CAA75 · 4ème chambre — 10 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Le département de la Seine-Saint-Denis a demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler l'arrêté du 10 septembre 2018 par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a notifié le niveau maximal des dépenses réelles de fonctionnement applicable au département de la  
 Seine-Saint-Denis de 2018 à 2020, en application du VI de l'article 29 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2020. 
 Par un jugement n° 1809996 du 5 mars 2021, le tribunal administratif de Montreuil a annulé cet arrêté et a enjoint au préfet de la Seine-Saint-Denis de procéder à l'édiction d'un nouvel arrêté fixant le taux d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement du département de la  
 Seine-Saint-Denis dans un délai de trois mois à compter de la notification de celui-ci. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête enregistrée le 9 avril 2021, le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales demande à la Cour d'annuler ce jugement et, par voie de conséquence, de rejeter la demande présentée devant le tribunal administratif de Montreuil. 
 Il soutient que : 
 - Le préfet n'a pas commis d'erreur de droit en ne défalquant pas du calcul des dépenses réelles de fonctionnement pour l'année 2017 les dépenses allouées par le département à la section d'investissement de ses budgets annexes ou autonomes ; 
 - Le préfet n'a pas commis d'erreur dans le calcul de la population nationale à prendre en compte pour déterminer l'éligibilité du département de la Seine-Saint-Denis au critère tenant au montant du revenu moyen par habitant du département. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 8 juillet 2022, le département de la  
 Seine-Saint-Denis conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l'Etat en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 25 juillet 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 12 septembre 2022 à 12h00. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 ; 
 - le décret n° 2018-309 du 27 avril 2018 ; 
 - le décret n° 2017-1783 du 29 décembre 2017 ; 
 - le décret n° 2015-98 du 28 janvier 2015 ; 
 - le décret n° 2017-1681 du 13 décembre 2017 ; 
 - le décret n° 2017-1688 du 14 décembre 2017 ; 
 - le décret n° 2013-1038 du 19 novembre 2013 ; 
 - l'instruction budgétaire et comptable M 52 en vigueur au 1er janvier 2017 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme d'Argenlieu ; 
 - les conclusions de Mme Jayer, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Langlade Demoyen, représentant le département de la  
 Seine-Saint-Denis  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une lettre du 9 mars 2018, le préfet de la Seine-Saint-Denis a invité le département de la Seine-Saint-Denis, sur le fondement des dispositions de l'article 29 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018, à engager un dialogue en vue de la conclusion d'un contrat fixant notamment l'objectif des dépenses réelles de fonctionnement du département pour les années 2018 à 2020. Aucun contrat n'ayant été conclu avant le 30 juin 2018, le préfet de la Seine-Saint-Denis a, par un arrêté du 10 septembre 2018, notifié au département de la Seine-Saint-Denis le niveau maximal annuel des dépenses de fonctionnement pour cette période, dont il a fixé la progression à 1,2 %. Le ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales fait appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Montreuil a annulé cet arrêté. 
 2.     L'article 13 de la loi susvisée du 22 janvier 2018 de programmation pour les finances publiques pour les années 2018 à 2022, qui prévoit la contribution des collectivités territoriales à l'effort de réduction du déficit public et de maîtrise de la dépense publique, fixe, à son point III, un " objectif national d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre ", cet objectif correspondant " à un taux de croissance annuel de 1,2 % appliqué à une base de dépenses réelles de fonctionnement en 2017, en valeur et à périmètre constant " à compter de l'année 2018.  
 3. Selon l'article 29 de la loi susvisée du 22 janvier 2018 : " I. - Des contrats conclus à l'issue d'un dialogue entre le représentant de l'Etat et les régions, la collectivité de Corse, les collectivités territoriales de Martinique et de Guyane, les départements et la métropole de Lyon ont pour objet de consolider leur capacité d'autofinancement et d'organiser leur contribution à la réduction des dépenses publiques et du déficit public. Des contrats de même nature sont conclus entre le représentant de l'Etat, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les dépenses réelles de fonctionnement constatées dans le compte de gestion du budget principal au titre de l'année 2016 sont supérieures à 60 millions d'euros. Les autres collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent demander au représentant de l'Etat la conclusion d'un contrat. A cette fin, les contrats déterminent sur le périmètre du budget principal de la collectivité ou de l'établissement : 1° Un objectif d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement ; 2° Un objectif d'amélioration du besoin de financement ; 3° Et, pour les collectivités et les établissements dont la capacité de désendettement dépasse en 2016 le plafond national de référence défini au présent article, une trajectoire d'amélioration de la capacité de désendettement. Pour les départements et la métropole de Lyon, l'évolution des dépenses réelles de fonctionnement est appréciée en déduisant du montant des dépenses constatées la part supérieure à 2 % liée à la hausse des dépenses exposées au titre du revenu de solidarité active, de l'allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de compensation du handicap, définies respectivement aux articles L. 262-24, L. 232-1 et L. 245-1 du code de l'action sociale et des familles. ()  II. - Le contrat prévu au I est conclu pour une durée de trois ans, au plus tard à la fin du premier semestre 2018, pour les exercices 2018, 2019 et 2020. Il est signé par le représentant de l'Etat et par le maire ou le président de l'exécutif local, après approbation de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Il peut donner lieu à un avenant modificatif sur demande de l'une des parties () VI. - Pour les collectivités territoriales et établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre entrant dans le champ des deux premiers alinéas du I du présent article et n'ayant pas signé de contrat dans les conditions prévues au même I, le représentant de l'Etat leur notifie un niveau maximal annuel des dépenses réelles de fonctionnement qui évolue comme l'indice mentionné au III de l'article 13, après application des conditions prévues au IV du présent article ".  
 Sur les moyens d'annulation : 
 4. En premier lieu, l'article 29 III de la loi susvisée du 22 janvier 2018 dispose : " III. - Les dépenses réelles de fonctionnement s'entendent comme le total des charges nettes de l'exercice entraînant des mouvements réels au sein de la section de fonctionnement des collectivités ou établissements concernés. Elles correspondent aux opérations budgétaires comptabilisées dans les comptes de classe 6, à l'exception des opérations d'ordre budgétaire, et excluent en totalité les valeurs comptables des immobilisations cédées, les différences sur réalisations (positives) transférées en investissement et les dotations aux amortissements et provisions ".  
 5. Les dépenses affectées aux budgets annexes ou autonomes, ou aux budgets propres auxquels le département participe, figurent aux comptes 656 et 6582 de la classe 6 de l'instruction budgétaire et comptable M 52, dans sa version en vigueur au 1er janvier 2017. Or, ces dépenses ne font pas parties de celles expressément exclues par l'article 29 III ci-dessus du calcul des charges réelles de fonctionnement prises en considération pour fixer le taux de croissance, pour les années 2018 à 2020, applicable à chacune des collectivités territoriales éligibles au dispositif instauré par la loi susvisée du 22 janvier 2018. Par conséquent, le préfet de la Seine-Saint-Denis n'a pas entaché sa décision d'une erreur de calcul en n'excluant pas des dépenses réelles de fonctionnement pour l'année 2017 celles allouées par le département à la section d'investissement de ses budgets annexes ou autonomes, ou des budgets propres des établissements publics auxquels le département participe. 
 6. En second lieu, l'article 29 IV B 2° de la loi susvisée du 22 janvier 2018 dispose que :  " Le taux de croissance annuel peut être modulé à la hausse en tenant compte des trois critères suivants, dans la limite maximale de 0,15 point pour chacun des 1° à 3° du présent B, appliqué à la base 2017 () 2° Le revenu moyen par habitant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est inférieur de plus de 20 % au revenu moyen par habitant de l'ensemble des collectivités ou, pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la proportion de population résidant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville est supérieure à 25 % ". Aux termes du III de l'article 1er du décret susvisé du 27 avril 2018 : " () Pour l'application du IV (de l'article 29 de la loi susvisée du 22 janvier 2018) relatif à la modulation du taux de croissance annuel des dépenses réelles de fonctionnement : 1° En ce qui concerne le 1° et le 2° du A et du B, les populations prises en compte pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre d'une part, les départements et les régions d'autre part sont, respectivement, la population totale et la population municipale définies à l'article R. 2151-1 du code général des collectivités territoriales () 2° En ce qui concerne le 2° du A et du B () : b) Le revenu moyen par habitant est égal au rapport entre la somme des revenus des habitants de la collectivité ou du groupement et la population totale, le revenu pris en considération étant le dernier revenu imposable disponible  () ". Enfin, l'article R. 2151-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que : " Les personnes prises en compte dans les catégories de population définies ci-dessous sont les personnes résidant dans les logements d'une commune, celles résidant dans les communautés telles que définies aux V et VI du présent article, les personnes sans abri et les personnes résidant habituellement dans des habitations mobiles. II.- Les catégories de population sont : 1. La population municipale ; 2. La population comptée à part ; 3. La population totale, qui est la somme des deux précédentes ". 
 7. D'une part, ainsi que l'indique l'article III précité du décret susvisé du 27 avril 2018, le revenu moyen par habitant du département est égal au revenu total du département divisé par la population municipale de ce même département. Il ressort des tableaux annexés au décret susvisé du 29 décembre 2017, et n'est pas contesté, que la population municipale du département de la  
 Seine-Saint-Denis s'élevait, au 1er janvier 2018, à 1 592 663 habitants. Par ailleurs, le revenu total du département est d'un montant, également non contesté, de 18 385 911 174 euros. Il s'ensuit que le revenu moyen par habitant du département de la Seine-Saint-Denis s'élevait, au 1er janvier 2018, à 11 544 euros. 
 8. D'autre part, il n'est pas utilement contesté par le département de la Seine-Saint-Denis, qui persiste à soutenir sans toutefois l'établir que les revenus des non-résidents auraient dû être pris en compte, que le revenu national total était au 1er janvier 2018 de 981 190 219 092 euros. Par ailleurs, selon les informations disponibles sur le site de l'institut national de la statistique et des études économiques (Insee), le territoire de la République française comprend la France métropolitaine, les cinq départements d'outre-mer, ainsi que la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, les îles Wallis et Futuna, les terres australes et antarctiques françaises, les îles éparses de l'Océan indien ainsi que la collectivité territoriale à statut particulier de Saint-Pierre-et-Miquelon. La population totale de la République française à prendre en compte résulte de la somme des populations de chacun de ces territoires. Ainsi, il ressort du décret susvisé du 29 décembre 2017 que la population totale de la France métropolitaine était de 65 694 392 habitants, celle des régions d'outre-mer de 1 914 694 habitants, celle de Saint-Barthélemy de 9 743 habitants, celle de Saint-Martin de 36 509 habitants et celle de Saint-Pierre-et-Miquelon de 6 260 habitants, soit au total 67 661 598 habitants. Par ailleurs, la population totale de la Nouvelle-Calédonie s'élevait, selon le décret susvisé du 28 janvier 2015, à 320 595 habitants. La population de la Polynésie française était de 281 674 habitants, selon le décret susvisé du 13 décembre 2017, celle de Mayotte de 262 895 habitants en application du décret susvisé du 14 décembre 2017 et, enfin, celle de Wallis et Futuna de 12 867 habitants, suivant le décret du 19 novembre 2013 susvisé, soit une population nationale totale au 1er janvier 2018 de 68 539 629 habitants, qui correspond du reste au chiffre fourni par la direction générale des collectivités locales en vue de la détermination du taux de croissance annuel propre au département de la Seine-Saint-Denis. Ainsi, le revenu total de la France rapporté à la population nationale totale conduit à un  revenu moyen par habitant de 14 316 euros. S'agissant du département de la Seine-Saint-Denis, il ressort des éléments ci-dessus que son revenu moyen par habitant s'élevait au 1er janvier 2018 à 11 544 euros, soit une somme qui n'était pas inférieure de plus de 20 % au revenu moyen par habitant national (14 316 euros - 20 % soit 11 451,5 euros), qui seul permettait de bénéficier d'une hausse du taux de croissance au titre de ce critère. Il s'ensuit que le département n'était pas éligible au critère fixé à l'article 29 IV B 2° précité de la loi du 22 janvier 2018. 
 9.  Il résulte de ce qui précède que le préfet de la Seine-Saint-Denis est fondé à soutenir que c'est à tort par, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a annulé l'arrêté du 10 septembre 2018. 
 10. Il appartient à la cour, saisie de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens invoqués par le département de la Seine-Saint-Denis devant le tribunal administratif de Montreuil. 
 Sur les autres moyens soulevés par le département de la Seine-Saint-Denis en première instance :  
 11. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le préfet de Seine-Saint-Denis a, par une lettre du 9 mars 2018, ouvert une discussion avec le département de la Seine-Saint-Denis en vue de la conclusion, avant la fin du premier semestre 2018, du contrat prévu par les dispositions de l'article 29 précité de la loi susvisée du 22 janvier 2018. Il n'est pas contesté que le département de la Seine-Saint-Denis a fait valoir des observations par une lettre du 23 mars 2018, que des réunions se sont tenues les 17 avril et 12 juin 2018, qu'un projet de contrat a été adressé au département le 13 juin 2018 et que, constatant qu'aucun contrat n'avait été conclu le 30 juin 2018, le préfet a adressé au département, le 1er août 2018, un projet d'arrêté tout en l'invitant à présenter des observations sur ce document. Le dialogue prévu par l'article 29 précitée de la loi susvisée du 22 janvier 2018 a donc été conduit. Dès lors, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté. 
 12. En deuxième lieu, aux termes de l'article 29 IV B : " Le taux de croissance annuel peut être modulé à la hausse en tenant compte des trois critères suivants, dans la limite maximale de 0,15 point pour chacun des 1° à 3° du présent B, appliqué à la base 2017 : 1° la population de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre a connu entre le 1er janvier 2013 et le 1er janvier 2018 une évolution annuelle supérieure d'au moins 0,75 point à la moyenne nationale () ". 
 13. Il ressort des pièces du dossier, et n'est pas contesté, d'une part, que la population communale française s'élevait en 2013 à 65 405 489 habitants et en 2018 à 67 055 010, soit une évolution annuelle moyenne de 0,5 % et d'autre part, que la population communale du département de la Seine-Saint-Denis s'élevait en 2013 à 1 522 048 habitants et en 2018 à 1 592 663 habitants, soit une évolution annuelle moyenne de 0,91 %. L'écart entre l'évolution nationale et l'évolution départementale était donc de 0,41 point. Dès lors, le préfet de la Seine-Saint-Denis n'a pas entaché son arrêté d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article 29 IV B ci-dessus. Le moyen doit être écarté. 
 14. En troisième lieu, il ressort des termes de l'article 29 IV B de la loi susvisée du 22 janvier 2018 que : " - Le taux de croissance annuel peut être modulé à la hausse en tenant compte des trois critères suivants, dans la limite maximale de 0,15 point pour chacun des 1° à 3° du présent B, appliqué à la base 2017 : () 3° Les dépenses réelles de fonctionnement de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ont connu une évolution inférieure d'au moins 1,5 point à l'évolution moyenne constatée pour les collectivités de la même catégorie ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre entre 2014 et 2016 () ". 
 15. L'inéligibilité du département de la Seine-Saint-Denis au critère fixé par l'article 29 IV B 3° précité de la loi susvisée du 22 janvier 2018 n'étant pas contestée, la circonstance que le préfet de la Seine-Saint-Denis aurait fait état dans le projet de contrat adressé au département d'une moyenne d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement des départements entre 2014 et 2016 de 1,03 alors que dans l'arrêté contesté il aurait fait mention d'une moyenne d'évolution de 0,44 % est sans incidence sur la légalité de l'acte en litige. Il s'ensuit que le moyen doit être écarté. 
 16. En quatrième et dernier lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que, parce que le département de la Seine-Saint-Denis n'entrait dans aucun des critères à la hausse ou à la baisse du taux national de maîtrise des dépenses de fonctionnement fixé à 1,2 % par l'article 29 précité de la loi susvisée du 22 janvier 2018, le préfet de la Seine-Seine-Denis se serait senti tenu d'appliquer au département ce même taux, s'interdisant par la même d'exercer son pouvoir de modulation. Par suite, le moyen doit être écarté.  
 17. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet de la Seine-Saint-Denis est fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a annulé son arrêté du 10 septembre 2018. 
 Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :  
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à l'octroi d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens à la partie perdante. Il y lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par le département de la Seine-Saint-Denis.  
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le jugement n° 1809996 du 5 mars 2021 du tribunal administratif de Montreuil est annulé. 
 Article 2 : La demande présentée devant le tribunal administratif de Montreuil par le département de la Seine-Saint-Denis est rejetée. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par le département de la Seine-Saint-Denis au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au département de la Seine-Saint-Denis et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. 
 Copie en sera adressée au préfet de la Seine-Saint-Denis. 
 Délibéré après l'audience du 27 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Heers, présidente de chambre, 
 M. d'Haëm, président-assesseur, 
 Mme d'Argenlieu, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 10 février 2023. 
 La rapporteure, 
 L. d'ARGENLIEU 
 Le président, 
 M. A 
 La greffière, 
 A. GASPARYAN 
 La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.