CAA44 · 5ème chambre — 20 décembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. B C a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du préfet du Finistère du 27 avril 2015 autorisant la société Néo Plouvien à construire un parc éolien sur le territoire de la commune de Plouvien. Par un jugement n° 1504676 du 13 avril 2018, le tribunal administratif a rejeté cette demande. 
 Par un arrêt n° 18NT02284 du 8 mars 2019, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé par M. C contre ce jugement. 
 Par une décision n° 430603 du 30 décembre 2021, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt de la cour et a renvoyé à celle-ci l'affaire, qui porte désormais le n°21NT03727. 
 Procédure devant la cour : 
 Avant cassation :  
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 juin 2018 et 29 octobre 2018, M. C, représenté par Me Gourlaouen, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 13 avril 2018 ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du préfet du Finistère du 27 avril 2015 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - sa requête est recevable dès lors qu'il a intérêt à agir ; 
 - la délivrance d'un nouveau permis de construire supposait le dépôt d'une nouvelle demande à la suite de l'annulation contentieuse du permis de construire du 29 novembre 2004 ; cette demande était soumise aux dispositions d'urbanisme applicables, soit celles en vigueur postérieurement au 14 novembre 2012 ; 
 - l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article R. 431-20 du code de l'urbanisme ; il est entaché de fraude en faisant référence à une demande de permis de construire déposée en 2003 ; 
 - le permis de construire aurait dû faire l'objet d'une étude d'impact et être soumis à une enquête publique, en vertu des dispositions des articles L. 123-1 et R. 122-2 du code de l'environnement ; 
 - l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article L.146-4 I du code de l'urbanisme ; en dépit de l'arrêté du 19 janvier 2015 modifiant les limites des territoires de Plouvien et Treglonou, la commune de Plouvien doit être qualifiée de commune littorale, au sens de la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ;  
 - l'arrêté contesté est illégal, en raison de l'illégalité de l'arrêté du 19 janvier 2015 ; 
 - l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et de l'article L. 553-1 du code de l'environnement ; 
 - l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article R. 111-21 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 septembre 2018, la société Néo Plouvien SAS, représentée par Me Guiheux, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. C le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la demande de première instance était irrecevable, en raison de l'absence d'intérêt à agir de M. C contre le projet contesté ;  
 - aucun des moyens soulevés par M. C n'est fondé. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 26 octobre 2018, le ministre de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient qu'aucun des moyens soulevés par M. C n'est fondé. 
 Après cassation : 
 Par un mémoire, enregistré le 9 février 2022, M. C, représenté par Me Gourlaouen, demande à la cour : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Rennes du 13 avril 2018 ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du préfet du Finistère du 27 avril 2015 ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la délivrance d'un nouveau permis de construire supposait le dépôt d'une nouvelle demande à la suite de l'annulation contentieuse du permis de construire du 29 novembre 2004 ; cette demande était soumise aux dispositions d'urbanisme applicables, soit celles en vigueur postérieurement au 14 novembre 2012 ; 
 - le dossier de demande de permis de construire est incomplet, dès lors qu'aucune demande n'a été déposée par le pétitionnaire ;  
 - l'acte contesté est inexistant ; 
 - l'arrêté contesté méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et de l'article L. 553-1 du code de l'environnement.  
 La société Néo Plouvien SAS, représentée par Me Guiheux, a présenté à la cour des observations enregistrées les 1er avril, 12 juillet et 23 novembre 2022, ces deux dernières n'ont pas été communiquées. 
 Par une ordonnance du 18 juillet 2022, prise en application des dispositions combinées des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture d'instruction à effet immédiat a été fixée au même jour. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le décret n° 85-453 du 23 avril 1985 ; 
 - le décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A, 
 - les conclusions de M. Mas, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Guiheux, représentant la société Néo Plouvien. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société Néo Plouvien a déposé le 4 décembre 2003 auprès du préfet du Finistère une demande de permis de construire en vue de l'implantation d'un parc éolien de huit aérogénérateurs, sur un terrain situé sur le territoire de la commune de Plouvien, demande à laquelle le préfet a fait droit par un arrêté du 29 octobre 2004. La cour administrative d'appel de Nantes a, par un arrêt du 28 janvier 2011, confirmé l'annulation du permis prononcée par le jugement du tribunal administratif de Rennes du 28 février 2008, au motif que le projet méconnaissait les dispositions alors en vigueur de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, relatives aux communes littorales. Par une décision du 14 novembre 2012, le Conseil d'Etat a rejeté le pourvoi formé par la société Néo Plouvien contre cet arrêt. Par deux arrêtés du                    19 janvier 2015 et du 27 avril 2015, le préfet du Finistère a, d'une part, modifié les limites territoriales de la commune de Plouvien et, d'autre part, délivré à la société Néo Plouvien un nouveau permis de construire pour ce même projet. M. C a demandé au tribunal administratif de Rennes d'annuler ce dernier arrêté. Par un jugement du 13 avril 2018, le tribunal administratif de Rennes a rejeté cette demande. La cour administrative d'appel de Nantes a rejeté l'appel formé par M. C contre ce jugement par un arrêt du 8 mars 2019. Par une décision n° 430603 du 30 décembre 2021, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a annulé l'arrêt de la cour et a renvoyé à celle-ci l'affaire. 
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance :  
 2. Aux termes de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l'aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation ". 
 3. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation d'un permis de construire, de démolir ou d'aménager, de préciser l'atteinte qu'il invoque pour justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d'affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient au défendeur, s'il entend contester l'intérêt à agir du requérant, d'apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l'auteur du recours qu'il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu'il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d'un intérêt à agir lorsqu'il fait état devant le juge, qui statue au vu de l'ensemble des pièces du dossier, d'éléments relatifs à la nature, à l'importance ou à la localisation du projet de construction.  
 4. Il ressort des pièces du dossier que M. C est propriétaire des parcelles cadastrées à la section ZI, sous les n°s 5, 47 et 48, sur lesquelles est implantée une maison d'habitation, et qui sont situées entre 570 mètres et 700 mètres des éoliennes projetées. M. C se prévaut des nuisances sonores et visuelles engendrées par le projet, susceptibles d'affecter directement les conditions d'occupation et de jouissance de son bien. Dans ces conditions, M. C justifie d'un intérêt suffisant lui donnant qualité pour demander l'annulation du permis de construire délivré par le préfet du Finistère le 27 avril 2015. Par suite, la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance de M. C doit être écartée. 
 En ce qui concerne la légalité de la décision contestée :  
 5. Lorsque des dispositions législatives ou réglementaires ont prévu que le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande d'autorisation ou sur une déclaration pouvant donner lieu à une opposition de la part de l'administration fait naître, à l'expiration du délai imparti à l'administration pour statuer, une décision implicite d'acceptation, et que la décision expresse prise dans ce délai sur la demande ou sur la déclaration est, soit légalement rapportée par l'autorité compétente, soit annulée pour excès de pouvoir par le juge, cette décision expresse disparait rétroactivement. Cette disparition ne rend pas le demandeur ou le déclarant titulaire d'une autorisation tacite. En revanche, elle oblige en principe l'autorité administrative à procéder à une nouvelle instruction de la demande dont cette autorité reste saisie. Mais un nouveau délai de nature à faire naître une décision implicite d'acceptation ne commence à courir qu'à dater du jour de la confirmation de la demande par l'intéressé. Lorsqu'il résulte des dispositions législatives ou réglementaires applicables que le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande d'autorisation ou sur une déclaration pouvant donner lieu à une opposition de la part de l'administration fait naître, à l'expiration du délai imparti à l'administration pour statuer, une décision implicite de rejet, le silence gardé par l'administration, à nouveau saisie de la demande par voie de conséquence du retrait ou de l'annulation de l'autorisation, fait naître une décision implicite de rejet à l'expiration du délai prévu par les dispositions applicables, à compter de la notification de l'annulation au pétitionnaire. Toutefois, si l'intéressé confirme sa demande dans ce délai, un nouveau délai, de même durée, court à compter de cette confirmation, au terme duquel naît une décision implicite de rejet si l'administration ne s'est pas prononcée dans ce nouveau délai. 
 6. Aux termes de l'article L. 421-19 du code de l'urbanisme dans sa rédaction alors applicable, " Le constructeur ne peut bénéficier d'un permis de construire tacite dans les cas ci-après énumérés : () g ) Lorsque la construction fait partie des catégories d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux soumis à enquête publique en application du décret n° 85-453 du              23 avril 1985. " En vertu du 29° de l'annexe du décret du 23 avril 1985, les ouvrages de transport et de distribution d'électricité d'une tension supérieure ou égale à 63 kV sont soumis à l'obligation d'enquête publique. Aux termes de l'article R. 421-18 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable, le délai d'instruction d'une demande de permis de construire " est porté à 5 mois lorsque le permis est soumis à enquête publique () ". 
 7. Il résulte de la combinaison des règles et principes rappelés aux points 5 et 6 du présent arrêt qu'après l'annulation par le tribunal administratif de Rennes, le 28 février 2008, du permis délivré le 29 octobre 2004 à la société Néo-Plouvien, le silence gardé par l'administration sur la demande dont elle était à nouveau saisie, et qui était soumise à une enquête publique au titre du décret du 23 avril 1985, a fait naître un refus tacite à l'expiration du délai de cinq mois fixé par l'article R. 421-18 du code de l'urbanisme. Si la société soutient qu'elle a confirmé la demande de permis de construire dans ce délai, ce qui ne ressort des pièces du dossier, il ne ressort en tout état de cause pas des pièces du dossier que le préfet aurait répondu à une telle confirmation de la demande, de sorte qu'est née une décision tacite de rejet qui a acquis un caractère définitif. Dans ces conditions, en s'estimant encore saisi en 2015 de la demande déposée par la société Plouvien le 4 décembre 2003, et en délivrant le permis de construire contesté au regard de cette demande, le préfet a entaché sa décision d'erreur de droit. 
 8. Eu égard au vice retenu, la cour n'est pas en mesure de se prononcer utilement sur les autres moyens de la demande pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de justice administrative. 
 En ce qui concerne l'application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : 
 9. Aux termes de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé, sursoit à statuer, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation, même après l'achèvement des travaux. Si une mesure de régularisation est notifiée dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le refus par le juge de faire droit à une demande de sursis à statuer est motivé. "  
 10. Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires, que lorsque le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme dont l'annulation est demandée, sont susceptibles d'être régularisés, le juge doit surseoir à statuer sur les conclusions dont il est saisi contre cette autorisation. Il invite au préalable les parties à présenter leurs observations sur la possibilité de régulariser le ou les vices affectant la légalité de l'autorisation d'urbanisme. Un vice entachant le bien-fondé de l'autorisation d'urbanisme est susceptible d'être régularisé, même si cette régularisation implique de revoir l'économie générale du projet en cause, dès lors que les règles d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle le juge statue permettent une mesure de régularisation qui n'implique pas d'apporter à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même. Enfin lorsqu'une autorisation d'urbanisme a été délivrée en méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'utilisation du sol ou sans que soient respectées des formes ou formalités préalables à la délivrance de l'autorisation, l'illégalité qui en résulte peut être régularisée par la délivrance d'une nouvelle autorisation dès lors que celle-ci assure le respect des règles de fond applicables au projet en cause, répond aux exigences de forme ou a été précédée de l'exécution régulière de la ou des formalités qui avaient été omises. Elle peut, de même, être régularisée par une nouvelle autorisation si la règle relative à l'utilisation du sol qui était méconnue par l'autorisation initiale a été entretemps modifiée ou si cette règle ne peut plus être regardée comme méconnue par l'effet d'un changement dans les circonstances de fait de l'espèce.  
 11. Le vice mentionné au point 7, tiré de ce que le préfet a entaché sa décision d'erreur de droit en s'estimant encore saisi en 2015 de la demande déposée par la société Plouvien le 4 décembre 2003, et en délivrant le permis de construire contesté au regard de cette demande, n'est pas susceptible d'être régularisé, notamment en ce qu'une telle demande relève à ce jour du champ de l'autorisation environnementale, au titre du code de l'environnement, et non plus de la législation relative aux permis de construire.  
 12. Il résulte de tout ce qui précède que M. C est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet du Finistère du 27 avril 2015 autorisant la société Néo Plouvien à construire un parc éolien sur le territoire de la commune de Plouvien. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande la société Néo Plouvien au titre des frais exposés par elle et non compris dans dépens. 
 14. D'autre part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à verser à M. C au titre des frais liés à l'instance. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le jugement n°1504676 du 13 avril 2018 du tribunal administratif de Rennes est annulé. 
 Article 2 : L'arrêté du préfet du Finistère du 27 avril 2015 autorisant la société Néo Plouvien à construire un parc éolien sur le territoire de la commune de Plouvien est annulé.  
 Article 3 : L'Etat versera à M. C une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la société Néo Plouvien au titre de l'article  L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
 
 Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. B C, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la société Néo Plouvien. 
 Délibéré après l'audience du 2 décembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 - M. Francfort, président de chambre, 
 - M. Rivas, président-assesseur, 
 - M. Frank, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 20 décembre 2022. 
 Le rapporteur, 
 A. A       Le président, 
 J. FRANCFORT        
 Le greffier, 
 C. GOY 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 N° 20NT03727