CAA44 · 4ème chambre — 17 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête en tierce opposition et un mémoire, enregistrés le 7 décembre 2021, le 4 mars 2022 et le 12 janvier 2023, la SAS Galemar, représentée par Me Fresneau et Guillini, demande à la cour :  
 1°) de déclarer non avenu l'arrêt n° 20NT03052, en date du 16 juillet 2021, par lequel elle a, sur requête de la SCI 2G Immo, annulé l'arrêté du maire de Grandchamp-des-Fontaines du 4 août 2020 refusant de délivrer à cette société un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour un projet de création d'un ensemble commercial au sein de la ZAC de la Belle Etoile et a enjoint à la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) de procéder à un nouvel examen du dossier ; 
 2°) de rejeter la requête de la SCI 2G Immo et de déclarer non avenu l'avis du 14 octobre 2021 de la CNAC donnant un avis favorable au projet à la suite de l'arrêt du 16 juillet 2021 ; 
 3°) de mettre à la charge de la SCI 2G Immo la somme de 3 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - son recours en tierce opposition est recevable dès lors qu'elle aurait dû être appelée à l'instance et que l'arrêt du 16 juillet 2021 préjudicie à ses droits ; 
 - cet arrêt est entaché d'erreur d'appréciation ; 
 - l'impact du projet sur le centre-ville de Grandchamp-des-Fontaines et ses alentours est très défavorable ;  
 - la desserte en transports collectifs et par les modes de transports doux est insuffisante ;  
 - il n'y a pas de mutualisation des places de stationnement et le projet ne respecte pas le critère d'utilisation économe de l'espace ;  
 - il entrainera l'imperméabilisation d'un important espace naturel, sans mesure compensatoire sérieuse ; 
 - le délai de deux mois de l'article R. 832-2 du code de justice administrative ne lui est pas applicable faute de notification du jugement litigieux. 
 Par des mémoires, enregistrés les 2 février et 24 mars 2022, la SCI 2G Immo, représentée par Me Camus, conclut au rejet du recours de la SAS Galemar et demande à la cour de mettre à la charge de celle-ci le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le recours en tierce opposition de la SAS Galemar est irrecevable dès lors que l'arrêt du 16 juillet 2021 ne préjudicie pas à ses droits ; 
 - le projet est conforme aux critères de l'article L. 752-6 du code de commerce. 
 Par des mémoires, enregistrés les 14 février 2022 et 5 janvier 2023, la commune de Grandchamp-des-Fontaines, représentée par Me Vic, conclut au rejet du recours de la SAS Galemar et à ce que soit mis à la charge de celle-ci le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que le recours en tierce opposition de la SAS Galemar est irrecevable car tardif et parce que l'arrêt du 16 juillet 2021 ne préjudicie pas à ses droits. 
 Vu : 
 - l'avis de la CNAC du 10 juin 2020 ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de commerce ;  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Derlange, président assesseur, 
 - les conclusions de M. Pons, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Fresneau, pour la SAS Galemar, de Me Camus, pour la SCI 2G Immo et de Me Vic, pour la commune de Grandchamp-des-Fontaines. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La SCI 2G Immo exploite un hypermarché à l'enseigne " Super U " qui a été porté à la surface commerciale de 3 677 m² en 2019, au sein de la zone d'aménagement concerté (ZAC) de la Belle Etoile, sur les territoires des communes de Grandchamp-des-Fontaines et Treillières (Loire-Atlantique). Le 29 juillet 2019, elle a sollicité un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale pour la création d'un ensemble commercial attenant comprenant six cellules commerciales, représentant une surface de vente de 7 469 m², faisant passer la surface totale de vente à 11 145 m². La commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) de la Loire-Atlantique a émis, le 28 novembre 2019, un avis favorable à ce projet. Saisie d'un recours contre cet avis par les sociétés concurrentes Galemar et Silène, la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) a émis, lors de sa séance du 10 juin 2020, un avis défavorable sur le projet. Par un arrêté du 4 août 2020, le maire de Grandchamp-des-Fontaines, prenant acte de cet avis défavorable, a refusé de délivrer le permis de construire sollicité valant autorisation d'exploitation commerciale. Sur recours de la SCI 2G Immo, par un arrêt n° 20NT03052 du 16 juillet 2021, la cour a annulé cet arrêté et enjoint à la CNAC de réexaminer le dossier. La CNAC a procédé à ce nouvel examen le 14 octobre 2021 et rendu un avis favorable. En conséquence, le 15 novembre 2021, le maire de Grandchamp-des-Fontaines a délivré à la SCI 2G Immo le permis de construire sollicité valant autorisation d'exploitation commerciale. La SAS Galemar, faisant valoir qu'elle n'a pas été appelée en la cause par la cour et que l'arrêt du 16 juillet 2021 lui porte préjudice présente un recours en tierce opposition. 
 Sur la recevabilité de la tierce opposition : 
 2. D'une part, aux termes de l'article R. 832-1 du code de justice administrative : " Toute personne peut former tierce opposition à une décision juridictionnelle qui préjudicie à ses droits, dès lors que ni elle ni ceux qu'elle représente n'ont été présents ou régulièrement appelés dans l'instance ayant abouti à cette décision ". 
 3. Il ressort des pièces de la procédure n° 20NT03052 que la SAS Galemar, qui dans le cadre du recours administratif préalable obligatoire prévu par l'article L. 752-17 du code de commerce avait contesté devant la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) l'avis favorable émis par la commission départementale d'aménagement commercial le 28 novembre 2019, n'a été ni mise en cause, ainsi qu'elle aurait dû l'être, ni représentée dans l'instance ayant abouti à l'arrêt du 16 juillet 2021 par lequel la cour a annulé l'arrêté du 4 août 2020 par lequel le maire de Grandchamp-des-Fontaines a refusé de délivrer à la SCI 2G Immo un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale à la suite de l'avis défavorable émis par la CNAC le 10 juin 2020. Cet arrêt étant dans cette mesure susceptible de préjudicier à ses droits, son recours en tierce opposition est recevable. 
 4. D'autre part, aux termes de l'article R. 832-2 du code de justice administrative : " Celui à qui la décision a été notifiée ou signifiée dans les conditions prévues aux articles     R. 751-3 à R. 751-4-1 ne peut former tierce opposition que dans le délai de deux mois à compter de cette notification ou signification. ". 
 5. Il n'est pas contesté que l'arrêt litigieux n'a pas été notifié ou signifié à la SAS Galemar dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à R. 751-4-1 du code de justice administrative. Par suite, son recours, qui a en tout état de cause été présenté dans un délai raisonnable, n'est pas tardif. La fin de non-recevoir opposée sur ce point doit être écartée. 
 Sur le bien-fondé de la tierce opposition : 
 6. D'une part, aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial () ". 
 7. D'autre part, aux termes du troisième alinéa de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat : " Les pouvoirs publics veillent à ce que l'essor du commerce et de l'artisanat permette l'expansion de toutes les formes d'entreprises, indépendantes, groupées ou intégrées, en évitant qu'une croissance désordonnée des formes nouvelles de distribution ne provoque l'écrasement de la petite entreprise et le gaspillage des équipements commerciaux et ne soit préjudiciable à l'emploi ". Aux termes de l'article L. 750-1 du code de commerce : " Les implantations, extensions, transferts d'activités existantes et changements de secteur d'activité d'entreprises commerciales et artisanales doivent répondre aux exigences d'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement et de la qualité de l'urbanisme. Ils doivent en particulier contribuer au maintien des activités dans les zones rurales et de montagne ainsi qu'au rééquilibrage des agglomérations par le développement des activités en centre-ville et dans les zones de dynamisation urbaine () ". 
 8. Enfin, aux termes de l'article L. 752-6 du même code, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " I. -L'autorisation d'exploitation commerciale mentionnée à l'article L. 752-1 est compatible avec le document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement et de programmation des plans locaux d'urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme. () La commission départementale d'aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d'aménagement du territoire : a) La localisation du projet et son intégration urbaine ;b) La consommation économe de l'espace, notamment en termes de stationnement ; c) L'effet sur l'animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ;d) L'effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du          centre-ville de la commune d'implantation, des communes limitrophes et de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre ; f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d'infrastructures et de transports ; 2° En matière de développement durable : a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l'article L. 229-25 du code de l'environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l'emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l'imperméabilisation des sols et de la préservation de l'environnement ; b) L'insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l'utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. Les a et b du présent 2° s'appliquent également aux bâtiments existants s'agissant des projets mentionnés au 2° de l'article L. 752-1 ; 3° En matière de protection des consommateurs : a) L'accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l'offre par rapport aux lieux de vie ; b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; c) La variété de l'offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d'implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. () ". 
 9. Il résulte de ces dispositions combinées que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation, d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du code de commerce. Les dispositions ajoutées au I de l'article L. 752-6 du code de commerce, par la loi du 23 novembre 2018, poursuivent l'objectif d'intérêt général de favoriser un meilleur aménagement du territoire et, en particulier, de lutter contre le déclin des centres-villes. Elles se bornent à prévoir un critère supplémentaire pour l'appréciation globale des effets du projet sur l'aménagement du territoire et ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes. 
 En ce qui concerne les objectifs d'aménagement du territoire et de protection des consommateurs : 
 10. En premier lieu, pour remettre en cause le projet de la SCI 2G Immo dans sa localisation, ses effets sur l'animation de la vie urbaine et sa contribution à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial des centres-villes de la zone de chalandise, essentiellement à Grandchamp-des-Fontaines et Treillières, la SAS Galemar fait état de la situation en périphérie à 3,8 kms du centre-ville de Grandchamp-des-Fontaines et 1,2 km de celui de Treillières en faisant valoir que compte tenu notamment de l'importance de l'offre alimentaire qu'il comporte avec un supermarché discount de 999,71 m², un commerce de produits bio de 322 m² et une cave à bière de 325 m², il aura un impact nécessairement lourd pour des centres-villes de ces deux communes ne comportant que douze commerces, dont huit de bouche et une épicerie qui captent de moins en moins de clientèle. 
 11. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le projet s'inscrit dans le schéma de cohérence territoriale (SCoT) métropolitain Nantes - Saint Nazaire approuvé le 19 décembre 2016 identifiant les deux communes comme un pôle structurant dont il faut renforcer la vocation commerciale et tertiaire et dans une zone d'aménagement commercial (ZACOM) de type 4 identifiée dans le document d'orientations et d'objectifs (DOO) comme permettant la localisation de nouveaux projets commerciaux de nature à améliorer le maillage à l'échelle du territoire Nantes-Saint Nazaire et à renforcer les pôles structurants, en continuité du tissu urbain. Il n'est pas contesté que la population de la zone de chalandise a augmenté de 21 % entre 2007 et 2017, de 39% pour Grandchamp-des-Fontaines et de 24% pour Treillières et que le taux de vacance commerciale de la zone de chalandise y est évalué respectivement à 5% et à 3%, ni qu'aucune commune de la zone de chalandise n'a fait l'objet de subventions au titre du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) ou bénéficierait d'un programme " Action cœur de ville " ou d'une opération de revitalisation de territoire (ORT). Il ressort en outre des pièces du dossier que le projet est de nature à limiter l'évasion commerciale, en particulier vers l'agglomération nantaise. Dans ces conditions, alors qu'ainsi qu'il a été dit au point 9 les dispositions précitées du code de commerce ne subordonnent pas la délivrance de l'autorisation à l'absence de toute incidence négative sur le tissu commercial des centres-villes, la CNAC en considérant, dans son avis du 10 juin 2020, que le projet de la SCI 2G Immo, eu égard à son importance, serait de nature à compromettre la réalisation des objectifs d'aménagement du territoire et de protection des consommateurs énoncés par l'article L. 752-6 du code de commerce du fait de sa localisation, de ses effets sur l'animation de la vie urbaine et dans sa contribution à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial des centres-villes de la zone de chalandise, a commis une erreur d'appréciation. 
 12. En deuxième lieu, la SAS Galemar conteste l'accessibilité du projet par les transports collectifs et invoque l'absence d'accès piétonnier sécurisé. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'accès à l'arrêt de bus le plus proche serait dangereux pour les piétons et que les faiblesses du projet en terme de desserte par les transports collectifs ainsi alléguées par la SAS Galemar seraient, à elles seules, de nature en l'espèce à entacher le projet d'illégalité. Il en va de même des faiblesses invoquées par la SAS Galemar au sujet de la piste cyclable et des accès piétonniers susceptibles de desservir le site, alors qu'il n'est pas sérieusement contesté qu'il existe un cheminement piéton le long des futurs commerces, depuis les accès par la route départementale (RD) 537 vers le centre aquatique, que cette route départementale dispose entre le rond-point nouvellement créé en direction de Grandchamp-des-Fontaines et le centre-ville de larges accotements, une piste en revêtement de sable longeant cette portion où le cheminement est ainsi sécurisé, et que la route départementale (RD) 26 est bordée d'une piste cyclable et piétonne. En outre, il ressort également des pièces du dossier que le magasin à l'enseigne " Super U " est déjà desservi par des cheminements sécurisés. D'ailleurs, le ministre en charge de l'urbanisme, dans son avis favorable du 8 juin 2020, a considéré que " Le site est desservi par deux lignes de bus, à un arrêt situé à 450 m, avec une fréquence de passage correcte. Le site est accessible par voies piétonnes sécurisées et piste cyclable. ". Dans ces conditions, quand bien même l'accès non motorisé au site restera très minoritaire, la CNAC, qui s'est fondée à tort sur l'absence de desserte du projet de la SCI 2G Immo par une piste cyclable, en considérant que ce projet était de nature à compromettre la réalisation de l'objectif d'aménagement du territoire énoncé par l'article      L. 752-6 du code de commerce du fait de son insuffisance en termes d'accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone, a commis une erreur d'appréciation. 
 13. En troisième lieu, en ce qui concerne le stationnement des véhicules, la SAS Galemar soutient que les places de parking ne sont pas mutualisées et que la création de 264 places supplémentaires prévues par le projet litigieux portant la capacité totale de l'ensemble commercial formé avec l'hypermarché à 694 places est excessive par rapport aux besoins et méconnaît le critère de consommation économe de l'espace alors que l'estimation de la fréquentation en heures de pointes est de 385 à 394 véhicules par sens. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les aires de stationnement créées seront mutualisées, dans un souci de compacité, notamment en ce qui concerne les six cellules commerciales envisagées et la clientèle de l'hypermarché Super U après son extension. Le seul fait que le nombre de places de stationnement dépasse sensiblement la fréquentation en heures de pointes ne suffit pas à démontrer que le projet ferait une consommation excessive de l'espace alors qu'en outre la SCI 2G Immo fait valoir, sans être sérieusement contredite, que la fréquentation induite par l'hypermarché et les nouvelles cellules commerciales sera de l'ordre de 3 995 véhicules par jour. Dans ces conditions, la CNAC, en se basant sur ces chiffres pour considérer que le parc de stationnement prévu par le projet n'était pas mutualisé a commis une erreur d'appréciation au regard de l'objectif d'aménagement du territoire énoncé par l'article L. 752-6 du code de commerce s'agissant de la consommation économe de l'espace. 
 En ce qui concerne l'objectif de développement durable :  
 14. Enfin, la SAS Galemar fait valoir que le projet entrainera une artificialisation d'un vaste espace naturel et menacera une zone humide, le tout sans véritables mesures compensatoires. S'il ressort des pièces du dossier que le projet a pour assiette un espace naturel de 26 136 m², constitué notamment de zones boisées et agricoles et sera en lisière d'une zone humide, il n'est pas allégué que ces terrains feraient l'objet d'une protection spécifique et aucun élément au dossier ne permet de considérer que cette zone humide serait menacée du seul fait de la proximité du projet. De plus, il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux est réalisé en continuité de l'urbanisation et s'inscrit ainsi qu'il a été dit dans le projet global de la ZAC de la Belle Etoile, qui a fait l'objet d'une autorisation environnementale le 27 décembre 2018, a réservé un ilot inconstructible, d'une surface de 5,72 hectares, destiné à permettre la conservation des habitats naturels existants et à favoriser la compensation écologique de son aménagement en préservant  7 970 m² de zone humide. Enfin, il ressort également des pièces du dossier que le projet comporte une couverture végétale de 21,43% de son emprise foncière et qu'il inclut la création de 907,24 m² de toiture végétalisée ainsi que la plantation de 73 arbres. Dans ces conditions, la CNAC, en se fondant sur le fait que le projet entrainerait sans compensation l'imperméabilisation d'une grande partie de cet espace naturel a commis une erreur d'appréciation au regard de l'objectif de développement durable énoncé par l'article L. 752-6 du code de commerce. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Galemar n'est pas fondée à demander que l'arrêt de la cour n° 20NT03052 du 16 juillet 2021 soit déclaré non avenu. 
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la SCI 2G Immo, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, le versement de la somme que la SAS Galemar demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la SAS Galemar la somme de 1 500 euros à verser respectivement à la commune de Grandchamp-des-Fontaines et à la SCI 2G Immo. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SAS Galemar est rejetée. 
 Article 2 : La SAS Galemar versera à la SCI 2G Immo et à la commune de Grandchamp-des-Fontaines une somme de 1 500 euros chacune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Galemar, à la SCI 2G Immo, à la commune de Grandchamp-des-Fontaines et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
 Copie en sera adressée, pour information, à la Commission nationale d'aménagement commercial. 
 Délibéré après l'audience du 31 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Lainé, président de chambre, 
 - M. Derlange, président assesseur, 
 - Mme Chollet, première conseillère.   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 février 2023. 
 Le rapporteur, 
 S. DERLANGE 
 Le président, 
 L. LAINÉ 
 La greffière, 
 S. LEVANT 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui les concernent, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.