CAA44 · 4ème chambre — 6 janvier 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 6 septembre 2021, 23 novembre 2021, 13 janvier 2022 et 11 juillet 2022, la société d'alimentation Mévennaise (SAM), représentée par Me Cazin, demande à la cour : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 13 juillet 2021 par lequel le maire de la commune de                Saint-Méen-Le-Grand (Ille-et-Vilaine) a refusé de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Saint-Méen-Le-Grand de lui délivrer le permis sollicité ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) est insuffisamment motivé sur les actions en faveur du centre-ville mises en avant ; 
 - la CNAC a commis une erreur de droit au regard de l'article 10 de la directive n° 2006/123/CE en se fondant sur des actions futures, non décidées, ni rendues publiques au jour d'enregistrement de la demande d'autorisation ; 
 - le projet est compatible avec le document d'orientations et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) ; 
 - la CNAC a commis une erreur d'appréciation s'agissant des critères de l'article L. 752-6 du code de commerce relatifs à l'animation commerciale du centre-ville, à la desserte par les transports collectifs et à la qualité environnementale des bâtiments ; 
 - les conclusions de la commune sont irrecevables dès lors qu'elle n'est pas partie à l'instance et qu'elle n'a pas intérêt à agir. 
 Par un mémoire, enregistré le 9 décembre 2021, la commune de Saint-Méen-Le-Grand, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la SAM le versement de la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens de la SAM ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire, enregistré le 31 mai 2022, la CNAC conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que : 
 - les conclusions dirigées contre l'Etat au titre des frais de procès sont irrecevables ; 
 - les moyens de la société requérante ne sont pas fondés. 
   
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 ; 
 - le code de commerce ;  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Derlange, président assesseur, 
 - les conclusions de M. Pons, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Cazin, pour la SAM et de Me Lapprand pour la commune de Saint-Méen-Le-Grand. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société d'alimentation Mévennaise (SAM) exploite, à Saint-Méen-Le-Grand     (Ille-et-Vilaine), un supermarché à l'enseigne " Super U ", d'une surface de vente de 2 495 m², attenant à un magasin " Espace U " de 800 m². Elle a déposé une demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale dans le but de porter la surface de vente de ce supermarché à 3 295 m² en fusionnant les deux établissements et en étendant le " drive ", point de retrait des marchandises par automobile, existant de cinq à huit pistes et de 215 à 306 m². La commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) a émis un avis défavorable sur ce projet le 17 février 2021. Sur recours de la SAM, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), a également émis, le 27 mai 2021, un avis défavorable sur le projet aux motifs que " la commune de Saint-Méen-le-Grand a été désignée en décembre 2020 lauréate de l'appel à projet national " Petites Villes de Demain " qui prévoit un appui financier des pouvoirs publics sur 6 ans en faveur des projets de revitalisation ; que le projet est de nature à porter atteinte à la réalisation de ses objectifs sur la commune ; qu'une réflexion sur la mise en place d'un dispositif d'opération de revitalisation de territoire sur la commune est actuellement en cours ; le taux de vacance commerciale sur la commune d'implantation et les communes limitrophes s'élève à 11,4 %, que le projet aura une influence préjudiciable sur l'attractivité des petits commerces de centre-ville et sur l'animation de la vie locale ; que la desserte du site du projet en transports en commun est insuffisante, le site étant desservi par 2 lignes de bus, à un arrêt situé à 500 m, à une fréquence de passage insuffisante ; le projet ne prévoit pas le recours aux énergies renouvelables ". Par arrêté du 13 juillet 2021, le maire de Saint-Méen-Le-Grand a refusé de délivrer à la SAM le permis de construire sollicité. Celle-ci demande à la cour de prononcer l'annulation de cet arrêté en tant qu'il lui refuse l'autorisation d'exploitation commerciale demandée. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée par la SAM à l'encontre des conclusions de la commune de Saint-Méen-Le-Grand : 
 2. L'arrêté attaqué a été pris par le maire de la commune de Saint-Méen-Le-Grand et a pour conséquence de faire obstacle à l'extension d'un supermarché exploité sur son territoire. Par suite, la commune a qualité pour agir en défense au soutien de l'arrêté attaqué et est recevable à demander le remboursement de ses frais de procès au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. La fin de non-recevoir opposée par la SAM sur ce point doit être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 13 juillet 2021 : 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 752-38 du code de commerce : " () L'avis ou la décision est motivé, signé par le président et indique le nombre de votes favorables et défavorables ainsi que le nombre d'abstentions () ". Si, eu égard à la nature, à la composition et aux attributions de la Commission nationale d'aménagement commercial, les décisions qu'elle prend doivent être motivées, cette obligation n'implique pas que la commission soit tenue de prendre explicitement parti sur le respect, par le projet qui lui est soumis, de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicables. 
 4. L'avis litigieux émis par la CNAC, lors de sa séance du 27 mai 2021, rappelle les caractéristiques principales du projet, son historique ainsi que sa localisation et indique qu'il ne répond pas aux critères de l'article L. 752-6 du code de commerce, en particulier s'agissant des critères de préservation ou de revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, d'accessibilité par les transports collectifs et de recours aux énergies renouvelables, en assortissant, à chaque fois, son appréciation de nombreux éléments de fait. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial n'est pas suffisamment motivé doit être écarté, quand bien même l'avis litigieux ne comporte pas plus d'éléments circonstanciés sur les actions en faveur du centre-ville mises en avant. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 10 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil relative aux services dans le marché intérieur du 12 décembre 2006 : " 1. Les régimes d'autorisation doivent reposer sur des critères qui encadrent l'exercice du pouvoir d'appréciation des autorités compétentes afin que celui-ci ne soit pas utilisé de manière arbitraire. ". Le 2 de cet article précise que les critères employés pour apprécier les demandes d'autorisation doivent être : " a) non-discriminatoires ; b) justifiés par une raison impérieuse d'intérêt général ; c) proportionnels à cet objectif d'intérêt général ; d) clairs et non ambigus ; e) objectifs ; f) rendus publics à l'avance ; g) transparents et accessibles. ".  Les critères au regard desquels une demande d'autorisation d'exploitation commerciale est examinée par les commissions départementales et la Commission nationale d'aménagement commercial, qui sont précisés par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce, sont clairs et dénués d'ambiguïté. Les dispositions de l'article L. 752-6 ne sont, par suite, pas incompatibles avec les objectifs de l'article 10 de la directive. 
 6. A supposer même que les dispositions de l'article 10 de la directive du 12 décembre 2006 invoquées par la SAM soient précises et inconditionnelles et puissent donc utilement être opposées, les critères au vu desquels la CNAC a mené son examen ont été rendus publics à l'avance et étaient accessibles puisqu'ils sont codifiés au code de commerce et exposés en toute transparence par la jurisprudence de la juridiction administrative. A cet égard, la SAM ne pouvait ignorer que la CNAC était amenée à porter son appréciation sur son projet au vu des éléments de fait et de droit applicables à la date de sa décision. Dans ces conditions et, en tout état de cause, le moyen tiré de ce que la CNAC aurait commis une erreur de droit au regard de l'article 10 de la directive n° 2006/123/CE en se fondant sur la participation de la commune de                Saint-Méen-Le-Grand au programme " Petites villes de demain ", qui n'était ni décidée ni rendue publique au jour d'enregistrement de la demande d'autorisation, et sur le fait qu'une réflexion sur la mise en place d'un dispositif d'opération de revitalisation de territoire sur la commune était alors en cours, doit être écarté. 
 7. En troisième et dernier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial () ". 
 8. D'autre part, aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi ". Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine () ". 
 9. Enfin, aux termes de l'article L. 752-6 du même code, dans sa rédaction applicable au litige, issue de l'article 166 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 : "  () La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre () / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés                     éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; / b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 () " 
 10. Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce, par la loi du 23 novembre 2018, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes. 
 11. D'une part, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que prétend la SAM, son projet entrainera une extension de 800 m² de la surface commerciale à dominante alimentaire de l'hypermarché " Super U " qu'elle exploite, par regroupement des surfaces de vente, en abattant la cloison entre les deux bâtiments mitoyens, du supermarché et d'un magasin à l'enseigne " U Technologie " dont le maintien en secteur 2 n'est aucunement garanti. Eu égard à la situation des commerces de centre-ville des communes de la zone de chalandise, en particulier celui de Saint-Méen-Le-Grand situé à seulement 1,2 km, soit trois minutes en automobile, du projet et bénéficiant du programme " Petites villes de demain " porté par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), et ceux de Plumaugat et Gaël, communes dont le taux de vacance commerciale est respectivement de 25% (une cellule sur 4) et de 27 % (3 cellules sur 11), le ministre en charge du commerce, dans son avis défavorable du 25 mai 2021, a considéré que le projet " ne contribue pas à la revitalisation du tissu commercial de centre-ville, alors que la commune est lauréate du programme national Petites Villes de Demain ". Il ressort également de l'avis de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) que la zone de chalandise compte déjà une densité significative de grandes surfaces alimentaires par rapport au besoin local. Par ailleurs, il ne ressort des pièces du dossier ni que l'évolution démographique, qui n'est d'ailleurs pas si importante que la requérante le soutient et a tendance à ralentir en particulier dans la commune d'implantation, compenserait les difficultés de revitalisation des centres-villes, ni que le projet réduirait une évasion commerciale qui n'est pas établie. Dans ces conditions, en considérant que le projet porterait préjudice aux centres-villes des communes de la zone de chalandise en cause, la CNAC n'a pas inexactement appliqué les critères fixés par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce en ce qui concerne les conséquences du projet sur ce point. 
 12. D'autre part, il est constant que le projet n'est desservi que par deux lignes de bus, à une fréquence faible et au moyen d'un arrêt situé à 500 mètres et qu'il n'est pas accessible par une piste cyclable. Dans ces conditions, la CNAC n'a pas davantage commis d'erreur d'appréciation en fondant sa décision notamment sur les critères fixés par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce en ce qui concerne l'accessibilité du projet par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone. 
 13. Enfin, il n'est pas contesté que le projet ne recourt pas aux énergies renouvelables et il ressort des pièces du dossier que les efforts en matière de développement durable mis en avant par la SAM restent très minimes, notamment s'agissant de la réduction de l'emprise au sol de l'aire de stationnement de 9 622 à 9 544 m² et de la perméabilisation de seulement vingt places de stationnement, ce qui a conduit le ministre en charge de l'urbanisme, dans son avis précité, à considérer que le projet " ne présente pas d'améliorations significatives de son volet environnemental ". Dès lors, quand bien même elle fait état de son intention de réduire très significativement sa consommation d'énergie et ses émissions de CO², la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la CNAC aurait inexactement appliqué l'objectif relatif au développement durable fixé par les dispositions de l'article L. 752-6 du code de commerce. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu de rejeter les conclusions de la SAM à fin d'annulation, et, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles au titre des frais d'instance. En revanche, il y a lieu de mettre à sa charge la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Saint-Méen-Le-Grand en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société d'alimentation Mévennaise est rejetée. 
 Article 2 : La société d'alimentation Mévennaise versera une somme de 1 500 euros à la commune de Saint-Méen-Le-Grand, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société d'alimentation Mévennaise (SAM), à la commune de Saint-Méen-Le-Grand et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
 Copie en sera adressée, pour information à la Commission nationale d'aménagement commercial.   
 Délibéré après l'audience du 13 décembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 - M. Lainé, président de chambre, 
 - M. Derlange, président assesseur, 
 - Mme Chollet, première conseillère.   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 janvier 2023. 
 Le rapporteur, 
 S. DERLANGE 
 Le président, 
 L. LAINÉ 
 Le greffier, 
 C. WOLF 
 La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui les concernent, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.