CAA54 · 3ème chambre - formation à 3 — 27 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. H D, Mme E D, M. A D et  
 M. G C ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler la délibération du 17 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Battenheim a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU). 
 Par un jugement n° 2001094 du 14 octobre 2021, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leur demande et mis à leur charge une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 13 décembre 2021 et le 26 avril 2023, M. H D, Mme E D, M. A D et M. G C, représentés par Me Landbeck, demandent à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 14 octobre 2021 ; 
 2°) d'annuler la délibération du 17 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de Battenheim a approuvé la révision du plan local d'urbanisme ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Battenheim une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre de l'instance d'appel ainsi que le remboursement de la somme de 1 500 euros qu'ils ont été condamnés à lui verser sur le même fondement au titre de la première instance. 
 Ils soutiennent que : 
 - la requête d'appel comporte des critiques du jugement de première instance ; 
 - le jugement de première instance est insuffisamment motivé s'agissant de l'examen des conditions du vote et de l'implication dans la préparation de la délibération de M. B ; 
 - la procédure d'approbation du PLU suivie par la commune est irrégulière dès lors que les conseillers municipaux n'ont pas bénéficié d'une information suffisante, en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;  
 - la procédure d'approbation du PLU est également irrégulière du fait de la participation de M. B, adjoint à l'urbanisme en charge du projet de PLU en méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ;  
 - le classement des parcelles des requérants en zone AC est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; la zone présente un caractère urbain ; le classement en zone agricole est dénué de pertinence ; les parcelles litigieuses n'ont aucun potentiel agricole ;  
 - la révision du PLU est entachée de détournement de pouvoir, dès lors qu'elle avait pour objectif la délivrance d'un permis de construire au profit de M. B sur une parcelle précédemment en zone A.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 8 mars 2022 et le 2 janvier 2025, la commune de Battenheim, représentée par Me Soler-Couteaux, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des appelants d'une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable dès lors qu'elle se borne à reproduire ses écritures de première instance et ne comporte aucune critique du jugement attaqué ; 
 - en date du 13 décembre 2019, le maire a adressé aux conseillers municipaux un courrier les informant de la présentation du dossier de PLU préalablement à la tenue de la réunion en commission réunie, et leur rappelant également que le projet serait soumis à leur approbation lors de la séance du 17 décembre 2019 ;  
 - le classement en zone AC des parcelles dont M. B est propriétaire résulte largement des préconisations issues de l'étude agricole établies par la chambre d'agriculture d'Alsace au mois de mars 2017 ; il est inexact que M. B n'aurait pu obtenir de permis de construire sous l'empire du précédent PLU, le règlement autorisant sur toute la zone les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole dans son article A2 ; la circonstance que M. B ait été présent en sa qualité d'adjoint à l'urbanisme lors de la séance du 17 décembre 2019 est sans emport sur la légalité de la délibération litigieuse compte-tenu notamment de la taille de la commune et de la prépondérance de l'activité agricole dans cette dernière ;  
 - les circonstances que les parcelles litigieuses étaient précédemment classées en zone AU et qu'elles soient desservies par les réseaux ne suffisent pas à caractériser une erreur manifeste d'appréciation dans leur classement ; la commune a ainsi fait le choix de maintenir une zone 1AU1 et 1AU2 existante d'environ 3 hectares à l'ouest du territoire (zone Matfeld) en raison de l'existence d'équipements ; concernant le site 3, correspondant aux parcelles litigieuses, le rapport indique que ces terrains se situent en périphérie du tissu urbain et présentent davantage une vocation agricole qu'urbaine et seront destinés aux constructions agricoles ; le classement en zone agricole se justifie pour des parcelles situées en bordure de la partie urbanisée d'une commune mais intégrées au sein d'un ensemble de terres cultivées ou des parcelles entourées sur trois côtés de constructions mais formant un ensemble cohérent de plusieurs hectares avec d'autres zones agricoles ; le projet d'aménagement et de développement durable du PLU fixe notamment pour orientations de réduire les surfaces allouées au développement urbain ainsi que d'évaluer et de répondre aux besoins du monde agricole en pérennisant les activités agricoles implantées sur le ban communal et en répondant aux projets d'extension des exploitations ; 
 - seules des considérations d'intérêt général ont présidé à la création du secteur AC, de sorte que le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.   
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Bauer, 
 - les conclusions de M. Meisse, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Landbeck pour les requérants et de Me Erkel pour la commune de Battenheim.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 17 décembre 2019, le conseil municipal de Battenheim (Haut-Rhin) a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) communal, comportant notamment le classement en zone agricole des parcelles section 28 n° 182, 183 et 184, appartenant respectivement à M. H et Mme E D, à M. A D et à M. G C. Les intéressés ont demandé au tribunal administratif de Strasbourg d'annuler cette délibération. Par un jugement n° 2001094 du 14 octobre 2021, le tribunal a rejeté leur demande. Par la présente requête, M. D et autres relèvent appel de ce jugement. 
 Sur la fin de non-recevoir soulevée par la commune de Battenheim : 
 2. Il ressort des termes de la requête que celle-ci comporte des critiques adressées au jugement attaqué, de sorte que, si elle reprend ses moyens de première instance, elle ne peut être regardée comme la reproduction pure et simple de sa demande devant le tribunal. Il s'ensuit que la fin de non-recevoir soulevée pour ce motif doit être écartée. 
 Sur la régularité du jugement attaqué : 
 3. Il résulte des termes du jugement de première instance que les premiers juges, qui ne sont pas tenus de répondre à tous les arguments soulevés par les requérants à l'appui d'un moyen, ont suffisamment répondu au moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du jugement litigieux doit par suite être écarté. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2541-2 du code général des collectivités territoriales : " Le maire convoque le conseil municipal aussi souvent que les affaires l'exigent. / () La convocation indique les questions à l'ordre du jour ; elle est faite trois jours au moins avant la séance et, en cas d'urgence, la veille. () ". L'article L. 2121-13 du même code dispose que : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ".  
 5. Il résulte de ces dispositions que les membres du conseil municipal appelés à délibérer de l'adoption d'un document d'urbanisme doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de plan que la délibération a pour objet d'approuver et doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur l'adoption de ce plan, notamment du rapport du commissaire enquêteur. Aucun texte ni aucun principe n'imposent toutefois au maire de leur communiquer ces pièces ou documents en l'absence d'une demande de leur part. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que la convocation des conseillers municipaux à la réunion du conseil municipal du 17 décembre 2019 comprenait un ordre du jour mentionnant l'approbation de la révision générale du PLU. Par un courrier du même jour, auquel était joint une copie du projet, les conseillers municipaux ont par ailleurs été avisés de la tenue, préalablement à cette séance, d'une réunion de présentation du dossier en commissions réunies, la commune produisant les attestations de réception de ces documents. Il ne ressort pas des éléments produits à l'instance que ce dossier aurait été incomplet, ni que certains conseillers municipaux auraient effectué des demandes de pièces qui seraient restées vaines, ou que certains se seraient plaints d'un défaut d'information. Dans ces conditions, les conseillers municipaux ont bénéficié d'une information suffisante au regard des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. 
 7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel. 
 8. Il est soutenu que M. F B, membre du conseil municipal et adjoint au maire en charge de l'urbanisme et, à ce titre, du projet de révision du PLU, était intéressé dès lors que le secteur AC issu du PLU révisé concerne des terrains dont il est propriétaire et que la révision lui a permis d'obtenir un permis de construire dans ce secteur pour un bâtiment agricole. Il ressort toutefois du rapport de présentation du PLU que le zonage AC résulte de préconisations issues d'une étude menée par la chambre d'agriculture d'Alsace, en concertation avec l'ensemble des exploitants agricoles de la commune, et visant à déterminer de façon objective les intérêts de la profession agricole. La circonstance que M. B ait vu son intérêt personnel d'exploitant agricole coïncider avec les priorités de l'ensemble de la commune, qui est à dominante agricole, ne suffit pas à caractériser une méconnaissance des dispositions précitées. De même, la circonstance qu'il a participé au vote, y compris en bénéficiant d'une procuration d'une autre élue, n'est pas non plus en soi dirimante, alors en outre que la délibération a été approuvée par 13 voix sur 14, de sorte que ces deux votes n'ont pas été décisifs. Il ne ressort par ailleurs pas des termes de la délibération que M. B aurait exercé une influence particulière pour son adoption, la circonstance que le maire l'ait félicité pour son investissement personnel ne suffisant pas à en justifier. Il est enfin soutenu que l'intéressé a déposé, avant l'approbation du PLU révisé, une demande de permis de construire un hangar agricole qui n'aurait pu bénéficier d'une issue favorable sous l'empire des dispositions du PLU antérieures à la révision. Cependant, les seules circonstances que son projet ne respectait pas les anciennes règles relatives à l'éloignement du bâtiment par rapport à la voie publique et à l'interdiction d'affouillements, alors qu'il n'est pas démontré que l'intéressé n'aurait pas pu, le cas échéant, mettre son projet en conformité avec lesdites règles, ne suffit pas à établir que M. B a exercé une influence sur la délibération pour faire adopter de nouvelles règles afin que soit spécifiquement pris en compte son intérêt personnel. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.  
 9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. () ". Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".  
 10. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 11. Il ressort du rapport de présentation du PLU, notamment de l'étude agricole réalisée par la chambre d'agriculture, que l'empreinte agricole de la commune est importante et que de nombreuses exploitations, dont beaucoup sont de petite taille, sont situées à l'intérieur ou à proximité de la zone urbanisée. Or, la structure traditionnelle des bâtiments agricoles situés en cœur de village rend difficile l'hébergement de machines agricoles modernes et l'organisation des bâtiments autour d'une cour gêne les manœuvres nécessaires aux engins agricoles, de sorte que la réponse aux besoins de préservation et de développement des espaces agricoles nécessite de permettre un transfert des exploitations agricoles à l'extérieur du cœur de village. Le règlement du PLU révisé prévoit ainsi, en cohérence avec ces objectifs, la création, au sein de la zone A, d'un secteur AC à l'est du village, dédié à l'implantation de nouvelles constructions nécessaires à l'activité agricole, contrairement au reste de la zone A où les constructions sont prohibées. Le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territorial affecte par ailleurs à la commune une superficie maximale de 3 hectares pour les extensions d'habitat pour la période 2016-2033, ce qui implique une réduction des zones susceptibles d'être ouvertes à l'urbanisation. La commune a ainsi fait le choix de maintenir une zone 1AU1 et 1AU2 existante d'environ 3 hectares à l'ouest du territoire, le site 3, correspondant aux parcelles litigieuses, ayant été considéré comme présentant davantage une vocation agricole qu'urbaine et comme étant par conséquent destiné au classement en zone AC. 
 12. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.  
 13. En l'espèce, si les parcelles litigieuses n° 182, 183 et 184 sont situées à proximité de parcelles urbanisées, elles font partie d'un polygone d'environ 80 ares ouvert sur les terres agricoles s'étendant au nord de la rue du Cimetière et à l'est de la rue de Hirtzfelden. Le défaut de potentiel agricole des parcelles des requérants n'est pas établi, alors qu'il ressort des pièces du dossier que certaines des parcelles de ce polygone sont exploitées. Il s'ensuit que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement des parcelles n° 182, 183 et 184 en zone AC serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions précitées de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme. 
 14. En quatrième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement en zone AC des parcelles des requérants aurait été réalisé pour des motifs étrangers à la détermination du parti d'aménagement et d'urbanisme retenu pour la commune, notamment en vue de favoriser un intérêt personnel de M. B distinct de l'intérêt urbanistique de la commune. Il s'ensuit que le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté leurs conclusions à fin d'annulation de la délibération approuvant le PLU de la commune de Battenheim et a mis à leur charge, dans les circonstances de l'espèce, une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 16. Les conclusions présentées à ce titre par les requérants, qui sont la partie perdante dans la présente instance, doivent être rejetées. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions de la commune de Battenheim présentées au même titre.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. D et autres est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative présentées par la commune de Battenheim sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. H D, représentant unique des requérants en application des dispositions de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Battenheim. 
 Délibéré après l'audience du 6 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 - M. Wurtz, président, 
 - Mme Bauer, présidente-assesseure, 
 - M. Berthou, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mars 2025. 
 La rapporteure, 
 Signé : S. BAUER Le président, 
 Signé : Ch. WURTZ Le greffier, 
 Signé : F. LORRAIN       La République mande et ordonne au préfet du Haut-Rhin en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 Le greffier, 
 F. LORRAIN