CAA54 · 1ère chambre - formation à 3 — 28 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La SAS Nancy Stanislas Mobilier a demandé au tribunal administratif de Nancy d'annuler l'arrêté du 4 avril 2019 par lequel le préfet de Meurthe-et-Moselle a déclaré d'utilité publique les travaux nécessaires à l'aménagement du site dit " B " à Saulxures-lès-Nancy valant mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune, et rendant cessibles les parcelles nécessaires à la réalisation du projet ainsi que la décision du 2 août 2019 rejetant son recours gracieux. 
 Par un jugement n° 1902879 du 15 juin 2021, le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 16 août 2021 et des mémoires complémentaires enregistrés le 24 mars 2022 et le 18 avril 2022, la SAS Nancy Stanislas Mobilier représentée par Me Déhu, demande à la cour dans le dernier état de ses conclusions : 
 1°) d'annuler le jugement n° 1902879 du tribunal administratif de Nancy du 15 juin 2021 ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 4 avril 2019 du préfet de Meurthe-et-Moselle ; 
 3°) d'enjoindre dans le cadre de ses pouvoirs d'instruction à l'Etat de produire le dossier de déclaration d'utilité publique ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L 761-1 du code de justice administrative ; 
 5°) de mettre à la charge de M. C E une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L 761-1 du code de justice administrative ; 
 6°) de mettre à la charge de la commune de Saulxures-lès-Nancy une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; 
 7°) de mettre à la charge de l'établissement public foncier de Grand Est une somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L 761-1 du code de justice administrative ; 
 Elle soutient que : 
 sur la régularité du jugement : 
 - les premiers juges ont méconnu le principe du contradictoire protégé notamment par l'article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales car d'une part le tribunal administratif lui a communiqué sans lui laisser suffisamment le temps pour les analyser quarante-huit pièces produites par le préfet de Meurthe-et-Moselle et un mémoire de l'établissement public foncier de Grand Est et d'autre part n'a pas communiqué les pièces qu'il a lui-même produit le 17 mai 2021 ; 
 - les premiers juges ont donné la parole à l'audience à M. C E, dont la qualité est inconnue et qui n'était pas partie au litige ; 
 - les premiers juges ont dénaturé les pièces du dossier en se bornant à reprendre des affirmations non étayées de l'établissement public foncier de Grand Est ; 
 - le tribunal administratif a omis de statuer sur le moyen tiré de l'absence de notification de l'enquête parcellaire concernant les parcelles AW 246 et AW 248 ; 
 - les premiers juges ont commis un déni de justice en ne prenant pas en compte le caractère sacré du droit de propriété et ont méconnu les articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour avoir violé le principe du contradictoire pendant l'instruction, avoir méconnu les droits de la défense, omis de statuer et validé tous les arguments de l'administration ; 
 sur la légalité de l'arrêté du 4 avril 2019 : 
 - il est entaché de détournement de pouvoir ; 
 - l'appréciation sommaire des dépenses est erronée en raison du caractère manifestement insincère du coût d'acquisition immobilière de biens expropriés, de l'absence de prise en compte des indemnités d'éviction commerciale ; 
 - le projet de construction de logement n'est pas réel ; 
 - le projet objet de la décision attaqué est dépourvu d'utilité publique dès lors qu'il est porté atteinte aux droits des expropriés, que de nombreux emplois et activités seront supprimés ; 
 - l'arrêté de cessibilité est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - la décision portant mise en compatibilité du plan local d'urbanisme est entaché de détournement de pouvoir et d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 février 2022, le 15 avril 2022 et le 11 mai 2022, l'établissement public foncier de Grand Est conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SAS Nancy Stanislas Mobilier au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 L'établissement public foncier de Grand Est fait valoir que les moyens soulevés par la SAS Nancy Stanislas Mobilier ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu :  
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Sibileau, premier conseiller, 
 - les conclusions de Mme Antoniazzi, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Dehu, pour la SAS Nancy Stanislas Mobilier, ainsi que celles de Me Lang, pour l'établissement public foncier de Grand Est. 
 Des notes en délibéré présentées pour la SAS Nancy Stanislas Mobilier ont été enregistrées les 13 et 25 septembre 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 4 avril 2019, emportant mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune de Saulxures-lès-Nancy et déclarant les terrains concernés cessibles, le préfet de Meurthe-et-Moselle, saisi par l'établissement public foncier de Lorraine devenu l'établissement public foncier de Grand Est, a déclaré d'utilité publique les travaux nécessaires à la réalisation, sur le territoire de cette commune, du projet d'aménagement du site dit " B ". La société par actions simplifiée Nancy Immobilier Stanislas (" SAS Nancy Stanislas Mobilier ") a demandé au tribunal administratif de Nancy d'annuler cet arrêté ensemble la décision du 2 août 2019 rejetant son recours gracieux. Par un jugement n° 1902879 dont la SAS Nancy Stanislas Mobilier interjette appel, les premiers juges ont rejeté son recours.  
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 2. Aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " () La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes (). / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ".  
 3. Il ressort des pièces du dossier que le 14 avril 2021, le tribunal administratif de Nancy a demandé au préfet de Meurthe-et-Moselle de communiquer l'intégralité du dossier d'enquête publique. Les premiers juges ont reçu ces documents le 7 mai 2021 et les ont communiqués à la SAS Nancy Stanislas Mobilier le même jour à 17 heures 25. Le dossier d'enquête public est constitué de quarante-sept pièces dont la plupart sont de nature technique comme des plans, des diagnostics de pollution et des études scientifiques. L'ensemble de ces documents représentent plusieurs centaines de pages. Ainsi, la date de l'audience ayant été fixée le 18 mai 2021 et la clôture de l'instruction étant intervenue trois jours francs avant cette dernière, en application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative, la SAS Nancy Stanislas Mobilier n'a pas disposé d'un délai suffisant pour présenter une éventuelle réplique à ces pièces, expressément demandées par les premiers juges. 
 4. Par suite, le jugement attaqué doit être annulé. Il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la SAS Nancy Stanislas Mobilier devant le tribunal administratif de Nancy. 
 Sur la légalité de l'arrêté du 4 avril 2019 : 
 En ce qui concerne l'incompétence de l'auteur de l'acte : 
 5. Mme Marie Blanche Bernard, secrétaire générale de la préfecture de Meurthe et Moselle, disposait d'une délégation de signature prise par un arrêté du 27 juin 2018, régulièrement publiée au recueil des actes administratifs de la préfecture le même jour, pour signer, tous les arrêtés, décisions, circulaires, rapports, documents et correspondances relevant des attributions de l'Etat dans le département de Meurthe et Moselle à l'exception des arrêtés de conflit. De surcroît, compte tenu de ses termes, cette délégation, limitée dans son objet, ne revêt pas, contrairement à ce fait valoir le requérant, un caractère général. Il suit de là que le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision attaquée doit être écarté. 
 En ce qui concerne la méconnaissance de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : 
 6. Aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / [] 5° L'appréciation sommaire des dépenses ; / [] ". Cette obligation a pour objet de permettre à tous les intéressés d'évaluer les charges pouvant en résulter pour la collectivité ou les usagers et de s'assurer que les travaux ou ouvrages envisagés ont, compte tenu de leur coût total réel, tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à la date de l'enquête, un caractère d'utilité publique.  
 7. Il ressort des pièces du dossier que le dossier soumis à enquête publique a chiffré à 3 242 735 euros le coût d'ensemble de l'opération dont 230 000 euros liés aux frais des acquisitions foncières, sur la base d'un avis émis, le 17 août 2018, par le service des domaines qui a tenu compte des données du marché immobilier local, des caractéristiques de ces biens ainsi que des frais de dépollution et de démolition estimés à une somme de 557 699 euros, lesquels ont été imputés à la valeur vénale brute de ces biens. L'avis du service des domaines a été réalisé après qu'une visite des lieux a été organisée en 2016, sans qu'il ne soit démontré que des travaux confortatifs ont été réalisés entre cette visite et l'enquête publique. Si, dans le cadre de l'instance judiciaire devant le juge de l'expropriation, le commissaire du gouvernement dans ses dernières conclusions établies en 2021, a estimé à 200 euros le prix du mètre carré de certains immeubles, cette circonstance ne suffit pas à démontrer que l'appréciation sommaire des dépenses d'acquisitions foncières, à la date à laquelle elle a été réalisée était manifestement sous-évaluée, alors qu'au demeurant, le commissaire du gouvernement a réalisé son évaluation sans tenir compte des surcoûts éventuels liés notamment à la présence d'amiante, de termites, de plomb et aux risques liés au saturnisme et à la pollution des sols. Par suite le moyen tiré par la SAS Nancy Stanislas Mobilier de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de l'absence de projet réel de construction de logements : 
 8. La SAS Nancy Stanislas Mobilier soutient que le projet de construction de logements comme le projet de construction de centre socio-culturel n'est pas réel et que par conséquent, la déclaration d'utilité publique est dépourvue d'objet. Toutefois, on ne saurait déduire cette circonstance du seul fait, à le supposer établi, qu'aucune étude de faisabilité ou de promesse de bail ne soit produite alors que le porteur a présenté un projet détaillé de l'opération en cause. 
 En ce qui concerne l'utilité publique du projet : 
 9. Il appartient au juge, lorsqu'il se prononce sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs au regard de l'intérêt qu'elle présente. Il lui appartient également, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, de s'assurer, au titre du contrôle sur la nécessité de l'expropriation, que l'inclusion d'une parcelle déterminée dans le périmètre d'expropriation n'est pas sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique. 
 10. Il ressort des pièces du dossier et notamment du dossier de déclaration d'utilité publique que l'établissement public foncier de Grand Est présente de la manière suivante le projet objet de l'arrêté du 4 avril 2019. Il prévoit tout d'abord la construction d'un équipement scolaire multi-accueil pour corriger le phénomène de dispersion des équipements et proposer un équipement aux normes actuelles. L'établissement public projette également la construction d'une soixantaine de logements sur une superficie de deux hectares et demi organisé selon une mixité fonctionnelle qui permet de répondre aux différents besoins identifiés en matière de logement. Le projet se présente également comme permettant de résorber une friche industrielle, de conférer au site dit " B " une nouvelle vocation, la renaturation du cours d'eau Prarupt. Selon, l'établissement public foncier de Grand-Est, la réalisation de son projet permettra également de reconnecter les deux entités communales et le parc des étangs. 
 11. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la commune de Saulxures-lès-Nancy est aménagée autour de deux centres (Saulxures-lès-Nancy-Nord et Saulxures-lès-Nancy-Sud) qui sont uniquement reliés par le site dit de " B " et le parc des étangs. Le projet d'aménagement objet de l'arrêté du 4 avril 2019 aura pour effet de redonner une affectation à un ensemble de parcelles initialement consacrée à l'activité industrielle et économique et qui se retrouvent au jour de la décision largement délaissées. Par conséquent, la SAS Nancy Stanislas Mobilier n'est pas fondée à soutenir que le projet dont s'agit qui doit permettre de reconnecter les deux pôles de la commune en réalisant notamment des équipements publics est dépourvu d'utilité publique. De surcroît, le rééquilibrage des programmes de logements et d'activité, dans un contexte de vieillissement de la population, en proposant notamment la réalisation de logements adaptés sur un site dont la majeure partie de l'activité économique a cessé ou est particulièrement ralentie présente en soi une finalité d'intérêt général. Par ailleurs la renaturation du cours d'eau du Prarupt et la dépollution du site ne constituent pas des opérations d'intérêt public de nature à justifier à elles seules une expropriation, il ressort des pièces du dossier que ces deux objectifs ne sont pas les objectifs prioritairement poursuivis par l'établissement public foncier de Grand Est. Enfin, eu égard à l'objet de l'opération projetée, qui notamment à un usage économe des sols en réinvestissant des espaces délaissés si ce n'est abandonné, il ne ressort pas des pièces du dossier que d'autres emplacements, eu égard à leur situation, leur superficie, leur configuration, ou à leur disponibilité, seraient de nature à permettre de réaliser l'opération projetée dans des conditions équivalentes. Par suite, la SAS Nancy Stanislas Mobilier n'est pas fondée à soutenir que l'expropriation ne poursuit pas un but d'intérêt général.  
 12. D'autre part, la SAS Nancy Stanislas Mobilier soutient que le préfet de Meurthe-et-Moselle n'a pas pris en compte les conséquences économiques trop importantes de sa décision à l'égard d'entreprises fragilisées par la pandémie de covid 19. Toutefois, ce moyen n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, la SAS Nancy Stanislas Mobilier n'est pas fondée à soutenir que ces inconvénients, à les supposer établis, sont de nature à retirer à l'opération projetée son caractère d'utilité publique. 
 En ce qui concerne le moyen tiré du détournement de pouvoir :  
 13. Le détournement de pouvoir allégué consistant à soutenir que la commune poursuivait en réalité l'objectif d'acquérir des terrains à faibles prix, n'est pas établi. 
 En ce qui concerne le vice de procédure dont l'enquête parcellaire serait entachée : 
 14. Aux termes de l'article R. 131-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Notification individuelle du dépôt du dossier à la mairie est faite par l'expropriant, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, aux propriétaires figurant sur la liste établie conformément à l'article R. 131-3, lorsque leur domicile est connu d'après les renseignements recueillis par l'expropriant ou à leurs mandataires, gérants, administrateurs ou syndics. / En cas de domicile inconnu, la notification est faite en double copie au maire, qui en fait afficher une, et, le cas échéant, aux locataires et aux preneurs à bail rural. ". 
 15. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. L'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte. Il appartient au juge administratif d'écarter, le cas échéant de lui-même, un moyen tiré d'un vice de procédure qui, au regard de ce principe, ne lui paraît pas de nature à entacher d'illégalité la décision attaquée. En statuant ainsi, le juge ne relève pas d'office un moyen qu'il serait tenu de communiquer préalablement aux parties. 
 16. Il ressort des pièces du dossier que l'association syndicale libre " Syndicat de l'ensemble immobilier route de Bosserville " propriétaire des terrains cadastrés AW 116 et AW 117 ainsi que M. A, propriétaire des parcelles AW 246 et AW 248 n'ont pas reçu la notification prévue par les dispositions citées au point 14 ci-dessus. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette omission ait eu une influence sur le sens de la décision ou que la SAS Nancy Stanislas Mobilier ait été privée d'une garantie. Par conséquent, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté. 
 En ce qui concerne l'exception tirée de l'illégalité de la déclaration d'utilité publique : 
 17. Il résulte de ce qui précède que le moyen soulevé à l'encontre de l'arrêté de cessibilité et tiré de l'exception d'illégalité de la décision portant déclaration d'utilité publique ne peut qu'être écarté. 
 En ce qui concerne l'illégalité de la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme : 
 18. En premier lieu si la SAS Nancy Stanislas Mobilier soutient que la modification du plan local d'urbanisme ne vise qu'à permettre la réalisation d'un projet dépourvu d'utilité publique et ne correspond à aucun objectif d'urbanisme, ce moyen doit être écarté pour les motifs exposés des points 9 à 12 ci-dessus. 
 19. En second lieu, aux termes de l'article R. 153-14 du code de l'urbanisme : " Le dossier de mise en compatibilité du plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis joints au dossier d'enquête publique, des observations du public et des résultats de l'enquête, le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ainsi que le procès-verbal de la réunion d'examen conjoint sont soumis pour avis par le préfet à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou au conseil municipal ". 
 20. Si la société requérante fait valoir que le conseil municipal ne s'est pas prononcé sur le dossier de mise en compatibilité du plan local d'urbanisme de la commune de Saulxures-lès-Nancy, le préfet n'était pas tenu de saisir pour avis le conseil municipal de cette commune, dessaisie de sa compétence en matière d'urbanisme au profit de la Métropole du Grand Nancy qui a été consultée pour avis et a émis un avis favorable par une délibération du 8 mars 2019. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 21. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par la SAS Nancy Stanislas à fin d'annulation doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, celles présentées à fin d'injonction et au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 22. Il y a lieu, en revanche, de faire application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la SAS Nancy Stanislas une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'établissement public foncier de Grand Est et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nancy du 15 juin 2021 est annulé. 
 Article 2 : La demande présentée par la SAS Nancy Stanislas Mobilier devant le tribunal administratif de Nancy est rejetée. 
 Article 3 : La SAS Nancy Stanislas Mobilier versera à l'établissement public foncier de Grand Est la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Nancy Stanislas Mobilier, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à l'établissement public foncier de Grand Est.  
 Copie en sera adressée à la préfète de Meurthe-et-Moselle et à la commune de Saulxures-les-Nancy. 
 Délibéré après l'audience du 7 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Wallerich, président de chambre, 
 - M. Sibileau, premier conseiller,  
 - Mme Barrois, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 septembre 2023. 
 Le rapporteur, 
 Signé : J.-B. SibileauLe président, 
 Signé : M. Wallerich 
 La greffière, 
 Signé : S. Robinet 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 S. Robinet