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette délibération, en tant qu'elle classe en zone naturelle sa parcelle cadastrée section AN n° 42 située dans le secteur du Haut Haubertin, ainsi que de la décision implicite rejetant son recours gracieux.  
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : () / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". Selon l'article L. 153-33 du même code : " La révision est effectuée selon les modalités définies par la section 3 du présent chapitre relative à l'élaboration du plan local d'urbanisme. ". Il est loisible à l'autorité compétente de modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête. 
 3. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment pas des seules mentions de la délibération attaquée auxquelles se réfère Mme C, que le projet de plan local d'urbanisme révisé aurait, à la suite de l'enquête publique, fait l'objet d'une ou plusieurs modifications consistant en la suppression de zones urbaines ou à urbaniser et ne procédant pas de cette enquête. Dans ces conditions, Mme C, qui n'identifie d'ailleurs pas les zones urbaines ou à urbaniser en cause, n'est pas fondée à soutenir que de telles modifications ne procédant pas de l'enquête publique auraient remis en cause l'économie générale de ce projet. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs (). ".  
 5. D'une part, un requérant qui soutient que les délais légaux d'envoi des convocations à un conseil municipal n'ont pas été respectés alors que, selon les mentions du registre des délibérations du conseil municipal, ces délais auraient été respectés doit apporter des éléments circonstanciés au soutien de son moyen. En l'absence de tels éléments, ses allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations qui, au demeurant, font foi jusqu'à preuve du contraire. En l'espèce, la délibération attaquée précise que les élus ont été convoqués le 5 décembre 2018. La commune de Solliès-Toucas produit en outre une copie du courrier de convocation établi à cette date en vue de la séance du conseil municipal du 11 décembre suivant. Si Mme C argue du non-respect du délai de convocation de cinq jours francs, elle n'assortit ses allégations sur ce point d'aucun élément circonstancié de nature à établir que les courriers de convocation n'auraient pas été adressés aux élus le 5 décembre 2018. Elle n'est, dès lors, pas fondée à soutenir que ce délai prévu par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales aurait été méconnu.  
 6. D'autre part, il résulte des dispositions citées au point 4 que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.  
 7. Il ressort des pièces du dossier que la convocation des élus à la séance du conseil municipal du 11 décembre 2018 était notamment accompagnée d'une note explicative de synthèse rappelant les principales étapes de la procédure de révision du plan local d'urbanisme de Solliès-Toucas, mentionnant le sens des avis émis par les personnes publiques associées ainsi que par la commissaire enquêtrice et détaillant les évolutions apportées au projet de révision arrêté pour tenir compte de ces avis ainsi que de l'enquête publique. Cette note renvoie expressément au projet de délibération, lequel indique les objectifs de la révision du plan local d'urbanisme et précise le contenu des trois orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables. Il n'est pas contesté que ce projet de délibération, qui a été produit par la commune dans le cadre de la présente instance, était effectivement joint à la convocation. Compte tenu de l'ensemble des éléments joints à cette convocation, les conseillers municipaux de Solliès-Toucas ont disposé d'une information adéquate, relative au projet de révision du plan local d'urbanisme communal, pour exercer utilement leur mandat. Par suite, le moyen tiré du caractère insuffisant de la note explicative de synthèse au regard des exigences de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté. 
 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". 
 9. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 10. La première orientation générale du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme révisé de Solliès-Toucas, qui vise à " préserver les richesses environnementales ", prévoit en particulier de " prévenir les pressions qui s'exercent sur certains sites ou milieux (notamment aux franges urbaines) ". L'objectif 2 de la deuxième orientation générale de ce projet consiste à " maîtriser les développements urbains ", en favorisant l'urbanisation dans le village et ses extensions, ainsi que dans la vallée de Gapeau, et en limitant le développement urbain dans les autres secteurs de la commune. Au titre de l'objectif 1 associé à sa troisième orientation générale, il est prévu de " protéger les co-visibilités entre espaces urbanisés et espaces naturels et agricoles, en prenant en compte notamment le relief dans la définition des limites urbaines ". 
 11. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section AN n° 42, sur laquelle subsisterait une construction à l'état de ruine selon Mme C, présente un caractère essentiellement boisé. Cette parcelle intégralement classée en zone naturelle du plan local d'urbanisme révisé de Solliès-Toucas, et partiellement incluse dans un espace boisé classé, est située à l'une des extrémités d'un secteur relativement urbanisé de la commune. Elle s'ouvre, en particulier au nord et à l'est, sur une vaste zone à dominante naturelle. Si la requérante relève que sa parcelle est incluse dans les " limites d'urbanisation " définies par la carte associée à la première orientation générale du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme révisé, qu'elle est identifiée comme relevant des " quartiers d'habitat diffus " sur la carte élaborée au titre de la deuxième orientation générale et que la carte relative à la troisième orientation générale ne la désigne pas comme relevant des espaces naturels à préserver, ces circonstances ne sauraient suffire à établir, alors d'ailleurs que les cartes en cause ne sont pas établies à l'échelle parcellaire, l'incohérence alléguée entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables du plan révisé. Eu égard aux caractéristiques de la parcelle de Mme C, ainsi qu'à sa localisation, il ne ressort pas des pièces du dossier que le règlement du plan local d'urbanisme révisé de Solliès-Toucas serait, en tant qu'il classe cette parcelle en zone naturelle, incohérent avec les orientations générales et les objectifs définis dans le projet d'aménagement et de développement durables. 
 12. En quatrième et dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels (). ". 
 13. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées au point précédent, un secteur, même équipé, qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.  
 14. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle de Mme C est densément boisée et qu'elle est partiellement classée en espace boisé à l'instar du vaste secteur, auquel elle appartient, s'étendant en particulier sur sa partie nord. Elle présente ainsi, en dépit de la présence alléguée d'une construction en ruine, le caractère d'un espace naturel au sens et pour l'application des dispositions du 3° de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. Si la parcelle en cause est bordée, à l'ouest, par un terrain bâti s'inscrivant dans le prolongement d'un secteur relativement urbanisé de la commune de Solliès-Toucas ainsi qu'il a été dit précédemment, elle s'ouvre, en particulier au nord et à l'est, sur une vaste zone naturelle, laquelle se prolonge vers le sud, en dépit de la présence de quelques constructions éparses. Par ailleurs, la circonstance que le terrain de Mme C est raccordé aux différents réseaux ne fait pas obstacle, par elle-même, à son classement en zone naturelle. Enfin, Mme C ne saurait utilement soutenir que sa parcelle aurait dû être classée en zone urbaine dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de zonage retenu par les auteurs d'un plan local d'urbanisme. Compte tenu des caractéristiques de la parcelle cadastrée section AN n° 42, de la configuration et de la vocation du secteur à dominante naturelle dans lequel elle s'inscrit, et eu égard à ce qui a été dit aux points 10 et 11 en ce qui concerne le parti d'urbanisme retenu, les auteurs de la révision du plan local d'urbanisme de Solliès-Toucas ont pu, sans commettre ni erreur de droit ni erreur manifeste d'appréciation, classer cette parcelle en zone naturelle. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 16. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme C, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, ses conclusions à fin d'injonction et d'astreinte ne peuvent qu'être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige :  
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Solliès-Toucas, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par Mme C sur leur fondement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Solliès-Toucas sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme C est rejetée.  
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Solliès-Toucas au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B C, à la commune de Solliès-Toucas et à Me Chevalier. 
 Délibéré après l'audience du 23 juin 2022, à laquelle siégeaient : 
 - M. Chazan, président, 
 - M. d'Izarn de Villefort, président assesseur, 
 - M. Mouret, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juillet 2022.