CAA44 · 5ème chambre — 16 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. J et Mme H B et M. E et Mme A C ont demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler l'arrêté du 12 novembre 2018 par lequel le préfet du Finistère a approuvé les modifications et suspensions de la servitude de passage des piétons le long du littoral à Plozévet, dans le secteur de Poulhan à Gourinet, ainsi que la décision préfectorale du 6 février 2019 rejetant leur recours gracieux tendant au retrait de cet arrêté. 
 Par un jugement n° 1901562 du 15 octobre 2021, le tribunal administratif de Rennes a annulé cet arrêté du 12 novembre 2018 et cette décision préfectorale en tant qu'ils concernent les parcelles cadastrées section AB 102 et 103. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 16 décembre 2021, le 31 mars 2022 et le 13 mai 2022, la ministre de la transition écologique demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement du 15 octobre 2021 du tribunal administratif de Rennes ; 
 2°) de rejeter la demande présentée par MM. et Mmes B et C devant le tribunal administratif de Rennes.   
 Elle soutient que : 
 - la requête est recevable eu égard à la notification du jugement le 15 octobre 2021 ;   
 - le jugement est irrégulier en ce qu'il ne vise pas le mémoire présenté par le préfet du Finistère, enregistré le 14 avril 2021 et ne le prend pas en compte ; il est insuffisamment motivé en ce qu'il se borne à mentionner que le préfet n'a pas apporté d'éléments nouveaux en réponse aux énonciations du rapport d'expertise communiqué par les demandeurs de première instance ; si le tribunal estimait que l'arrêté municipal du 18 février 2014 était illisible, il lui appartenait d'inviter le préfet à en produire une copie ou de faire usage des pouvoirs qu'il tient de l'article R. 611-10 du code de justice administrative afin d'obtenir cette pièce manifestement utile à la solution du litige ;    
 - l'objectif de sécurité des piétons justifiait le recours à la servitude eu égard aux risques d'éboulement et aux caractéristiques du site ; le rapport du CEREMA du 30 mars 2022 en atteste ; le rapport d'expertise produit par les consorts F n'exclut pas le risque d'éboulement et préconise des aménagements nécessitant une surveillance régulière par la collectivité ; ce rapport est postérieur à l'arrêté contesté et ne se fonde pas uniquement sur des faits de 2018 ; l'existence d'un à pic de 7 à 10 mètres justifie notamment la mesure.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 14 mars et 28 juillet 2022, M. et Mme J et H B et M. et Mme D et I G, représentés par Me Christian, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la requête est tardive ; 
 - les moyens soulevés par la ministre ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Rivas,  
 - et les conclusions de M. Frank, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté du 12 novembre 2018, le préfet du Finistère a approuvé les modifications du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétons le long du littoral de la commune de Plozévet, dans le secteur reliant Poulhan à Gourinet, ainsi que les suspensions de cette servitude. Par un courrier du 4 janvier 2019, M. et Mme C et M. et Mme B respectivement propriétaires des parcelles cadastrées section AB 102 et 103 à Plozévet ont présenté un recours gracieux tendant au retrait de cet arrêté, lequel a été rejeté par une décision préfectorale du 6 février 2019. Par un jugement n° 1901562 du 15 octobre 2021, dont la ministre de la transition écologique relève appel, le tribunal administratif de Rennes a annulé cet arrêté préfectoral du 12 novembre 2018 ainsi que la décision préfectorale du 6 février 2019 rejetant le recours gracieux de M. et Mme B et de M. et Mme C, en tant qu'ils concernent les parcelles cadastrées section AB 102 et 103. M. C étant décédé en 2019, et suite à leur achat en 2020 de la parcelle AB 102 aux consorts C, M. et Mme G ont présenté des écritures en défense dans la présente instance.  
 Sur la recevabilité de la requête d'appel :  
 2. Aux termes de l'article R. 811-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition contraire, le délai d'appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l'instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à R. 751-4-1. ".  
 3.   Il ressort des pièces du dossier que le jugement attaqué du tribunal administratif de Rennes a été notifié le 15 octobre 2021 à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, ayant seule qualité pour en relever appel. Sa requête d'appel a été enregistrée le 16 décembre suivant, soit dans le délai d'appel prévu par l'article précité du code de justice administrative, qui est un délai franc. Par suite, doit être écartée la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête opposée par M. et Mme B et M. et Mme G.   
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne le moyen retenu par les premiers juges pour annuler les décisions préfectorales contestées :   
 4. Aux termes de l'article L. 121-31 du code de l'urbanisme : " Les propriétés privées riveraines du domaine public maritime sont grevées sur une bande de trois mètres de largeur d'une servitude destinée à assurer exclusivement le passage des piétons. ". Aux termes de l'article L. 121-32 du même code : " L'autorité administrative compétente de l'Etat peut, par décision motivée prise après avis de la ou des communes intéressées et au vu du résultat d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre IV du titre III du livre Ier du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve des dispositions particulières prévues par le présent code : 1° Modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude, afin, d'une part, d'assurer, compte tenu notamment de la présence d'obstacles de toute nature, la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, d'autre part, de tenir compte des chemins ou règles locales préexistants. (). " et aux termes de l'article R. 121-12 de ce code : " Le tracé ainsi que les caractéristiques de la servitude de passage longitudinale peuvent être modifiés dans les conditions définies par les articles R. 121-14 à R. 121-18 et R. 121-21 à R. 121-25 notamment pour tenir compte de l'évolution prévisible du rivage afin d'assurer la pérennité du sentier permettant le cheminement des piétons. ".   
 5. L'autorité administrative peut, dans la stricte mesure nécessaire au respect des objectifs fixés par la loi, modifier le tracé ou les caractéristiques de cette servitude afin d'assurer, compte tenu notamment des obstacles de toute nature, la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer.  
 6. Il ressort des pièces du dossier que la modification contestée de la servitude de passage prévue par l'arrêté préfectoral contesté du 12 novembre 2018, au droit des parcelles cadastrées AB 102 et 103, prévoit un tracé passant sur quelques mètres à l'arrière d'un mur de clôture situé sur la parcelle cadastrée AB 103 et se poursuivant derrière le mur de clôture de la parcelle cadastrée AB 102, sur une vingtaine de mètres, avant de rejoindre à terme le tracé existant de la servitude de passage longitudinale. Le préfet motive cette modification par la nécessité d'assurer la continuité du cheminement piéton et dans le dossier d'approbation de cette servitude, annexé à cet arrêté, par des considérations liées à la pérennité du tracé et à la sécurité au titre de ces deux parcelles du fait essentiellement de la " dégradation de l'escarpement par glissement de matériaux meubles et de bancs schisteux non butés au droit de la parcelle 102 " caractérisés par des éboulements.       
 7. Il ressort des pièces du dossier comprenant le " diagnostic de risque d'instabilité du sentier littoral " réalisé à la demande des pouvoirs publics par le centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) en juillet 2015 dans la perspective d'une modification du tracé de la servitude de passage sur le littoral, et après un examen sur site, que l'assise existante du chemin est instable sur sa fraction située sur la parcelle AB 102, où la largeur est extrêmement réduite puis caractérisée par un escalier matérialisé par quelques marches en pierre fixées sur une paroi rocheuse, laquelle tombe à pic sur 8 à 10 mètres. Il résulte tant de cette étude que de celle réalisée également sur site en juin 2019 par un expert géologue missionné par les propriétaires des parcelles AB 102 et 103, qu'il existe des instabilités et des risques d'éboulement sur l'ensemble du secteur en raison de l'érosion liée à l'action de la mer et au lessivage des parois par les précipitations en raison de la nature même des falaises. Il est également constant que ce chemin a justifié dès les années 90 des travaux d'aménagement et de confortement réalisés par les propriétaires de la parcelle AB 102 avec la pose en bord de falaise d'un géotextile maillé ancré dans la partie solide de leur terrain afin de prévenir tout glissement du sol. De même, par un arrêté du 18 février 2014, le maire de Plozévet a interdit, pour une durée indéterminée, le passage sur une fraction de ce sentier, comprenant les parcelles AB 102 et 103, devenue dangereuse dès lors que des glissements successifs ont rapproché la sente du bord de la falaise. Si MM. et Mmes B et G soutiennent que le cheminement préexistant à l'arrêté préfectoral contesté pouvait être maintenu par de nouveaux travaux de confortement de la falaise, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une telle solution serait dans ce contexte d'éboulement et de glissement de terrain avéré, et eu égard à configuration des lieux marqués par un risque conséquent pour les usagers de la servitude, une solution pérenne permettant le maintien du cheminement des piétons sur le tracé de cette servitude. Par suite, c'est par une exacte application des dispositions citées au point 4 que le préfet du Finistère, par son arrêté contesté du 12 novembre 2018, a approuvé une modification de la servitude de passage des piétons le long du littoral de la commune de Plozévet sur les parcelles AB 102 et 103.    
 8. Il résulte de ce qui précède que la ministre de la transition écologique est fondée à soutenir que c'est à tort que le tribunal administratif de Rennes s'est fondé, pour annuler les décisions contestées, en tant qu'elles concernent les parcelles AB 102 et 103, sur ce que le préfet du Finistère aurait fait une inexacte application des dispositions précitées du code de l'urbanisme et du droit de propriété. 
 9. Il appartient, toutefois, à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés par M. et Mme B et M. et Mme C devant le tribunal administratif de Rennes et par M. et Mme B et M. et Mme G devant la cour. 
 En ce qui concerne les autres moyens soulevés par M. et Mme B, M. et Mme C et M. et Mme G : 
 10.     En premier lieu, l'exercice d'un recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, les vices propres de la décision rejetant ce recours ne peuvent être utilement contestés dans le cadre du recours dirigé contre la décision initialement prise par l'administration. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision du 6 février 2019 rejetant le recours gracieux de M. et Mme B et de M. et Mme C doit être écarté. 
 11. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 121-24 du code de l'urbanisme : " L'acte d'approbation prévu à l'article R. 121-23 doit être motivé. () ".  
 12. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 12 novembre 2018 du préfet du Finistère mentionne les dispositions du code de l'urbanisme dont il est fait application, dont l'article L. 121-31 précité, et indique qu'il y a lieu d'en modifier le tracé et les caractéristiques " comme le prévoit le dossier annexé au présent arrêté aux fins d'assurer la continuité du cheminement des piétons. ". Il est par ailleurs mentionné en annexe à cet arrêté que la servitude doit être modifiée sur la parcelle AB 102 afin d'assurer la pérennité de son tracé et la sécurité de ses usagers en raison d'éboulements constatés et de la configuration des lieux. Pour la parcelle AB 103, il est expliqué qu'une modification s'impose afin d'assurer la continuité du cheminement piéton entre la modification du tracé affectant la parcelle AB 102 et le tracé existant. Dans ces conditions, l'arrêté préfectoral contesté est suffisamment motivé en droit et en fait et le moyen tiré du défaut de motivation doit dès lors être écarté.  
 13. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 121-23 du code de l'urbanisme : " Au cas où un projet a donné lieu à enquête en application des articles R. 121-16 et R. 121-19, le préfet soumet à la délibération des conseils municipaux des communes intéressées le tracé et les caractéristiques du projet de servitude. () " et aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ".     
 14. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté préfectoral du 12 novembre 2018 a été précédé d'une délibération du 1er octobre 2018 du conseil municipal de la commune de Plozévet lequel a émis un avis favorable sur le projet de modification ou de suspension de la servitude de passage des piétons le long du littoral communal. D'une part, cette commune ne disposant pas alors d'une population d'au moins 3 500 habitants il n'existait pas d'obligation d'adresser aux membres du conseil municipal une note de synthèse explicative sur cette affaire avec leur convocation à la réunion de ce conseil. D'autre part, il résulte des termes mêmes de cette délibération que l'adjointe au maire en charge de l'urbanisme a rappelé lors de cette réunion le cadre juridique de ce projet, son historique, les conditions d'élaboration du projet soumis au vote, la tenue d'une enquête publique préalable avec rappel des conclusions du commissaire-enquêteur et il n'est pas établi que des conseillers municipaux auraient sollicité des informations complémentaires. Dans ces conditions, M. et Mme B et M. et Mme C ne sont pas fondés à soutenir que cette délibération serait intervenue au terme d'une procédure irrégulière faute pour les membres du conseil municipal d'en avoir été informés.       
 15. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 121-33 du code de l'urbanisme : " Sauf dans le cas où l'institution de la servitude est le seul moyen d'assurer la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, la servitude instituée aux articles L. 121-31 et L. 121-32 ne peut grever les terrains situés à moins de quinze mètres des bâtiments à usage d'habitation édifiés avant le 1er janvier 1976, ni grever des terrains attenants à des maisons d'habitation et clos de murs au 1er janvier 1976. / Un décret en Conseil d'Etat détermine les cas dans lesquels la distance de quinze mètres pourra, à titre exceptionnel, être réduite. ".  
 16. Il ressort des pièces du dossier que la maison d'habitation de M. et Mme C a été édifiée après le 31 décembre 1975. Ceux-ci ne peuvent en conséquence utilement se prévaloir des dispositions précitées. Par ailleurs il ressort de ces mêmes pièces que le tracé modifié de la servitude de passage sur les parcelles AB 102 et 103 est distant de plus de 15 mètres de l'habitation de M. et Mme B. Enfin, il n'est pas établi, notamment au vu d'une déclaration préalable présentée en 1990 mentionnant l'existence d'une clôture grillagée sur la parcelle, que le terrain supportant la maison de M. et Mme B était clos de murs au 1er janvier 1976. Par suite, c'est sans méconnaitre les dispositions citées au point précédent que le préfet du Finistère a approuvé la modification du tracé de la servitude longitudinale de passage sur les parcelles cadastrées AB 102 et 103. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il y ait lieu d'examiner la régularité du jugement attaqué et la fin de non-recevoir opposée en première instance par le préfet du Finistère, que la ministre de la transition écologique est fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande de M. et Mme C et de M. et Mme B, l'arrêté préfectoral du 12 novembre 2018 approuvant les modifications et suspensions de la servitude de passage des piétons le long du littoral de la commune de Plozévet, ainsi que la décision préfectorale du 6 février 2019 rejetant leur recours gracieux, en tant qu'ils concernent les parcelles cadastrées section AB 102 et 103.  
 Sur les frais d'instance : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l'octroi d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par MM. et Mmes B et G.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : Le jugement n° 1901562 du 15 octobre 2021 du tribunal administratif de Rennes est annulé. 
 Article 2 : La demande présentée par MM. et Mmes B et C devant le tribunal administratif de Rennes ainsi que les conclusions présentées par MM. et Mmes B et G devant la cour administrative d'appel de Nantes au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à M. J et Mme H B, à M. et Mme D et I G et à Mme A C.  
 Une copie en sera adressée pour information au préfet du Finistère.  
 Délibéré après l'audience du 21 décembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Rivas, président de la formation de jugement, 
 - Mme Ody, première conseillère, 
 - Mme Dubost, première conseillère.   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 janvier 2024. 
 Le président de la formation de jugement, rapporteur, 
 C. RIVAS  
 L'assesseure la plus ancienne dans le grade le plus élevé, 
 C. ODY 
 La greffière, 
 S. PIERODÉ 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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