CAA44 · 5ème chambre — 20 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 L'Association Pays d'Émeraude Mer Environnement (APEME) a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler la délibération du 8 décembre 2017 par laquelle le comité de pays du Pôle d'Équilibre Territorial et Rural (PETR) du Pays de Saint-Malo a approuvé le schéma de cohérence territoriale du Pays de Saint-Malo. 
 Par un jugement n° 1800816 du 9 novembre 2020, le tribunal administratif de Rennes a annulé cette délibération du 8 décembre 2017 " en tant seulement qu'elle délimite dans la cartographie des espaces proches du rivage des secteurs non bâtis en espaces urbanisés à enjeux urbains majeurs à développer ". 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 janvier et 3 septembre 2021, le Pôle d'Equilibre Territorial et Rural du Pays de Saint-Malo, représenté par Me Rouhaud, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 9 novembre 2020 du tribunal administratif de Rennes en tant, d'une part, qu'il a partiellement annulé la délibération du 8 décembre 2017 de son comité approuvant le schéma de cohérence territoriale du Pays de Saint-Malo et, d'autre part, qu'il a refusé de faire application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ;  
 2°) de rejeter en totalité la requête de l'Association Pays d'Émeraude Mer Environnement (APEME) présentée devant le tribunal administratif de Rennes ; 
 3°) subsidiairement, de surseoir à statuer aux fins de de permettre la régularisation du vice constaté par le jugement attaqué ;  
 4°) de mettre à la charge de l'Association Pays d'Émeraude Mer Environnement la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - les dispositions de l'article L. 123-13 code de l'urbanisme ne permettent pas de censurer la délibération ; les dispositions en vigueur à la date d'approbation du schéma de cohérence territoriale (SCOT), telles qu'elles résultent de l'article L. 141-10 du code de l'urbanisme, laissaient aux auteurs des SCOT le choix de localiser ou de délimiter les espaces et sites à protéger ; il n'existait pas d'obligation de délimiter précisément une trame permettant d'assurer la compatibilité du SCOT avec les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme ;     
 - en tout état de cause, le SCOT n'a pas procédé à la délimitation des espaces proches du rivage, à leur classement ou à leur zonage, mais à leur localisation ; ses auteurs ont explicitement indiqué que les aplats de couleur et les traits ne constituaient pas des limites ; ils n'ont établi aucune limite mais des principes à l'échelle de la totalité du territoire ;  
 - le SCOT est suffisant pour apprécier sa compatibilité avec les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme ; ce rapport de compatibilité doit s'apprécier à l'échelle du territoire couvert et compte-tenu de l'ensemble de ses prescriptions et orientations, sans pouvoir examiner isolément les orientations arrêtées sur un secteur donné ; les orientations retenues ne sont ni lacunaires ni erronées ; à l'échelle de la commune de Cancale les espaces agricoles ou naturels situés en " espaces urbanisés à enjeux urbains majeurs à développer " ne représentent qu'une infime partie des espaces proches du rivage à l'échelle du SCOT et il ne s'agit que de principes ;  
 - à titre subsidiaire il y avait lieu pour le tribunal de faire application de l'article                  L. 600-9 du code de l'urbanisme dès lors que l'annulation décidée n'imposait pas la révision du SCOT puisqu'il s'agissait seulement de mieux garantir la préservation des espaces concernés ;  
 - les conclusions d'appel incident présentées par l'Association Pays d'Émeraude Mer Environnement et l'association " Eau et rivières de Bretagne " sont irrecevables s'agissant d'un litige distinct de l'appel principal portant sur des dispositions divisibles du schéma ; subsidiairement, les moyens présentés à l'appui de ces conclusions d'appel incident ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire, enregistré le 28 juillet 2021, l'Association Pays d'Émeraude Mer Environnement (APEME) et l'association " Eau et rivières de Bretagne ", représentées par Me Maitre, demandent à la cour :  
 1°) de rejeter la requête du Pôle d'Equilibre Territorial et Rural du Pays de Saint-Malo ;  
 2°) par la voie de l'appel incident, d'annuler le jugement du 9 novembre 2020 du tribunal administratif de Rennes en tant qu'il n'a pas fait droit en totalité à sa demande d'annulation de la délibération du 8 décembre 2017 par laquelle le comité de pays du Pôle d'Equilibre Territorial et Rural du pays de Saint-Malo a approuvé le schéma de cohérence territoriale du Pays de Saint-Malo ;  
 3°) de mettre à la charge du Pôle d'Equilibre Territorial et Rural du pays de Saint-Malo une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - les moyens soulevés par le Pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Saint-Malo ne sont pas fondés ;  
 - subsidiairement, la délibération du 8 décembre 2017 approuvant le SCOT sera annulée pour les motifs exposés en première instance :  
 - l'enquête publique est insuffisante s'agissant du contenu de l'avis d'enquête publique, de sa publicité et de sa durée ; 
 - le dossier soumis à enquête publique était incomplet ; 
 - l'évaluation environnementale jointe au projet de schéma de cohérence territoriale est insuffisante ; 
 - le rapport de présentation joint au projet de schéma de cohérence territoriale est insuffisant ; 
 - la délibération attaquée est illégale dès lors que le contenu du document d'orientation et d'objectifs est insuffisant ; 
 - le schéma de cohérence territoriale méconnaît les dispositions des articles L. 121-8, L. 121-13, L. 121-23 et L. 101-2 du code de l'urbanisme. 
 Par une lettre du 24 novembre 2022, les parties ont été informées de ce que la cour était susceptible de mettre en œuvre la procédure prévue par l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et invitées à présenter leurs observations sur ce point. 
 Des observations en réponse à ce courrier ont été présentées, le 28 novembre 2022, par l'Association Pays d'Émeraude Mer Environnement (APEME) et l'association " Eau et rivières de Bretagne ". 
 Des observations en réponse à ce courrier ont été présentées, le 1er décembre 2022, par le Pôle d'Equilibre Territorial et Rural du Pays de Saint-Malo. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A,  
 - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Rouhaud, représentant le Pôle d'Equilibre Territorial et Rural du pays de Saint-Malo, et de Me Lemaire, représentant l'association Pays d'Émeraude Mer Environnement et l'association Eau et rivières de Bretagne. 
 Une note en délibéré, présentée pour le Pôle d'Equilibre Territorial et Rural du Pays de Saint-Malo, a été enregistrée le 13 décembre 2022. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Le Pôle d'Equilibre Territorial et Rural (PETR) du Pays de Saint-Malo a prescrit la révision du schéma de cohérence territoriale du Pays de Saint-Malo par une délibération du                1er juillet 2013, puis a arrêté un projet de schéma de cohérence territoriale par une délibération du 10 mars 2017. Le 8 décembre 2017, le comité de pays du PETR du Pays de Saint-Malo a approuvé ce schéma de cohérence territoriale. L'Association Pays d'Emeraude Mer Environnement (APEME) a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler cette délibération du 8 décembre 2017 et l'association " Eau et rivières de Bretagne " a présenté des conclusions d'intervention volontaire au soutien de la demande de l'APEME. Par un jugement du 9 novembre 2020 le tribunal administratif de Rennes a admis l'intervention de l'association " Eaux et rivières de Bretagne " et a annulé la délibération du 8 décembre 2017 " en tant seulement qu'elle délimite dans la cartographie des espaces proches du rivage des secteurs non bâtis en espaces urbanisés à enjeux urbains majeurs à développer ". Le PETR relève appel de ce jugement en tant qu'il a ainsi partiellement annulé la délibération du 8 décembre 2017 et en ce que le tribunal n'a pas sursis à statuer sur la requête en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme. L'APEME et l'association " Eaux et rivières de Bretagne " demandent, par la voie de l'appel incident, d'annuler ce même jugement en tant qu'il n'a pas fait intégralement droit à leur demande d'annulation de la délibération du 8 décembre 2017.     
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne les conclusions d'appel principal du Pôle d'Equilibre Territorial et Rural du Pays de Saint-Malo : 
 2. Aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau.  / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale () ". Et aux termes de l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige: " Les schémas de cohérence territoriale sont compatibles avec : / 1° Les dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres I et II du titre II (). ".    
 3. Il résulte des articles L. 121-13 et L. 131-1 du code de l'urbanisme qu'une opération conduisant à étendre l'urbanisation d'un espace proche du rivage ne peut être légalement autorisée que si elle est, d'une part, de caractère limité, et, d'autre part, justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme selon les critères que ces dispositions énumèrent. Cependant, lorsqu'un schéma de cohérence territoriale comporte des dispositions suffisamment précises et compatibles avec ces dispositions législatives qui précisent les conditions de l'extension de l'urbanisation dans l'espace proche du rivage dans lequel l'opération est envisagée, le caractère limité de l'urbanisation qui résulte de cette opération s'apprécie en tenant compte de ces dispositions du schéma. 
 4. Il ressort des pièces du dossier, d'une part que le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale en litige comprend un objectif 116 tendant à établir, au titre de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, des règles applicables aux différents espaces proches du rivage compris dans son champ, en distinguant cinq catégories, essentiellement selon leurs niveaux d'artificialisation caractérisés notamment " selon l'occupation actuelle des sols ". Au nombre de ces catégories figurent " les espaces urbains à enjeux urbains majeurs à développer " à propos desquels le document prévoit que l'extension de l'urbanisation aura pour objet de " renforcer les centralités, en permettant notamment l'augmentation de la densité par rapport à l'existant " avec la volonté d'" assurer une intégration tant urbaine que paysagère et environnementale pour les parties bordant des espaces remarquables. ". Une catégorie distincte concerne " les espaces agricoles et naturels à préserver " où " l'agriculture y est renforcée. L'adaptation et la mise aux normes des bâtiments d'exploitation agricole existants sont autorisés. ". Il est expressément renvoyé par cet objectif 116 à une annexe 3-B intitulée " cartographie des espaces proches du rivage " localisant les cinq catégories d'espaces proches du rivage mentionnés. Il est par ailleurs indiqué en préambule de ce document d'orientation et d'objectifs que les cartographies " lorsqu'elles sont explicitement visées par un objectif () constituent également des règles et principes à respecter " et que " Quelle que soit l'échelle des cartographies et leur niveau de précision, les contours des aplats de couleur et les traits figurant sur ces documents ne doivent pas être entendus comme des limites, mais uniquement comme des orientations et des principes établis à l'échelle du périmètre du schéma de cohérence territoriale, que les documents d'urbanisme auront la tâche de préciser à l'échelle de la commune ou de l'intercommunalité. La déclinaison communale ou intercommunale peut ainsi aller au-delà comme rester en deçà de ces orientations et de ces principes, à condition de ne pas remettre en cause leurs options essentielles. ".         
 5. Il ressort des pièces du dossier qu'au sein des zones classées en espaces proches du rivage par le schéma de cohérence territoriale en litige, pour les secteurs situés sur le littoral sud-est de la commune de Cancale compris entre le port de Briac et la pointe de la Chaine ainsi qu'au lieu-dit Terrelabouet pour la partie comprise entre le rivage et la route, de vastes zones à dominante naturelle ou agricole ont néanmoins été qualifiées d'" espaces urbains à enjeux urbains majeurs à développer " par l'annexe 3-B à laquelle renvoie le document d'orientation et d'objectifs de ce schéma. Si le PETR fait valoir qu'il résulte des énoncés du préambule de ce dernier document, rappelés au point 4, que les " contours des aplats de couleur et les traits figurant sur ces documents ne doivent pas être entendus comme des limites " cette affirmation ne saurait, sans incohérence, justifier un classement en " espace urbain " de vastes secteurs aisément identifiables qui ne répondent manifestement pas à la définition de la zone dans laquelle ils sont intégrés, alors surtout que le schéma de cohérence territoriale dispose en son objectif 116 qu'en vue de leur cartographie en cinq catégories les espaces proches du rivage sont notamment caractérisés selon l'occupation actuelle du sol. Eu égard aux effets juridiques rappelés aux points 2 et 3 qui s'attachent à la définition des espaces proches du rivage par un schéma de cohérence territoriale et indépendamment du caractère limité de l'urbanisation qui devra être respecté dans ces espaces proches du rivage à l'occasion des projets de construction, il résulte de ce qui précède que les dispositions de la délibération du 8 décembre 2017 par laquelle a été approuvé le schéma de cohérence territoriale du Pays de Saint-Malo, censurées par le jugement attaqué, sont incompatibles avec les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme. 
 6. Il résulte de tout ce qui précède que le PETR n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé la délibération du   8 décembre 2017 par laquelle le comité de pays du PETR a approuvé le schéma de cohérence territoriale du Pays de Saint-Malo en tant qu'elle délimite dans la cartographie des espaces proches du rivage, des secteurs non bâtis en " espaces urbanisés à enjeux urbains majeurs à développer ".  
 En ce qui concerne les conclusions d'appel incident des associations Pays d'Émeraude Mer Environnement (APEME) et " Eau et rivières de Bretagne " :  
 7. Par un mémoire enregistré après l'expiration du délai d'appel, les associations Pays d'Émeraude Mer Environnement et Eau et rivières de Bretagne demandent à la cour, par la voie de l'appel incident, d'annuler le jugement du 9 novembre 2020 en tant qu'il n'a pas fait droit en totalité à leur demande d'annulation de la délibération du 8 décembre 2017. Ainsi qu'il a été exposé l'appel principal du PETR porte uniquement sur cette disposition relative à la délimitation de certains espaces proches du rivage dans la cartographie du schéma de cohérence territoriale du Pays de Saint-Malo. Eu égard au caractère divisible d'un tel schéma, les conclusions incidentes des deux associations soulèvent un litige distinct de celui soumis par l'appel principal et ne sont par suite pas recevables, ainsi que l'a opposé le PETR dans un mémoire dont ces associations ont accusé réception le 8 septembre 2021.  
 Sur l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme :  
 8. Aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un schéma de cohérence territoriale, un plan local d'urbanisme ou une carte communale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue à la section 6 du chapitre III du titre IV du livre Ier et à la section 6 du chapitre III du titre V du livre Ier ; / () Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. () ".  
 9. L'irrégularité relevée ci-dessus ne concernant ni la fixation par le schéma d'objectifs chiffrés de consommation économe de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain au sens des dispositions de l'article L. 141-6 du code de l'urbanisme, ni la délimitation des espaces naturels, agricoles, forestiers ou urbains à protéger au sens des dispositions de l'article L.141-10 du même code, c'est à tort que les premiers juges ont rejeté les conclusions du PETR  du Pays de Saint-Malo tendant à l'application des dispositions précitées de l'article L. 600-9 au motif qu'une régularisation du schéma impliquait le recours à une procédure de révision en application de l'article L. 143-29 du code de l'urbanisme.  
 10. Toutefois le jugement attaqué a uniquement pour effet d'annuler partiellement le zonage adopté par les auteurs du SCOT du Pays de Saint-Malo en " espaces urbanisés à enjeux urbains majeurs à développer " de certains des espaces proches du rivage délimités en annexe            3-B au document d'orientation et d'objectifs, notamment sur le territoire de la commune de Cancale. Ces dispositions étant divisibles du reste de ce document, leur annulation est seulement susceptible de donner lieu, si les auteurs du schéma en décident, à la définition d'une nouvelle cartographie selon un calendrier qu'ils détermineront.  
 11. Par suite, le PETR du Pays de Saint-Malo n'est pas fondé à se plaindre de ce que les premiers juges ont rejeté ses conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme.   
 Sur les frais d'instance :  
 12.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l'octroi d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par L'Association Pays d'Emeraude Mer Environnement et l'association " Eau et rivières de Bretagne ". Dans les circonstances de l'espèce il n'y a pas lieu de faire droit aux demandes présentées sur le même fondement par le Pôle d'Equilibre Territorial et Rural du Pays de Saint-Malo.    
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête du Pôle d'Equilibre Territorial et Rural du Pays de Saint-Malo est rejetée.  
 Article 2 :   Les conclusions d'appel incident présentées par l'Association Pays d'Émeraude Mer Environnement et l'association " Eau et rivières de Bretagne " sont rejetées.  
 Article 3 : Les conclusions présentées par l'Association Pays d'Émeraude Mer Environnement et l'association " Eau et rivières de Bretagne " sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au Pôle d'Equilibre Territorial et Rural du Pays de Saint-Malo, à l'Association Pays d'Émeraude Mer Environnement et à l'association " Eau et rivières de Bretagne ". 
 Délibéré après l'audience du 2 décembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 - M. Francfort, président de chambre, 
 - M. Rivas, président assesseur, 
 - M. Frank, premier conseiller.   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 décembre 2022. 
 Le rapporteur, 
 C. A  
 Le président, 
 J. FRANCFORT 
 Le greffier, 
 C. GOY 
 La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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