CAA54 · 4ème chambre - formation à 3 — 27 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La société Le Coin du Feu a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne de condamner solidairement l'Etat et la commune de Ruvigny à lui verser la somme de 817 026,29 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'adoption de la carte communale classant en zone inconstructible la parcelle cadastrée section ZA n° 75.  
 Par un jugement n° 1700977 du 20 décembre 2018, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande. 
 Par un arrêt n° 19NC00343 du 11 juin 2020, la cour administrative d'appel de Nancy a rejeté l'appel formé par la société Le Coin du Feu contre ce jugement. 
 Par une décision nos 442688, 442689 du 19 novembre 2021, le Conseil d'Etat a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire n° 442689 à la cour. 
 Procédure devant la cour après cassation : 
 Par trois mémoires enregistrés les 24 janvier 2022, 2 mai 2022 et 31 mai 2022, la société Le Coin du Feu, représentée par Me Choffrut, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement n° 1700977 du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne du 20 décembre 2018 ; 
 2°) d'annuler la décision implicite du maire de Ruvigny et de la préfète de l'Aube rejetant sa réclamation indemnitaire ; 
 3°) de condamner conjointement et solidairement l'Etat et la commune de Ruvigny à lui verser la somme de 817 026,29 euros en indemnisation des préjudices subis, assortie des intérêts au taux légal à compter de la demande préalable d'indemnisation ;  
 4°) subsidiairement, de condamner conjointement et solidairement l'Etat et la commune de Ruvigny à lui verser la somme de 408 513,14 euros au même titre, assortie des intérêts au taux légal à compter de la demande préalable d'indemnisation ;  
 5°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la commune de Ruvigny la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la responsabilité sans faute de l'Etat et de la commune de Ruvigny est engagée en raison du préjudice anormal et spécial résultant de l'exclusion de la parcelle cadastrée ZA n° 75 de la zone constructible définie par la carte communale de Ruvigny, alors qu'il s'agissait d'un terrain constructible au regard de ses caractéristiques physiques ; en toute hypothèse, le projet était compatible avec les règles d'urbanisme applicables, mais aussi avec les objectifs d'urbanisme fixés par la commune ; la circonstance que d'autres parcelles soient concernées par le classement en secteur inconstructible ne fait pas obstacle à ce qu'une charge spéciale et exorbitante soit identifiée, alors qu'elle est la seule propriétaire d'une parcelle de cette taille et faisant l'objet d'un projet de construction avancé à être ainsi impactée, les parcelles mentionnées par la commune n'étant pas dans une situation comparable ; le règlement national d'urbanisme n'était pas applicable, le plan d'occupation des sols n'était pas caduc au 1er janvier 2016 ; 
 - les dommages subis, qui découlent de l'impossibilité de réaliser l'opération projetée, résultent de la modification des règles d'urbanisme et non de la demande de retrait du permis d'aménager précédemment obtenu ; la perte de valeur vénale résulte uniquement des règles d'urbanisme applicables ; les difficultés d'accès évoquées, qui n'avaient pas fait obstacle à la délivrance du permis d'aménager, pouvaient, en tout état de cause, être palliées ;   
 - elle a droit à être indemnisée de ses préjudices, correspondant à l'achat du terrain, pour 507 694,09 euros, dont devra être déduite la valeur résiduelle de 25 000 euros, aux travaux de fouille archéologique déjà réalisés et qui étaient indispensables, pour 275 114,20 euros, aux honoraires d'un montant de 22 970 euros et aux frais annexes exposés pour la réalisation de l'opération, soit 11 248 euros, les prestations lui ayant été refacturées ; elle justifie de la perte du bénéfice escompté ; 
 - subsidiairement, si la cour devait retenir un partage de responsabilité, la part lui incombant ne saurait excéder 50 % du dommage. 
 Par un mémoire enregistré le 1er mars 2022, la ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que :  
 - la responsabilité sans faute de de l'Etat et de la commune n'est pas engagée, dès lors, en premier lieu, que la société requérante n'a pas subi de charge spéciale ; la commune de Ruvigny a poursuivi un but d'intérêt général en redéfinissant les conditions de développement de l'urbanisation sur son territoire, le classement de la parcelle ZA n° 75 en secteur inconstructible est justifié par le parti-pris d'urbanisation, qui est cohérent avec le renforcement du principe d'utilisation économe des espaces par la loi ALUR du 25 mars 2014, la lutte contre l'étalement urbain et l'artificialisation des sols ; cette parcelle constitue une faible partie du territoire communal ; d'autres terrains, initialement constructibles, ont reçu le même classement, notamment la parcelle AD n° 48 ; en deuxième lieu, la société requérante n'a pas subi de charge exorbitante, au regard des circonstances de l'espèce, dès lors qu'elle a sollicité et obtenu le retrait du permis d'aménager qui lui avait été transféré, en raison de l'impossibilité de réaliser l'opération projetée dans des conditions financièrement avantageuses, avant la délibération prescrivant l'élaboration de la carte communale et qu'elle n'a présenté les demandes relatives à son nouveau projet que postérieurement à cette délibération ; en troisième lieu, le classement litigieux n'est pas hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi ; 
 - les préjudices invoqués ne présentent pas de lien de causalité avec le changement de zonage mais sont imputables au comportement imprudent de la société Le Coin du Feu, qui est une professionnelle de l'immobilier, ainsi qu'aux caractéristiques de la parcelle, tenant à la configuration de son accès ;  
 - s'agissant des préjudices, le montant de la perte de valeur n'est pas justifié, la valeur vénale résiduelle du terrain n'est pas déduite ; la perte de valeur est inhérente à la demande de retrait de permis d'aménager, de sorte que ce chef de préjudice ne présente pas de caractère direct ; il n'y a pas non plus de lien direct s'agissant des travaux nécessaires aux fouilles archéologiques, réalisés à un moment où la société n'avait pas de garanties suffisantes quant à la concrétisation de son projet ; la facture relative aux frais d'honoraires notamment liés au permis d'aménager est postérieure à la délibération prescrivant l'élaboration de la carte communale ; les frais annexes ne sont pas justifiés, l'unique document produit est établi au nom du bénéficiaire initial du permis d'aménager et a été réalisé pour un site que la société ne possédait pas encore, pour un projet qu'elle a abandonné ; la perte de bénéfice n'est pas indemnisable sur le fondement de l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme, ce préjudice est purement éventuel en l'absence de circonstances particulières, le montant revendiqué n'est pas justifié.  
 Par trois mémoires enregistrés les 27 décembre 2021, 25 février 2022 et 13 mai 2022, la commune de Ruvigny, représentée par Me Tissot, conclut au rejet de la requête de la société Le Coin du Feu et demande à la cour de mettre à la charge de cette dernière une somme, portée à 3 000 euros dans le dernier état de ses écritures, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 -la responsabilité de la commune et de l'Etat ne saurait être engagée, en l'absence de lien de causalité direct entre le préjudice invoqué et le classement du terrain en cause, dès lors que la société a renoncé à son projet dès la fin de l'année 2011 ; la société requérante ne peut se prévaloir d'un droit acquis ; la parcelle était intrinsèquement inconstructible pour le projet envisagé, en raison des risques en terme de sécurité publique que présentait l'accès au terrain ; la parcelle cadastrée ZA n° 75 ne relève pas, en outre, des parties actuellement urbanisées de la commune, ainsi que l'ont retenu deux certificats d'urbanisme, non contestés ; elle était devenue inconstructible dès la date à laquelle le plan d'occupation des sols était devenu caduc ; le classement du terrain n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation et correspond à un objectif d'intérêt général ; la société requérante n'est pas la seule propriétaire concernée par cette modification de classement ; elle n'a pas subi une charge anormale et spéciale ; 
 - l'acquisition du terrain est sans lien avec le changement de zonage ; le calcul de la perte de valeur vénale du terrain n'est pas justifié ; les autres postes de préjudice ont pour cause exclusive l'imprudence de la société requérante et sont sans lien de causalité avec la modification des règles d'urbanisme ; le préjudice tiré de la perte de bénéfice est purement éventuel. 
 Par ordonnance du 31 mai 2022, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 15 juin 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu :  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B,  
 - les conclusions de M. Michel, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Boïa, pour la société Le Coin du Feu, et Me Tissot, pour la commune de Ruvigny. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société Le Coin du Feu est propriétaire, depuis mars 2009, de la parcelle cadastrée section ZA n° 75, d'une superficie de 2,46 hectares, située sur le territoire de la commune de Ruvigny. Si ce terrain relevait d'une zone d'urbanisation future INAa du plan d'occupation des sols de cette commune, la carte communale approuvée par délibération du conseil municipal du 9 décembre 2016 et par arrêté du préfet de l'Aube du 17 janvier 2017 l'a classé en secteur inconstructible. La société Le Coin du Feu relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande tendant à l'engagement de la responsabilité sans faute de la commune de Ruvigny et de l'Etat, au titre d'une charge exorbitante et spéciale occasionnée par cette modification des servitudes d'urbanisme.  
 Sur la responsabilité de la commune de Ruvigny et de l'Etat : 
 2. Aux termes de l'article L. 105-1 du code urbanisme : " N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones./ Toutefois, une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. Cette indemnité, à défaut d'accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui tient compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan local d'urbanisme approuvé ou du document en tenant lieu ". Ces dispositions instituent un régime spécial d'indemnisation exclusif de l'application du régime de droit commun de la responsabilité sans faute de l'administration pour rupture de l'égalité devant les charges publiques. Elles ne font, toutefois, pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d'une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l'ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en œuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi. 
 3. Il résulte de l'instruction que d'autres parcelles non bâties de la commune de Ruvigny ont, à l'instar du terrain dont la société requérante est propriétaire, été classées en secteur inconstructible par la carte communale, compte tenu du parti pris d'urbanisation retenu, privilégiant un développement urbain raisonné et la limitation de la consommation de l'espace, alors que ces terrains relevaient, antérieurement, d'une zone constructible aux termes du plan d'occupation des sols. Il en va ainsi, en particulier, de la parcelle cadastrée section AD n° 48, d'une superficie de plus de 6 hectares, qui était, comme la parcelle ZA n° 75 appartenant à la société requérante, classée en zone INAa du précédent document d'urbanisme, et située aux marges de terrains urbanisés de la commune. La circonstance que la société Le Coin du Feu envisageait de réaliser un lotissement sur le terrain en cause ne suffit pas à caractériser, dans les circonstances de l'espèce, et compte tenu de ce qui a été dit, une charge spéciale de nature à lui ouvrir droit à indemnisation. La société requérante n'est donc pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande.  
 Sur les frais liés au litige : 
 4. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Ruvigny et l'Etat, qui n'ont pas la qualité de partie perdante, versent à la société Le Coin du Feu la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société requérante la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Ruvigny sur le fondement de ces dispositions. 
 D E C I D E: 
 Article 1er : La requête de la société Le Coin du Feu est rejetée. 
 Article 2 : La société Le Coin du Feu versera à la commune de Ruvigny la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Le Coin du Feu, à la commune de Ruvigny et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.  
 Délibéré après l'audience du 5 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 - M. Ghisu-Deparis, présidente de chambre, 
 - Mme Samson-Dye, présidente assesseure, 
 - Mme Roussaux, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 septembre 2022. 
 La rapporteure, 
 Signé : A. B 
 La présidente, 
 Signé : V. Ghisu-Deparis  
 La greffière, 
 Signé : M. A 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 M. A