CAA44 · 4ème chambre — 8 avril 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 L'association de défense des cirques de famille a demandé au tribunal administratif de Caen d'annuler l'arrêté du 10 juillet 2020 par lequel le maire de Villers-sur-Mer a interdit l'installation des cirques détenant des animaux en vue de leur présentation au public sur le territoire de la commune.  
 Par un jugement n° 2001294 du 13 juillet 2021, le tribunal administratif de Caen a annulé l'arrêté du 10 juillet 2020 par lequel le maire de Villers-sur-Mer a interdit l'installation des cirques détenant des animaux en vue de leur présentation au public sur le territoire de la commune. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête, enregistrée le 10 septembre 2021, la commune de Villers-sur-Mer, représentée par Me Poisson, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 13 juillet 2021 du tribunal administratif de Caen ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du maire de Villers-sur-Mer du 10 juillet 2020 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'association de défense des cirques de famille la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le maire de la commune était compétent pour prononcer l'interdiction contestée ; la décision est intervenue sur le seul fondement de ses pouvoirs de police générale, au titre de la préservation de la moralité publique et de la dignité de l'être vivant, et non pas en vertu d'un pouvoir de police spéciale au titre des articles L. 214-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime et L. 413-1 et suivants du code de l'environnement ; la police spéciale prévue par ces textes, qui vise uniquement l'interdiction de détention d'animaux sauvages, n'interdit pas l'exercice de sa police générale par un maire pour un motif distinct comme en l'espèce ;   
 - en admettant que l'arrêté contesté entrait dans le champ de la police spéciale du préfet, il existait une carence du préfet dans l'exercice de ses pouvoirs de police spéciale qui justifiait l'usage par la maire de recourir à son pouvoir de police générale ; la législation est, depuis longtemps, insuffisante sur la dignité et le bien-être animal ; localement cette carence est constatée du fait du nombre élevé de familles, de jeunes enfants et de cirques accueillis chaque été ; aucun terrain n'est par ailleurs susceptible d'accueillir de telles manifestations marquées par le dressage d'animaux portant atteinte à leur bien-être et à leur santé ;   
 -  le tribunal devait faire droit à sa demande de substitution de motif ; il est établi qu'elle ne dispose plus d'espace public permettant l'accueil d'un cirque détenant des animaux ; elle a cédé le terrain l'accueillant précédemment et les autres espaces publics sont inadaptés ; 
 - l'arrêté contesté ne porte manifestement pas atteinte au droit de propriété des détenteurs d'animaux, lequel est en outre subordonné au bon traitement des animaux ; le droit de propriété des riverains qui ne pourraient louer leur bien à un établissement de cirque n'est pas établi ;  
 - l'arrêté ne porte pas atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie ; l'arrêté ne constitue pas une mesure générale et absolue ; il ne met pas en péril les exploitations de cirques ; l'atteinte à la dignité et à l'intégrité des animaux étant caractérisée, la proportionnalité de la mesure est établie ; aucune méconnaissance du droit européen n'est établie eu égard au caractère limité dans l'espace de la mesure et à son objet ; le droit national est insuffisant pour assurer la protection des animaux ;    
 - l'arrêté ne porte pas atteinte à la liberté d'aller et venir dès lors qu'il n'interdit nullement d'habiter la commune ou d'y circuler ou à la liberté d'expression des artistes de cirques eu égard à son objet de protection de la dignité animale ; 
 - la décision n'est pas entachée de détournement de pouvoir. 
 Par lettre du 7 décembre 2021, l'association de défense des cirques de famille a été mise en demeure de produire ses observations dans le délai d'un mois, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative. 
 Par une ordonnance du 13 janvier 2022 la clôture d'instruction a été fixée au 14 février 2022.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - l'arrêté du 18 mars 2011 fixant les conditions de détention et d'utilisation des animaux vivants d'espèces non domestiques dans les établissements de spectacles itinérants ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Rivas,  
 - les conclusions de M. Pons, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Samain, représentant la commune de Villers-sur-Mer. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté du 10 juillet 2020 le maire de la commune de Villers-sur-Mer (Calvados) a interdit l'installation de cirques et spectacles détenant des animaux en vue de leur présentation au public sur le territoire communal. Par un jugement du 13 juillet 2021 le tribunal administratif de Caen a annulé cet arrêté, à la demande de l'association de défense des cirques de famille, en raison de l'incompétence de son auteur. La commune de Villers-sur-Mer relève appel de ce jugement.      
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 2. Aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale () ". Aux termes de l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques () / () / 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ; / () ". S'il appartient au maire, en application des pouvoirs de police qu'il tient de ces dispositions, de prendre les mesures nécessaires pour assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques, les interdictions édictées à ce titre doivent être strictement proportionnées à leur nécessité. 
 3. L'arrêté contesté du 10 juillet 2020 du maire de Villers-sur-Mer, interdisant l'installation de cirques et spectacles détenant des animaux en vue de leur présentation au public sur le territoire communal, est fondé sur les pouvoirs de police que le maire tient des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales et motivé par le fait que " la municipalité est garante de la moralité publique et [que] la mise en spectacle d'animaux sauvages ou de certains animaux domestiques dans des conditions incompatibles avec leurs besoins biologiques et leur habitat constitue une atteinte aux valeurs de respect de la nature et de l'environnement protégées par notre Constitution. ".  
 4. Toutefois, en premier lieu, aux termes de l'article L. 413-3 du code de l'environnement : " Sans préjudice des dispositions en vigueur relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement, l'ouverture des établissements d'élevage d'animaux d'espèces non domestiques, de vente, de location, de transit, ainsi que l'ouverture des établissements destinés à la présentation au public de spécimens vivants de la faune locale ou étrangère, doivent faire l'objet d'une autorisation délivrée dans les conditions et selon les modalités fixées par un décret en Conseil d'Etat. " et aux termes de l'article R. 413-9 du même code : " Les caractéristiques auxquelles doivent répondre les installations fixes ou mobiles ainsi que les règles générales de fonctionnement ou de transport et les méthodes d'identification des animaux détenus sont fixées par arrêtés conjoints des ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture, après avis du Conseil national de la protection de la nature. () ". Un arrêté du 18 mars 2011 fixe ainsi les conditions de détention et d'utilisation des animaux vivants d'espèces non domestiques dans les établissements de spectacles itinérants et organise un régime d'autorisation, confié aux seuls préfets, s'agissant de l'utilisation de ces animaux et de l'ouverture des établissements de présentation au public de ces animaux. Par ailleurs, il résulte des dispositions des articles L. 214-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime qu'il est interdit d'exercer des mauvais traitements envers les animaux domestiques et sauvages apprivoisés ou tenus en captivité et l'article R. 214-17 de ce code dispose que : " () Si, du fait de mauvais traitements ou d'absence de soins, des animaux domestiques ou des animaux sauvages apprivoisés ou tenus en captivité sont trouvés gravement malades ou blessés ou en état de misère physiologique, le préfet prend les mesures nécessaires pour que la souffrance des animaux soit réduite au minimum () ". 
 5. Il résulte d'une part de ces dispositions législatives et réglementaires, dont le caractère lacunaire ou insuffisant n'est pas établi dès lors qu'elles visent notamment la protection des animaux et le respect de leur bien-être ainsi que la lutte contre les souffrances animales, que le législateur a confié aux seuls préfets le pouvoir de police permettant de réglementer l'installation dans une commune d'un cirque détenant et utilisant des animaux vivants d'espèces non domestiques, pour des motifs tenant aux conditions d'utilisation de ces animaux, et d'effectuer les contrôles nécessaires. Dès lors, le maire de Villers-sur-Mer ne pouvait, sur le fondement de ses pouvoirs de police générale qu'il tient des dispositions citées du code général des collectivités territoriales, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale ainsi conférés aux autorités de l'Etat, adopter comme en l'espèce, dans le but d'assurer la protection du bien-être animal, une mesure d'interdiction des spectacles de cirques comprenant des animaux sur le territoire de sa commune.  
 6. Si la commune de Villers-sur-Mer fait également valoir que l'arrêté est intervenu afin de préserver l'ordre public, au titre duquel elle mentionne la nécessaire préservation du bien-être animal et de la dignité animale, elle ne justifie en tout état de cause pas de circonstances locales particulières qui justifieraient d'interdire l'installation de tous les cirques proposant des représentations avec des animaux sauvages ou certains animaux domestiques. La seule présence de nombreuses familles et d'enfants sur le territoire communal, notamment en période estivale, n'est pas de nature à caractériser ces circonstances. Il n'est par ailleurs nullement établi que les services locaux de l'Etat seraient défaillants dans le contrôle de ces spectacles s'il devait subvenir des mauvais traitements à l'égard des animaux présentés par ces cirques autorisés par la réglementation en vigueur.  
 7. En second lieu, la commune fait valoir qu'un nouveau motif, tiré de l'impossibilité communale d'accueillir tout cirque détenant des animaux dès lors que la commune ne dispose plus de site lui appartenant susceptible de les accueillir dans le respect des règles d'hygiène et de salubrité exigées par la présence d'animaux, pourrait être substitué en tant que de besoin à celui fondant l'arrêté contesté. Toutefois, une telle circonstance n'est pas établie en l'espèce, alors qu'au surplus ces cirques peuvent également s'implanter sur des terrains privés.  
 8. Dans ces conditions, eu égard à ce qui est exposé au point 5 sur l'existence d'une police spéciale de réglementation et de contrôle des conditions de détention et d'utilisation des animaux vivants d'espèces non domestiques dans les établissements de spectacles itinérants confiée à l'Etat, le moyen tiré de l'incompétence du maire de Villers-sur-Mer pour prendre l'arrêté contesté est de nature à fonder son annulation. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Villers-sur-Mer n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a annulé l'arrêté de son maire du 10 juillet 2020.   
 Sur les frais d'instance : 
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l'octroi d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par la commune de Villers-sur-Mer.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Villers-sur-Mer est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Villers-sur-Mer et à l'association de défense des cirques de famille. 
 Délibéré après l'audience du 22 mars 2022, à laquelle siégeaient : 
 - M. Lainé, président de chambre, 
 - M. Rivas, président assesseur, 
 - Mme Béria-Guillaumie, première conseillère.   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 avril 2022. 
 Le rapporteur, 
 C. RIVAS 
 Le président, 
 L. LAINÉ 
 La greffière, 
 S. LEVANT 
 La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 2